M. le président. La parole est à Mme la garde des sceaux.
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Monsieur le président, avant d’entamer la suite de l’ordre du jour, je sollicite une suspension de séance de cinq minutes.
M. le président. Le Sénat va bien entendu accéder à votre demande, madame la garde des sceaux.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à seize heures trente-cinq, est reprise à seize heures quarante.)
M. le président. La séance est reprise.
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Simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures
Discussion en procédure accélérée d’un projet de loi dans le texte de la commission
M. le président. L’ordre du jour appelle, à la demande du groupe socialiste, la discussion du projet de loi relatif à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures (projet n° 175 rectifié, texte de la commission n° 289, rapport n° 288).
Dans la discussion générale, la parole est à Mme la garde des sceaux.
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux, ministre de la justice. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, le projet de loi d'habilitation, que j'ai l'honneur de vous présenter, s'inscrit dans le cadre du chantier ambitieux que le Gouvernement a engagé en vue de simplifier et de clarifier le droit et les procédures. L'objectif est d'alléger les contraintes qui pèsent souvent sur les administrations et de faciliter les formalités parfois imposées à nos concitoyens. En effet, ces derniers entretiennent parfois des rapports difficiles avec nos administrations à cause de la persistance de règles obsolètes dans notre droit.
Le texte que je vous présente comporte seize articles, dont dix visent à autoriser le Gouvernement à légiférer par ordonnances. L’ancienne députée que je suis…
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Brillante !
Mme Cécile Cukierman. Très à l'aise !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. … connaît les réticences intrinsèques, structurelles, absolues et définitives des parlementaires vis-à-vis des projets de loi d'habilitation. En plusieurs circonstances – inutile d'aller consulter le Journal officiel, je l’avoue publiquement –, j’ai rudement ferraillé, de jour comme de nuit, contre le gouvernement qui demandait au Parlement de l'autoriser à légiférer par ordonnances.
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Nous avons les preuves ! (Sourires.)
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. S'il m'est arrivé de me battre avec intensité contre les ordonnances, il m'est aussi arrivé – tout en continuant à contester le procédé – d'en reconnaître l'opportunité.
M. Pierre Martin. Bel équilibre !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Ainsi, durant de très longues années, les gouvernements successifs ont très souvent omis d'adapter le droit aux outre-mer, de sorte qu’ils ont été très fréquemment conduits à présenter des projets de loi d'habilitation.
M. Jean-Jacques Hyest. C’est vrai !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. C’est dans ces circonstances qu’il m’est arrivé de protester contre les ordonnances, tout en reconnaissant l'opportunité d’y recourir. En effet, parfois plus de cinquante mesures concernaient les outre-mer. Il aurait donc fallu examiner cinquante textes de loi, alors que, à l'exception de quelques-unes, ces mesures pouvaient souffrir une telle procédure.
Face aux parlementaires responsables que vous êtes, je le dis clairement : l'ambition du Gouvernement est aujourd'hui plus grande. Ce texte de loi vise à répondre à l'engagement du Président de la République de simplifier le droit à chaque fois que c'est nécessaire, de le clarifier, de le moderniser, afin de rendre nos administrations et nos institutions plus efficaces, et de faciliter la vie des citoyens en les rapprochant de services publics qui doivent, effectivement, rester à leur service. Par conséquent, il ne s'agit pas là d'un acte d'expropriation du Parlement. Je parle bien entendu d'expropriation au sens de « responsabilité » et non de « propriété ».
Indiscutablement, les débats parlementaires sont extrêmement utiles pour enrichir les textes. L'ancienne parlementaire que je suis sait à quel point la navette entre les deux chambres sert à les améliorer, à en préciser l'écriture, à les éclaircir. Je ne sous-estime donc pas le travail parlementaire.
Je rappelle que légiférer par ordonnances est un acte provisoire : les ordonnances conservent leur caractère réglementaire tant qu’un projet de loi de ratification n’a pas été soumis au Parlement. Or le Parlement peut ne pas se contenter de ratifier : il a parfaitement le droit de retoucher l'écriture des ordonnances, et il y a des précédents ! Vous aurez donc toute liberté de modifier le texte de ces ordonnances si vous estimez que c'est nécessaire.
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Par d'obscurs amendements !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Mieux encore – je vais vous le démontrer –, je peux vous dire que travailler avec vous en bonne intelligence nous a permis de prendre en considération vos observations. Prenons l’exemple du texte de loi lui-même.
La commission a fait figurer dans le projet de loi des dispositions que nous vous demandions de nous permettre d’intégrer dans les ordonnances. Or cela a été possible parce que, en amont, nous avions défini le contenu de la plupart des ordonnances et que vous réfléchissez vous-mêmes depuis plusieurs années à ces dispositions. Vous le voyez, le projet de loi vise véritablement à engager une démarche de simplification, sans précipitation. Le Gouvernement ne cherche pas à aller vite, mais à effectuer un travail dans le temps nécessaire et avec la précision requise.
Le texte que je vous présente, je le répète, comporte dix articles qui vous demandent d’autoriser le Gouvernement à légiférer par ordonnances. Votre commission a choisi soit de supprimer certains de ces articles, soit d’introduire directement dans le projet de loi un certain nombre de dispositions. Convenez que la Chancellerie a facilité les choses…
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Comme toujours !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. … et que les séances de travail se sont déroulées dans un bon esprit.
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Dans un très bon climat !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Bien sûr, le Gouvernement se réjouit du fait que plusieurs dispositions soient intégrées dans le texte de loi. S’il était possible qu’un seul texte de loi contienne toutes les dispositions que nous souhaitons faire adopter, ce serait évidemment l’idéal !
La plupart des mesures du présent texte concernent la justice : règles d’administration légale, procédures d’exécution civile ou même – je pense à la communication électronique – procédures pénales. D’autres portent sur l’administration territoriale, c’est-à-dire les relations avec les services déconcentrés de l’État et les collectivités. Il y a également une mesure qui concerne le ministère de la culture, afin de corriger une omission : on avait en effet oublié que le conservateur des registres du cinéma et de l’audiovisuel avait le même statut que les conservateurs des hypothèques.
J’en reviens aux dispositions concernant les règles d’administration légale.
En l’état actuel du droit, lorsqu’un décès survient et que le veuf ou la veuve est chargé de la gestion du patrimoine familial dans l’intérêt des enfants mineurs, l’intervention du juge est systématique. Cette procédure lourde, jugée nécessaire en 1964, c’est-à-dire il y a cinquante ans, ne se justifie plus aujourd’hui. Certes, dans le cas où le patrimoine est important, il convient que le juge puisse vérifier la légalité des actes qui sont accomplis par le conjoint survivant, mais cette situation n’est malheureusement pas celle de la majorité des Français. Pour autant, je suis évidemment très soucieuse qu’il n’y ait pas de différence dans l’attention que la puissance publique porte aux petits patrimoines. La surveillance ne doit pas être moins rigoureuse que celle qui s’exerce sur les gros patrimoines, car il n’y a pas de raison de léser les familles les plus modestes.
Il nous avait donc paru souhaitable que soient définis les actes pour lesquels l’intervention du juge serait obligatoire. Votre commission des lois a préféré ne pas retenir ce dispositif ; je souhaite néanmoins qu’une réflexion ait lieu, car, je le répète, le caractère systématique de cette intervention ne se justifie plus aujourd’hui.
Nous vous proposons également une modification d’un texte beaucoup plus récent : la loi portant réforme de la protection juridique des majeurs, adoptée le 5 mars 2007, sinon à l’unanimité, du moins à une très large majorité. Ce texte de grande qualité, largement salué par les acteurs de la protection juridique des majeurs, fixe l’obligation de révision des mesures de protection au bout de cinq ans.
Nous avons proposé que le juge puisse décider que la première révision n’aurait pas lieu au bout de cinq ans, mais entre cinq et dix ans. Nous estimons que pour des pathologies peu évolutives, parce que lourdes, il n’y a pas lieu de contraindre automatiquement les familles à être soumises à un tel délai. Reste que nous limitons bien entendu la prorogation à dix ans.
En l’état actuel du texte, toutes les révisions sont imposées au bout de cinq ans, mais à partir de la deuxième révision il n’y a pas de limite de durée. Nous pensons que la protection serait meilleure si le juge était en mesure de dire que la première révision peut avoir lieu au plus tard dans un délai de dix ans, plutôt que d’imposer toutes les révisions au bout de cinq ans, puis de ne pas imposer de terme pour la deuxième révision.
Lorsque nous sommes arrivés aux responsabilités en mai 2012, j’ai été assez rapidement sensibilisée, dès mes premiers déplacements dans les juridictions, à la question de la révision des mesures de tutelle. Il m’a été unanimement demandé de reporter le délai qui avait été fixé par la loi du 5 mars 2007 au 31 décembre 2013. J’ai très rapidement donné un accord de principe, mais dès que nous avons commencé à travailler à la Chancellerie sur le sujet, nous nous sommes rendu compte que ce n’était pas une bonne solution, dans la mesure où le stock de l’année suivante allait venir se superposer au stock de l’année précédente. Par conséquent, si nous ne résorbions pas le premier stock, les tribunaux continueraient à être engorgés.
J’ai donc décidé de renforcer les moyens des tribunaux d’instance non seulement en fonctionnaires – magistrats, greffiers –, mais aussi en vacataires, sans pénaliser les autres contentieux. Il fallait en effet parvenir à résorber le stock, tout en évitant ce risque. N’oublions pas que les tribunaux d’instance traitent les contentieux de proximité, ceux qui concernent les petits problèmes des Français au quotidien.
Le retard pris a pu être comblé. Reste qu’il n’y a pas lieu de reproduire la difficulté. C’est la raison pour laquelle nous introduisons dans le projet de loi, ou plutôt nous avions introduit – puisque vous l’avez refusé –, la possibilité pour le juge de prononcer dès la mesure initiale une révision qui pourrait être de cinq à dix ans. Je le dis très clairement, nous ne pourrons pas indéfiniment renforcer les juridictions pour résorber les stocks dans les derniers mois. Sachez que, lorsque l’échéance arrive, les personnels font des efforts considérables pour tenir les délais.
Évitons de mettre en péril les majeurs protégés. Nous avons tous le souci de nous assurer que ces majeurs sont placés sous tutelle à bon escient. C’est en ce sens que la loi de 2007 est une loi protectrice. Cependant, rien ne nous empêche d’avoir du discernement en rendant efficace la révision de ces mesures.
Nous avons également introduit dans le texte de loi une disposition, que la commission des lois a maintenue, qui permet aux personnes sourdes ou muettes de faire établir leur testament par acte authentique. Actuellement – il y a des anomalies dans notre droit qui nous échappent si l’on ne tombe pas dessus –, les personnes sourdes ou muettes sont soumises à l’obligation de dicter leur volonté testamentaire, ce qui est une aberration ! Vous avez d’ailleurs souhaité qu’il y ait deux interprètes, l’un pour le testateur et l’autre pour le notaire. Pour ne pas compliquer une mesure de simplification, nous vous proposons de ne retenir qu’un seul interprète choisi sur une liste d’interprètes agréés.
Par ailleurs, nous avons introduit une disposition concernant les héritages modestes. Je rappelle que les héritages d’un montant inférieur à 5 300 euros représentent 30 % des successions.
En l’état actuel du droit, c’est le maire qui doit délivrer le certificat de qualité d’héritier. Or les maires craignant que leur responsabilité ne soit engagée répugnent à délivrer ce certificat et, dans 60 % des cas, ils ne le font pas. Les personnes peuvent alors s’adresser au notaire, qui délivrera un acte qui peut coûter 200 euros. Dans ces circonstances, beaucoup d’héritiers renoncent à l’héritage. Entre 2004 et 2012, le renoncement à ces petits héritages a augmenté de 25 %. Or le renoncement n’est pas seulement pécuniaire, il concerne également les objets personnels, les souvenirs, qui ont une valeur sentimentale considérable.
Vous n’avez pas souhaité retenir le dispositif simplifié, mais j’espère que nous pourrons encore travailler sur le sujet. Certes, il y a des précautions à prendre, mais nous souhaitons éviter qu’un ou plusieurs héritiers ne soient oubliés par mégarde ou délibérément. Voilà pourquoi le maire est chargé de fournir ce certificat. En tenant les registres d’état civil, qui sont la source des livrets de famille, c’est lui qui détient l’information. C’est donc une bonne solution, même si nous sommes obligés de constater qu’il y a une pénalisation objective qui concerne les héritiers de sommes modestes.
J’en viens à un sujet un peu difficile : votre commission des lois a souhaité supprimer l’article 3 du projet de loi d’habilitation.
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. C’est le sujet principal !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Voilà pourquoi, monsieur le président de la commission, j’ai dit en toute honnêteté que ce projet de loi d’habilitation ne visait pas simplement à replâtrer un certain nombre de dispositions ou à supprimer quelques mesures obsolètes. Nous avons eu le courage d’aborder des sujets lourds. Cet article 3 a indiscutablement l’ambition de simplifier, moderniser et clarifier le droit des contrats et le régime des obligations.
M. Jean-Jacques Hyest. Rien que ça !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Je ne doute pas, monsieur Hyest, que tous ceux qui s’exprimeront durant la discussion générale reviendront sur cette question. Je rappelle toutefois que le droit des contrats et le régime des obligations n’ont pas été substantiellement modifiés depuis la promulgation du code Napoléon,…
M. Jean-Jacques Hyest. Il y a la jurisprudence !
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Raison de plus pour ne pas les modifier par voie d’ordonnances !
M. Jacques Mézard. C’était mieux écrit à l’époque !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Cette petite pique fait plaisir venant du groupe du RDSE…
Voilà donc deux cent dix ans que le fondement de nos échanges économiques est établi.
M. Jean-Jacques Hyest. La Déclaration des droits de l’homme est plus ancienne !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Le nombre incalculable de contentieux survenus au cours de cette période a évidemment engendré une jurisprudence abondante. Or, comme toute jurisprudence, elle est fluctuante, incertaine et peut même donner lieu à de nouveaux contentieux. Il est temps de rendre lisibles ce droit des contrats et ce régime des obligations dans le code civil.
De nombreux pays de par le monde se sont inspirés de ce code Napoléon, à l’aura extraordinaire, pour rédiger leur propre code civil. Aujourd’hui, nous sommes condamnés à une cure d’humilité : ces mêmes pays, qui ont su moderniser leur législation, non seulement ne s’inspirent plus de notre droit des contrats, mais ils éprouvent également quelques difficultés à commercer avec nous puisqu’ils ne partagent plus le même socle législatif en matière contractuelle.
Nous proposons donc de tenir compte de cette abondante jurisprudence et de moderniser ce droit des contrats, en accord avec l’esprit du code Napoléon, de façon à le stabiliser de manière logique et consensuelle, tout en respectant le principe de la protection de la partie la plus vulnérable.
Vous savez à quel point le contrat a envahi la vie quotidienne. Nous devons clarifier, offrir de la visibilité, permettre aux contractants de connaître les conséquences de leur engagement dès la conclusion du contrat.
Cette réforme avait déjà été annoncée en 2004, lors des célébrations du bicentenaire du code civil. Sa nécessité était même établie depuis une vingtaine d’années : nous disposons de rapports parlementaires, universitaires, de travaux de la Chancellerie, notamment de la direction des affaires civiles et du sceau, de très grande qualité. Le matériau est là, il est disponible, et nous savons ce qu’il faut en faire. Or il n’est pas possible d’inscrire cette réforme à l’agenda parlementaire.
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Nous pourrions envisager une proposition de loi !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Si nous ne faisons rien aujourd’hui, nous savons pertinemment que nous en parlerons encore dans dix ans, voire dans vingt ans.
Il s’agit d’un rendez-vous extrêmement important. Les attentes sont très fortes chez ceux qui ont conscience de la nécessité de stabiliser le droit des contrats et le régime des obligations et ceux qui sont quotidiennement confrontés à cette relative instabilité de notre droit, dont une part importante relève de la jurisprudence.
Nous avons également décidé de supprimer l’action possessoire.
Mme Nathalie Goulet. Oh non ! (Sourires.)
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. La suppression de l’action possessoire, je le sais, provoque un immense désespoir chez un certain nombre d’universitaires.
Mme Nathalie Goulet. La saisie-brandon…
Mme Hélène Lipietz. Toute notre jeunesse !
Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Toutefois, cette question, qui donne matière à des discussions passionnantes, restera un sujet d’étude pour l’université. Il ne s’agira plus de droit positif, mais d’histoire du droit.
Cette procédure, qui ne trouve à s’appliquer que cent vingt fois par an, a été supplantée par le référé, même si cela reste très « chic » d’avoir recours à l’action possessoire. Les professeurs, de même que les parlementaires qui donnent des cours, pourront continuer à gourmander leurs étudiants ou à faire des démonstrations juridiques. Ce plaisir perdurera, mais non l’action possessoire.
Vous avez exprimé quelques réticences sur la prescription acquisitive, que j’avoue partager et que j’ai moi-même exprimées lors de nos séances de travail. Il nous faudra approfondir la question, car nous voyons bien que certaines difficultés récurrentes demeurent pour établir la preuve de la propriété dans un certain nombre de territoires – je pense à la Corse ou aux outre-mer. Le sujet n’est sans doute pas suffisamment mûr. Je comprends donc parfaitement que vous ayez souhaité supprimer ces dispositions.
Le projet de loi vise également à réformer le Tribunal des conflits. Cette juridiction particulière est chargée de trancher les conflits pouvant apparaître entre l’ordre judiciaire et l’ordre administratif. Il s’agit d’une institution ancienne. Instaurée par la Constitution de 1848, elle n’a vraiment pris corps qu’avec la loi du 24 mai 1872. Le fondement de notre dualité juridictionnelle, quant à lui, a été posé par les lois des 16 et 24 août 1790 relatives à l’organisation judiciaire, ainsi que par le décret du 16 fructidor an III.
Le fait que le Tribunal des conflits soit présidé par le garde des sceaux m’a quelque peu préoccupée. J’ai donc demandé à l’ancien vice-président du Tribunal, Jean-Louis Gallet – j’ai procédé hier à l’installation du Tribunal des conflits, dont le nouveau vice-président est M. Arrighi de Casanova –, de présider une mission dont le rapport, d’excellente qualité, m’a été remis en octobre dernier.
Nous avons repris l’essentiel des propositions qu’il contient. La lettre de mission, conformément à mon intention de départ, demandait que soit étudiée la question de la présidence du garde des sceaux. À mes yeux, cette situation laisse craindre une confusion des pouvoirs, même théorique, voire une ingérence de l’exécutif, même virtuelle.
Le garde des sceaux a un pouvoir de départage en cas d’égalité entre les juges. Le dernier départage, effectué par Jacques Toubon, remonte à 1997 dans une affaire de voie de fait. Il n’y a pas lieu de maintenir ce qui apparaît comme un archaïsme. Le rapport fait une préconisation tout à fait intéressante que le projet de loi reprend.
J’ai demandé à ce que la réflexion aille plus loin et que l’on cherche à moderniser cette juridiction. Elle a d’ailleurs su le faire elle-même à travers sa jurisprudence sur des concepts classiques tels que l’emprise ou la voie de fait, ou encore l’actualisation du fameux arrêt Septfonds de 1923 à l’aune du droit communautaire. Le Tribunal des conflits a donc produit une jurisprudence en action, comme disait le doyen Carbonnier, et modernisé notre droit administratif.
Le projet de loi reprend l’ensemble de ces dispositions. Nous en débattrons plus précisément lorsque je vous présenterai un amendement visant à ce que cette réforme du Tribunal des conflits revête la forme d’une loi à part entière et ne s’effectue pas au détour d’une loi d’habilitation.
Je voudrais évoquer rapidement la question de la communication électronique en matière de procédure pénale. Nous commençons à moderniser le ministère de la justice et disposons d’un budget numérique 2013-2014 important.
Si nous avons amélioré la correspondance numérique avec les professionnels du droit, ce n’est pas encore le cas avec les justiciables : conformément au code de procédure pénale, les convocations se font par courrier recommandé avec accusé de réception. Le montant du budget de frais de justice s’élève ainsi à 58 millions d’euros, alors que 80 % de ces lettres ne sont pas retirées par leurs destinataires. Nos concitoyens ouvrent plus facilement leur messagerie électronique qu’ils ne se rendent au bureau de poste ! Nous vous proposerons donc d’autoriser la mise en place de la communication électronique.
Plusieurs dispositions de ce texte gouvernemental concernent l’administration territoriale. Ainsi, par exemple, nous supprimons la transmission obligatoire au préfet de tous les actes budgétaires des établissements publics d’éducation. Je crois qu’il s’agit d’une mesure utile.
Nous modifions également la représentation de l’État devant les juridictions judiciaires en matière de contentieux d’accidents scolaires, ainsi que le droit funéraire en allégeant la participation des fonctionnaires de la police nationale à la surveillance des opérations funéraires.
Nous supprimons l’avis conforme obligatoire du conseil municipal sur certaines délibérations des CCAS, les centres communaux d’action sociale, de même qu’une disposition obsolète sur le régime des voitures de petite remise, en voie d’extinction.
Nous permettons enfin aux automobilistes d’accéder par voie électronique à leur relevé de points du permis de conduire.
Votre commission a refusé une disposition qui nous paraît extrêmement importante en matière de substitution de régimes de déclaration à certains régimes d’autorisation. Nous sommes pourtant engagés dans un processus de recensement de l’ensemble des régimes d’autorisation, dont certains peuvent, sans préjudice ni de l’administration ni des usagers, être remplacés par des régimes de déclaration. Cela s’inscrit dans la logique de la réforme que nous mettons en place, selon laquelle le silence vaut accord. Votre commission des lois semble réticente à cette disposition. Nous espérons cependant pouvoir avancer sur ce point.
Mesdames, messieurs les sénateurs, voilà l’essentiel des mesures du projet de loi. J’espère que la discussion de mon amendement sur le droit des contrats et le régime des obligations sera l’occasion d’un débat de fond nous permettant de comprendre la nature des réticences des sénateurs sur cette modernisation. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Thani Mohamed Soilihi, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale. Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, pour la quatrième fois en six mois, notre assemblée est saisie d’un projet de loi visant à habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnances certaines mesures de simplification ou de modernisation du droit. Le présent texte a trait aux domaines de la justice et des affaires intérieures.
Les trois précédentes lois portaient respectivement sur le logement, sur le droit administratif – Hugues Portelli était le rapporteur de ce texte, qui consacrait la règle selon laquelle le silence de l’administration vaut accord – et sur le droit des entreprises, texte que j’ai eu l’honneur de rapporter il y a peu.
En procédant ainsi, par textes successifs, le Gouvernement se conforme à la nouvelle méthode de simplification et de modernisation du droit à laquelle il s’est engagé : des projets de loi de taille limitée, consacrés à quelques domaines identifiés, qui combinent demandes d’habilitation et mesures directement applicables, et pour lesquels la procédure accélérée est systématiquement engagée.
Le périmètre resserré des textes autorise un examen parlementaire plus complet, même s’il est contraint par la procédure accélérée. Surtout, il évite l’écueil de ces textes fourre-tout et interminables que notre commission des lois a dénoncés par le passé.
Pour autant, une telle méthode de simplification du droit par ordonnances suscite des réserves légitimes de la part du législateur. À cet égard, la commission s’est attachée à inscrire ses travaux dans le droit fil des principes qui l’ont guidée pour l’examen des trois projets de loi que je viens d’évoquer. Ainsi, sans remettre en cause la pertinence que peut parfois avoir la législation déléguée, elle vous propose, mes chers collègues, de veiller à garantir le respect des prérogatives parlementaires en limitant les habilitations au strict nécessaire et en privilégiant, à chaque fois, les solutions qui permettront un examen éclairé et public des dispositions envisagées. C’est ce à quoi elle s’est employée, à travers les amendements qu’elle a adoptés.
Certains de ces amendements ont supprimé purement et simplement des demandes d’habilitation qui n’avaient pas lieu d’être. D’autres les ont supprimées à titre conservatoire, dans l’attente de précisions complémentaires. D’autres encore y ont substitué des dispositions directement applicables. En effet, il n’est pas nécessaire – il est surtout moins rapide – d’habiliter le Gouvernement à faire ce que l’on peut accomplir dès à présent. Enfin, les derniers ont précisé le champ de l’habilitation, de façon à déterminer la solution que le Gouvernement devra retenir.
Je tiens à souligner la qualité du dialogue noué avec le Gouvernement sur ce texte. Il s’est montré attentif aux réserves que je lui opposais et a veillé, autant que possible, à préciser ce qui pouvait l’être. Plusieurs amendements déposés par le Gouvernement, en vue de notre séance publique, procèdent d’ailleurs directement de ce dialogue. J’ajoute – la situation est suffisamment rare pour le souligner – que l’étude d’impact est exhaustive, claire et bien construite.
Compte tenu de cet engagement du Gouvernement, ainsi que des principes clairs que la commission des lois a retenus, les conditions d’un examen serein, exigeant et responsable de ce texte me semblent réunies.
Mme la garde des sceaux vient de présenter l’essentiel des dispositions contenues dans ce texte. Bien qu’il ne compte que seize articles, les sujets qu’il aborde sont divers. Ils touchent tout d’abord au droit civil, avec la protection juridique des majeurs et des mineurs à l’article 1er, le droit des successions et des régimes matrimoniaux à l’article 2, le droit des obligations à l’article 3, le droit des biens à l’article 4, celui des procédures civiles d’exécution à l’article 5. À l’origine, il s’agissait, dans la plupart des cas, d’habiliter le Gouvernement à prendre certaines mesures ponctuelles de simplification, à l’exception de l’article 5, qui autorise la ratification du code des procédures civiles d’exécution et, surtout, de l’article 3. Je reviendrai sur ces points dans un instant.
Les dispositions du présent projet de loi touchent ensuite à l’organisation de la justice, dans son article 7, avec la réforme envisagée du Tribunal des conflits, pour mettre fin à la présidence du garde des sceaux. Cette réforme est très attendue par les praticiens. Le Gouvernement m’a transmis un premier projet, très inspiré des travaux de grande qualité du groupe de travail présidé par M. Jean-Louis Gallet, qui me semble vraiment intéressant. J’allais regretter que la demande d’habilitation persiste, mais vous venez de me rassurer sur ce point, madame la garde des sceaux. Il s’agira en effet de dispositions directement contenues dans le projet de loi, ce qui, à mon sens, ôtera tout motif de réserve.
Les dispositions du présent texte ont également trait à la procédure pénale, à l’article 8, avec, initialement, une demande d’habilitation pour mettre en œuvre la possibilité de procéder à des communications électroniques. Le Gouvernement a toutefois pu proposer, sur ce sujet sensible, une rédaction des dispositions envisagées, à laquelle la commission a souhaité apporter une garantie supplémentaire.
Enfin, les dernières mesures concernent l’administration de l’État et des collectivités territoriales, avec quelques simplifications mineures mais judicieuses aux articles 9 à 13, telles que la suppression de commissions ayant accompli leur objet, le transfert aux services départementaux d’incendie et de secours, les SDIS, ou au centre national de la fonction publique territoriale, le CNFPT, de l’organisation de leurs élections et la compétence accordée aux maires sur certaines activités se déroulant dans leur commune.
Nous pourrons examiner plus en détail ces différents points lorsque nous aborderons les amendements. À ce stade, je souhaiterais, mes chers collègues, appeler votre attention sur deux questions.
La première a trait à l’article 3 et à la volonté initiale du Gouvernement de réformer le droit civil des obligations et des contrats par voie d’ordonnances, à laquelle la commission des lois s’est opposée de manière unanime. J’entends, madame la garde des sceaux, les arguments de l’exécutif : cette partie du code civil n’a pas bougé depuis 1804. Une jurisprudence considérable s’est développée à partir d’elle, ce qui a pour conséquence que, selon la formule du professeur Denis Mazeaud, que nous avons auditionné, « le droit des contrats n’est plus dans le code civil ».