Séance du 19 mars 2013

Mme Kalliopi Ango Ela. Je pense qu’il est extrêmement utile d’avoir ce débat.

Monsieur Gorce, vous avez parfaitement raison : les élections, quelle que soit leur importance, même s’il ne s’agit que d’élections locales ou de représentants des Français de l’étranger, même s’il s’agit d’élire un nombre restreint de personnes, doivent être transparentes ; c’est une exigence absolue.

Il faut toutefois savoir que les campagnes électorales très locales à l’étranger, notamment celles qui concernent les conseils consulaires, se déroulent souvent dans des habitations privées, avec des moyens extrêmement réduits. Nous avons donc besoin des membres de ces associations, qui sont des viviers de citoyens et, au fil du temps, de personnel politique.

Ces associations – tous ceux qui ont vécu à l’étranger vous le diront – apportent un soutien et une expérience aux candidats. Elles fournissent des services, proposent un savoir-faire, épaulent les candidats. L’évolution que vous évoquez est logique, mais il me semble qu’il faut avancer très progressivement, car nous avons vraiment besoin des deux grandes associations.

M. le président. La parole est à Mme Catherine Tasca, pour explication de vote.

Mme Catherine Tasca. J’abonde dans le sens de mes collègues M. Yung, M. Frassa et Mme Ango Ela.

M. Gorce a eu parfaitement raison de nous alerter sur ce qui, je l’espère, ne constituera pas une impasse juridique dans le texte. Les problèmes qu’il a posés sont réels, et il nous faudra les résoudre.

Cela étant, au stade où nous en sommes de la discussion du texte, et compte tenu du fait que la contribution des grandes associations nationales est jugée par tous dans cet hémicycle comme irremplaçable, je pense qu’il faut maintenir le texte en l’état.

Je rappelle que nous ne sommes pas parvenus au terme de la procédure parlementaire : le Gouvernement et les députés auront donc encore la possibilité de chercher une solution à la difficulté juridique qui a été soulevée.

Je tiens d’ailleurs à souligner que la faculté donnée aux associations de contribuer aux campagnes électorales ne vise pas simplement à reconnaître leur travail passé et à les en remercier. Cette faculté est une nécessité pour l’avenir. Les Français de l’étranger attendent une présence effective de ces associations sur le terrain et leur participation effective au bon déroulement des campagnes électorales.

Le groupe socialiste votera donc contre l’amendement de M. Gorce.

M. le président. La parole est à M. Gaëtan Gorce, pour explication de vote.

M. Gaëtan Gorce. Je ne voudrais pas qu’on laisse entendre que la législation qui s’impose aux partis politiques est particulièrement contraignante ou restrictive et que, par conséquent, il faudrait réfléchir aux conséquences qu’elle pourrait avoir pour les associations représentatives des Français établis hors de France. Car il s’agit malheureusement d’une législation a minima.

Notre droit ne définit pas ce qu’est un parti politique. Il précise simplement que seuls les partis politiques peuvent financer les campagnes électorales. Un parti se définit par l’obligation qu’il a de désigner un mandataire et de rendre annuellement des comptes à la Commission nationale des comptes de campagne.

Il est donc très simple pour une association, sans rien changer à son activité, sans modifier son statut – sauf, évidemment, si elle veut être reconnue d’utilité publique, car on ne peut pas tout avoir ! –, de désigner un mandataire. Il lui faudra simplement déposer ses comptes chaque année, comme le font les 400, 500 ou 600 associations – ce nombre varie selon les années – qui participent au financement des campagnes électorales en France.

Je ne vois donc pas quelles difficultés pourraient rencontrer ces associations pour se livrer à cet exercice simple. Simplement, la Commission nationale des comptes de campagne sera alors amenée à examiner leurs comptes ainsi que l'origine de leurs ressources, notamment les dons qu’elles percevront, ceux-ci étant soumis à un plafond, mais selon un système relativement favorable puisque ces dons donneront lieu à un avantage fiscal. Et, bien sûr, le financement de ces associations par des personnes morales, notamment les entreprises, sera interdit, ce à quoi chacun d'entre nous, je pense, souscrira.

Sans doute ma proposition arrive-t-elle un peu tardivement et je peux comprendre qu’on soit tenté de l’écarter en y voyant une source de difficulté majeure, mais il me semble qu’on l’exagère quelque peu. Selon moi, les règles de droit applicables au financement des campagnes électorales sont assez simples, presque trop. C'est pourquoi il me paraîtrait dommageable que nous décidions d'en exonérer les associations représentatives des Français établis hors de France.

J’ajoute que la Commission nationale des comptes de campagne a souligné combien il lui était difficile d’exercer son contrôle sur l'élection des députés représentant les Français établis hors de France. Il ne s'agit pas de jeter la suspicion sur la manière dont les choses fonctionnent, mais on comprend bien qu’il est encore plus difficile de vérifier le respect de ces règles à l’étranger. Par conséquent, il conviendrait que nous en tenions pour une application stricte de la loi, afin de ne pas donner à penser que, s’agissant d’un sujet aussi sensible que l'argent et la politique, nous pourrions faire preuve d'un quelconque laxisme.

M. le président. La parole est à M. Robert del Picchia, pour explication de vote.

M. Robert del Picchia. Je suis fermement décidé à voter cet amendement, sauf si Mme la ministre s’engage, comme le suggérait à l’instant notre collègue Christophe-André Frassa, à ce qu’un décret précise que les associations seront soumises aux obligations qui ont été rappelées.

M. le président. La parole est à Mme la ministre déléguée.

Mme Hélène Conway-Mouret, ministre déléguée. Monsieur le sénateur, permettez-moi de vous faire remarquer que cette mesure n’est pas d’ordre réglementaire.

M. le président. La parole est à M. le président de la commission.

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Les dernières interventions, notamment celles de M. Gorce et de Mme Tasca, ont montré le chemin. Puisque nous en sommes au début du processus parlementaire, gardons-nous de toute improvisation. Voter cet amendement ne serait pas de bonne méthode.

En revanche, je ne verrais aucune difficulté – j’y verrais même un réel avantage – à ce qu’un amendement soit adopté obligeant lesdites associations à nommer un mandataire, à publier un compte de campagne et à respecter les plafonds de dépenses prévues par les lois de 1988 et de 1990.

L’examen du texte à l’Assemblée nationale et la commission mixte paritaire pourraient être mis à profit pour parvenir à ce résultat. Non seulement le rôle que jouent ces associations dans la vie démocratique serait pris en compte, mais encore celles-ci se verraient tout simplement appliquer, en cette seule matière, les règles auxquelles sont soumis les partis politiques.

Nos propos étant retranscrits au Journal officiel, nos collègues députés seront nécessairement instruits de nos intentions.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 26.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 29 duodecies.

(L'article 29 duodecies est adopté.)

Article additionnel après l'article 29 duodecies

M. le président. L'amendement n° 16 rectifié bis, présenté par MM. Cointat, Frassa, Cantegrit, Duvernois et Ferrand et Mme Kammermann, est ainsi libellé :

Après l’article 29 duodecies

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - Le présent article est applicable en cas de vote prévu au troisième alinéa de l’article 29 decies.

Est puni des peines prévues à l’article L. 103 du code électoral :

1° le fait de soustraire ou remplacer les plis contenant les votes durant les temps de conservation à l’ambassade ou au consulat ou de transport de ces plis en vue de leur remise au bureau de vote ;

2° le fait d’ouvrir ou de consulter les votes émis dans ces conditions avant leur remise au bureau de vote ;

3° le fait d’ouvrir l’urne sécurisée contenant les plis précités avant sa remise au bureau de vote.

II. - Sont punies de la peine prévue à l’article L. 104 du code électoral :

1° les infractions prévues au I commises par les fonctionnaires et agents publics préposés à la garde des plis ;

2° le fait pour ces fonctionnaires ou agents de s’abstenir de clore l’urne sécurisée contenant les plis précités ;

3° le fait pour ces fonctionnaires ou agents de laisser sans surveillance l’urne sécurisée contenant les plis précités ;

4° le fait pour ces fonctionnaires ou agents de retarder indûment le transport des plis précités au bureau de vote.

La parole est à M. Christian Cointat.

M. Christian Cointat. Puisque le vote par anticipation n’a pas été retenu, cet amendement n’a plus d’objet, monsieur le président, et je le retire donc.

M. le président. L'amendement n° 16 rectifié bis est retiré.

Chapitre II

Dispositions spéciales à l’élection des conseillers consulaires

Article 29 terdecies et tableau n°1 annexé (nouveaux)

Les conseillers consulaires sont élus dans le cadre de circonscriptions électorales délimitées conformément au tableau n° 1 annexé à la présente loi. Les chefs-lieux de ces circonscriptions sont fixés par arrêté du ministre des affaires étrangères. Le nombre de conseillers consulaires à élire dans chaque circonscription est déterminé conformément au tableau ci-après, en fonction de la part de la population française de chaque circonscription électorale, estimée au 1er janvier de l’année de l’élection, dans le total des inscrits au registre des Français établis hors de France, estimé à la même date :

Avant chaque renouvellement, un arrêté du ministre des affaires étrangères précise le nombre de conseillers à élire dans chaque circonscription en application des dispositions qui précèdent.

Les limites des circonscriptions consulaires auxquelles se réfère le tableau n° 1 annexé sont celles qui résultent des dispositions en vigueur à la date de promulgation de la présente loi.

M. le président. La parole est à Mme Joëlle Garriaud-Maylam, sur l'article.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. La clé de répartition choisie est présentée comme purement démographique : le nombre de conseillers consulaires serait déterminé par l’importance de la communauté française dans la circonscription.

Je voudrais souligner qu’il serait quelque peu absurde d’appliquer ce principe aveuglément ; cela conduirait à doter les grandes métropoles concentrant les expatriés d’un nombre important d’élus, alors que des communautés plus dispersées, notamment dans des pays « difficiles », se retrouveraient sans représentant.

Il m’aurait semblé utile de prévoir un système panachant les exigences de représentation démographique et le souci d’amélioration du maillage géographique des élus.

Autant le critère démographique fait sens sur un territoire restreint comme celui de la France, autant il ne peut être satisfaisant pour assurer la représentation des milliers de communautés françaises dispersées de par le monde. La multiplication des élus dans de grandes métropoles concentrant un nombre très important de Français n’améliore en rien le service rendu aux résidents de la circonscription, tous les élus ayant les mêmes prérogatives. Elle mobilise un budget qui serait mieux employé s’il permettait l’installation d’un conseiller consulaire résident dans des circonscriptions émergentes ou difficiles, lesquelles, pour l’instant, demeurent rattachées à une grande métropole, parfois malgré d’immenses distances.

Alors qu’il y aurait neuf élus dans les seules villes de Genève, de Londres ou de Bruxelles, trois malheureux élus auraient à couvrir l’ensemble de la Russie et de la Biélorussie ! De même, il n’y aurait que trois conseillers consulaires pour huit pays d’Asie centrale particulièrement difficiles : l’Iran, l’Irak, le Pakistan, l’Afghanistan, le Turkménistan, le Kazakhstan, le Tadjikistan et l’Ouzbékistan.

L’exigence du Conseil constitutionnel que chaque élu représente un « poids démographique » comparable ne fait sens que quant au rôle de grand électeur sénatorial des conseillers consulaires, non pour leur fonction d’élu local. Il suffirait donc de désigner davantage de grands électeurs complémentaires dans ces métropoles pour corriger le déséquilibre démographique.

Du reste, pour ma part, j’aurais souhaité que le nombre d’élus par circonscription soit plafonné à sept.

Comme l’avait démontré le rapporteur de la commission des lois de l’Assemblée des Français de l’étranger, un découpage électoral plus respectueux des conditions locales et de la variété d’implantation des électeurs était possible, à nombre constant de conseillers consulaires. Mais l’opération politique de redécoupage ne souffre pas de telles considérations. C’est ainsi que des pays aux tensions aussi vives que l’Arménie et l’Azerbaïdjan auront à partager les mêmes conseillers consulaires ; c’est ainsi que la Croatie constituera à elle seule une circonscription, alors que l’Albanie, la Bulgarie, la Bosnie, le Kosovo, la Macédoine et le Monténégro seront, eux, regroupés.

Enfin, concernant les conditions de mise en œuvre du suffrage universel direct dans le cadre des circonscriptions consulaires, je trouve dommage que soit éludé le débat sur les conditions d’inscription sur les listes électorales. Le très fort taux d’abstention à l’étranger est largement dû à la présence sur les listes électorales de compatriotes ayant déménagé ou de binationaux n’ayant jamais été en France, voire ne parlant pas français, et n’étant pas intéressés par les rendez-vous électoraux.

Plutôt que d’établir une durée maximale d’expatriation au-delà de laquelle les expatriés perdraient leurs droits civiques – solution retenue en Grande-Bretagne, par exemple –, il me semblerait normal de conditionner l’inscription sur les listes électorales à une démarche volontaire à répéter régulièrement, par exemple tous les trois ans. La citoyenneté resterait ainsi ouverte à tous les Français, mais seuls ceux qui démontrent un intérêt minimal pour les élections seraient intégrés aux listes électorales consulaires. Toutefois, je réalise que c'est un vœu pieu.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. Je ne peux laisser passer sans réagir ce que je viens d'entendre.

Ma chère collègue, vous proposez en fait de remettre en cause le code de la nationalité pour les Français qui vivent à l'étranger et la capacité de l'ensemble des Français qui vivent à l'étranger à participer à notre vie nationale.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. Absolument pas !

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. Vous savez bien que les Français qui vivent à l'étranger ne disposent parfois que de peu de moyens, qu’ils peuvent vivre loin des consulats. Et vous voudriez leur imposer des conditions supplémentaires ! Je suis assez surpris d’une telle proposition de la part d’un parlementaire représentant les Français établis hors de France.

Il est indispensable de laisser à tout Français qui vit à l'étranger la capacité de s'exprimer lorsqu'il le peut, lorsqu'il le souhaite, et de faire vivre sa nationalité.

Je vous prie d'excuser le ton vif de mon intervention, mais, encore une fois, je ne pouvais laisser passer ces propos sans réagir.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. Je demande la parole.

M. le président. Je vous l’accorde, ma chère collègue, mais c’est à titre exceptionnel et pour une réponse aussi brève que possible.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. Je vous remercie, monsieur le président, mais je ne peux, à mon tour, laisser passer sans réagir les propos du rapporteur, qui, une fois de plus, m'accuse de tous les maux.

Monsieur le rapporteur, si vous lisez les différents articles consacrés à ce sujet, vous n’ignorez pas que les Français de l'étranger sont stigmatisés pour leur non-participation aux échéances électorales. Vous devriez le savoir, les listes ne sont malheureusement pas à jour : on y trouve les noms de beaucoup de personnes qui ont quitté leur circonscription parfois depuis quinze ans. J'avais cité l’exemple d'un ancien ambassadeur qui, bien qu’il eût quitté sa circonscription électorale sept ou huit ans auparavant, était resté inscrit sur la liste électorale !

Ces listes électorales ne sont pas à jour et c'est la raison pour laquelle il me semble que pourrait être étudiée à l'avenir une solution consistant simplement à vérifier de façon plus attentive l'appartenance réelle à la communauté des Français établis hors de France des personnes inscrites sur ces listes à l'étranger.

S’il vous plaît, monsieur le rapporteur, ne me faites pas un procès d'intention. C'est facile et c’est assez indigne ! (M. René-Paul Savary applaudit.)

M. le président. L'amendement n° 37, présenté par M. del Picchia, est ainsi libellé :

Alinéa 1, dernière phrase

1° Remplacer le mot :

estimée

par le mot :

arrêtée

2° Remplacer le mot :

estimé

par le mot :

arrêté

La parole est à M. Robert del Picchia.

M. Robert del Picchia. Les inscriptions sur les listes électorales étant closes le 31 décembre de l’année qui précède celle de l’élection, on dispose au 1^er janvier suivant d’un chiffre précis d’inscrits. D’où la substitution de mots que je suggère.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. Je dois avouer que c’est sur mon initiative que la commission a émis un avis défavorable et que, maintenant, je le déplore. En vérité, j'avais été induit en erreur par l'objet de cet amendement, qui évoque les listes électorales, alors qu’il est question des personnes inscrites au registre consulaire.

Force est de reconnaître que vous avez eu raison de proposer cette modification, mon cher collègue. Au final, je m’en remets donc à la sagesse du Sénat, tout en présentant des excuses à mes collègues de la commission.

M. Robert del Picchia. Espérons que nos collègues seront pleins de sagesse ! (Sourires.)

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Hélène Conway-Mouret, ministre déléguée. Avis favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 37.

(L'amendement est adopté.)