Mme Maryse Carrère. Cet amendement vise à transférer les compétences de la commission de déontologie de la fonction publique à une commission spécialisée de la HATVP spécialement créée sur la base de l’amendement de Mme Di Folco que le Sénat a déjà adopté.
Il est enrichi de la publicité des avis de la commission, du contrôle du personnel des autorités administratives indépendantes, les AAI, des autorités publiques indépendantes, les API, et de la faculté accordée à cette commission d’assurer un contrôle pour la réintégration des agents, ce qui est également conforme aux préconisations du rapport Matras-Marleix.
Cette fusion est justifiée par les compétences concurrentes qu’exercent aujourd’hui la HATVP et la commission de déontologie en matière de lutte contre les conflits d’intérêts, la HATVP étant chargée du contrôle des déclarations de patrimoine de certains hauts fonctionnaires. Cette fusion est bien sûr perfectible. La composition de la commission spécialisée pourrait être revue si cette proposition de loi poursuivait son chemin législatif.
Il s’agissait pour nous de parvenir à un compromis qui puisse servir de base pour la discussion entre le Sénat et l’Assemblée nationale.
M. le président. Le sous-amendement n° 28, présenté par M. Artano, est ainsi libellé :
Amendement n° 16 rectifié bis, alinéa 28, première phrase
Après le mot :
lucratif,
insérer les mots :
et avant tout changement de fonction intervenant au plus tard trois ans après sa réintégration,
La parole est à M. Stéphane Artano.
M. Stéphane Artano. Ce sous-amendement de précision vise à introduire, après l’intégration de la commission spécialisée au sein de la HATVP, un sas de trois ans après la réintégration d’un haut fonctionnaire.
M. le président. Le sous-amendement n° 29, présenté par M. Artano, est ainsi libellé :
Amendement n° 16 rectifié bis, alinéa 28, seconde phrase
Rédiger ainsi cette phrase :
Sont soumis au présent VI les personnes exerçant un emploi ou des fonctions à la décision du Gouvernement pour lesquels elles ont été nommées en conseil des ministres, les membres du Conseil d’État et de la Cour des comptes, les membres des inspections générales, les chefs de service et les sous-directeurs de l’administration de l’État et les personnes mentionnées au 6° du I de l’article 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.
La parole est à M. Stéphane Artano.
M. Stéphane Artano. Ce sous-amendement vise lui aussi à préciser le dispositif de fusion, en définissant le périmètre des hauts fonctionnaires concernés par le contrôle au moment de la réintégration, tout comme le sous-amendement précédent.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
Mme Josiane Costes, rapporteur. Ces deux sous-amendements n’ont pas été examinés par la commission des lois en raison de leur dépôt tardif.
Cela dit, l’amendement n° 6 ayant été adopté avec un avis de sagesse de la commission, je donne à titre personnel, par cohérence, un avis favorable sur le sous-amendement n° 28, qui le reprend.
L’amendement n° 7 ayant été lui aussi adopté, avec un avis favorable de la commission, j’émets donc, toujours par cohérence, un avis favorable sur le sous-amendement n° 29, qui le reprend.
Quant à l’amendement n° 16 rectifié bis, la commission lui est favorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État. La proposition que font les auteurs de l’amendement n° 16 rectifié bis suscite à tout le moins deux réserves.
D’abord, ce débat nous permet de rappeler qu’il existe une réelle différence de missions entre, d’une part, la commission de déontologie, qui allie une expertise globale sur les questions de déontologie de l’ensemble des agents publics quant à l’examen des situations individuelles de ceux d’entre eux qui partent dans le secteur privé concurrentiel et, d’autre part, la Haute Autorité, qui contrôle l’exemplarité et, notamment, l’absence de conflits d’intérêts et l’intégrité financière de ceux qui, agents publics ou non, occupent des emplois ayant un lien de proximité forte avec l’autorité politique.
Par ailleurs – seconde réserve –, pour celles de leurs compétences qui appellent une coordination, la commission de déontologie et la Haute Autorité ont déjà conclu un protocole, à l’automne 2017, en vue de formaliser les échanges d’informations sur les agents qui relèveraient successivement de l’une et de l’autre.
Pour ces deux raisons, l’avis du Gouvernement sur cet amendement est défavorable ; par cohérence, son avis sur les deux sous-amendements l’est aussi.
M. le président. La parole est à M. Jacques Bigot, pour explication de vote.
M. Jacques Bigot. Nous ne sommes pas favorables à l’adoption de l’amendement n° 16 rectifié bis. En effet, une confusion se produit quant aux missions de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.
Je rappelle que la HATVP a été créée, essentiellement, pour contrôler la situation des membres du Gouvernement, des parlementaires, donc de nous-mêmes, et des élus locaux. On souhaiterait qu’elle puisse aller au-delà ; elle le fait déjà, pour la haute fonction publique, puisqu’elle reçoit aussi, notamment, les déclarations de hauts magistrats. Dès lors, il n’y a aucune raison que les contrôles relatifs à ces personnes soient soumis à d’autres instances que la Haute Autorité elle-même.
Je ne comprends pas très bien pourquoi l’on veut complexifier les choses en ajoutant, au sein de la Haute Autorité, une commission spécialisée composée de manière différente. Il n’y a aucune raison de le faire.
C’est pourquoi nous ne soutiendrons pas cet amendement tendant à créer un article additionnel après l’article 5, et ce malgré l’avis favorable de la commission.
M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 16 rectifié bis, modifié.
(L’amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la proposition de loi, après l’article 5.
L’amendement n° 1 rectifié ter, présenté par MM. Capus, A. Marc, Malhuret, Chasseing, Guerriau, Decool et Lagourgue, Mme Mélot et MM. Bignon, Wattebled et Fouché, est ainsi libellé :
Après l’article 5
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Le I de l’article 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires est ainsi rédigé :
« I. – Une commission de déontologie de la fonction publique apprécie le respect des principes déontologiques inhérents à l’exercice d’une fonction publique. Cette commission de déontologie de la fonction publique est une autorité administrative indépendante. »
La parole est à M. Dany Wattebled.
M. Dany Wattebled. Cet amendement vise à clarifier le positionnement institutionnel de la commission de déontologie, qui est pour l’heure placée auprès du Premier ministre. L’exigence d’indépendance inhérente à ses travaux et le fait que la HATVP est devenue, en 2013, une autorité administrative indépendante plaident pour ce changement de statut.
Cet amendement tend donc à ériger la commission de déontologie de la fonction publique en autorité administrative indépendante. Cette transformation sera un premier pas vers sa fusion avec la Haute Autorité. Cette fusion, proposée dans des rapports récents, répondrait à un souci de clarification et de simplification du cadre déontologique dans la sphère publique.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
Mme Josiane Costes, rapporteur. L’amendement n° 16 rectifié bis vient d’être adopté ; votre amendement est donc satisfait, mon cher collègue.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État. Le Gouvernement constate, monsieur le sénateur, que votre amendement est satisfait ; cela ne signifie pas qu’il approuve sa satisfaction ! (Sourires.) Je vous demande donc de bien vouloir le retirer ; à défaut, l’avis sera défavorable.
M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 1 rectifié ter.
(L’amendement n’est pas adopté.)
Article 6
(Supprimé)
M. le président. L’amendement n° 11 rectifié, présenté par Mme M. Carrère et M. Artano, est ainsi libellé :
Rétablir cet article dans la rédaction suivante :
L’article 51 de la loi n° 84–16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Nul ne peut se maintenir indéfiniment en disponibilité. En particulier, le recours à la mise en disponibilité pour exercer toute activité lucrative, salariée ou non, dans une entreprise privée ou un organisme de droit privé, ou toute activité libérale, ne peut excéder une durée de cinq ans, sauf dispositions plus restrictives prévues par décret en Conseil d’État. »
La parole est à M. Stéphane Artano.
M. Stéphane Artano. Cet amendement est très important et, une fois encore, ne relève pas du gadget. En lisant l’étude Que sont les énarques devenus ?, nous avons été stupéfaits de découvrir que certains d’entre eux passent plus de la moitié de leur carrière dans le secteur privé, tout en conservant leur statut d’agent public.
Nous avions en premier lieu visé les détachements, alertés que nous étions par le laconisme de la loi, qui dispose simplement que les détachements peuvent être de courte ou longue durée. Les travaux de Josiane Costes ont montré que le régime juridique aujourd’hui principalement utilisé pour le pantouflage est celui de la disponibilité, ce qui nous a permis de réajuster ces dispositions.
Il nous semble en effet que cette situation mérite une clarification, qui passerait par la définition de délais légaux pour les disponibilités de pantouflage. Nous proposons de fixer ce délai à cinq ans, sur la base de la promesse de campagne du président Macron.
Quelle frontière existe-t-il entre le secteur public et le secteur privé, si des agents publics peuvent construire des carrières dans le secteur privé sans jamais avoir à rejoindre l’administration ? Le maintien anormalement long de fonctionnaires en disponibilité entraîne une réelle difficulté en matière de gestion des ressources humaines, puisque ces agents publics ont théoriquement vocation à réintégrer leur service. En outre, on peut facilement juger que la réussite de leur réintégration sera inversement proportionnelle à la durée passée dans le secteur privé.
C’est pourquoi nous vous proposons d’adopter cet amendement. Nous avons spécifiquement veillé à ne pas viser l’ensemble des disponibilités, en raison de l’existence de celles qui sont décidées d’office, sur le fondement de raisons familiales ou encore de recherche. Nous avons également pris garde à ce que notre rédaction n’allonge pas les durées actuellement prévues, qui sont de deux ans en cas de création ou de reprise d’une entreprise.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
Mme Josiane Costes, rapporteur. La commission a beaucoup discuté de l’article que cet amendement vise à rétablir.
La mise en disponibilité d’un fonctionnaire est toujours limitée dans le temps, quel qu’en soit le motif. Par exemple, la mise en disponibilité pour création d’entreprise est limitée à deux ans non renouvelables. Elle n’est en outre accordée que sous réserve que l’activité envisagée soit compatible avec les activités exercées dans le secteur public au cours des trois années précédentes. Les autres cas de mise en disponibilité ne répondent pas aux mêmes critères de durée et de compatibilité.
Par conséquent, le principe posé par les auteurs du présent amendement – « nul ne peut se maintenir indéfiniment en disponibilité » – est déjà satisfait. En outre, la durée qu’ils proposent pour une mise en disponibilité permettant l’exercice d’une activité lucrative serait plus favorable que le droit en vigueur, ce qui semble contraire à leur volonté.
Je vous demande donc, mes chers collègues, de bien vouloir retirer votre amendement, faute de quoi l’avis de la commission sera défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État. C’est le même avis que celui de la commission, pour exactement les mêmes raisons.
M. le président. En conséquence, l’article 6 demeure supprimé.
Mes chers collègues, je vous rappelle que la niche consacrée à l’examen de cette proposition de loi et de la suivante ne saurait durer plus de quatre heures ; gardez cela à l’esprit au cours du débat.
Articles additionnels après l’article 6
M. le président. Je suis saisi de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.
L’amendement n° 22 rectifié bis, présenté par M. Collombat et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :
Après l’article 6
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
L’article 51 de la loi n° 84–16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Le nombre de fonctionnaires placés annuellement en disponibilité, sous réserve des nécessités de service, ne peut dépasser 5 % de leurs corps d’origine respectifs. La disponibilité sous réserve des nécessités de service ne peut durer plus de trois ans sauf en cas d’études ou recherches présentant un intérêt général. Tout fonctionnaire qui ne réintègre pas le service de l’État au terme de cette période est considéré comme démissionnaire. »
La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.
M. Pierre-Yves Collombat. Je vais suivre vos conseils, monsieur le président, au vu du sort qui a été réservé à mes amendements précédents, somme toute bien anodins. J’ai conscience que je n’ai absolument aucune chance de voir celui-ci ou le suivant adoptés ; je ne nous ferai donc pas perdre notre temps en les présentant plus longuement.
M. le président. L’amendement n° 23 rectifié bis, présenté par M. Collombat et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :
Après l’article 6
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
L’article 51 de la loi n° 84–16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Le nombre de fonctionnaires placés annuellement en disponibilité, sous réserve des nécessités de service, ne peut dépasser 10 % de leurs corps d’origine respectifs. La disponibilité sous réserve des nécessités de service ne peut durer plus de trois ans sauf en cas d’études ou recherches présentant un intérêt général. Tout fonctionnaire qui ne réintègre pas le service de l’État au terme de cette période est considéré comme démissionnaire. »
La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.
M. Pierre-Yves Collombat. C’est un amendement de repli.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
Mme Josiane Costes, rapporteur. Ces deux amendements procèdent d’une même philosophie : il s’agit de limiter le nombre de fonctionnaires appartenant à un même corps qui pourraient, en même temps, être mis en disponibilité de la fonction publique.
Je vous demande, mon cher collègue, de bien vouloir les retirer ; à défaut, l’avis de la commission sera défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. L’amendement n° 9 rectifié bis, présenté par Mme M. Carrère et M. Artano, est ainsi libellé :
Après l’article 6
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Après le VI de l’article 25 octies de la loi n° 83–634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, il est inséré un paragraphe ainsi rédigé :
« … – Lorsqu’il occupait l’un des emplois dont le niveau hiérarchique ou la nature des fonctions le justifient, mentionné sur une liste établie par décret en Conseil d’État, le fonctionnaire qui a fait l’objet d’un avis rendu au titre du 2° du V adresse annuellement, dans le délai cité au même 2° du V à la commission une attestation, signée de son employeur, démontrant qu’il respecte l’avis de la commission. »
La parole est à M. Stéphane Artano.
M. Stéphane Artano. En l’état du droit, rien ne prouve que les avis de compatibilité, assortis ou non de réserves, émis par la commission de déontologie sont respectés par les fonctionnaires pendant leur pantouflage dans le secteur privé.
Dans leur récent rapport, nos collègues députés Fabien Matras et Olivier Marleix soulignent d’ailleurs que, en matière de contrôle des avis et des éventuelles réserves, la commission de déontologie ne dispose d’aucun pouvoir de contrôle a posteriori ; elle n’a pas même le droit d’interroger les agents partis dans le privé. La proposition n° 9 de ce rapport vise en ce sens à contrôler dans la durée le respect des réserves au travers d’une interrogation annuelle des personnes concernées et de leurs employeurs par la commission de déontologie.
Le présent amendement tend à inscrire cette proposition dans le droit, tout en la circonscrivant aux postes de fonctionnaires les plus « sensibles ». Nous reprenons pour ce faire le périmètre des déclarations de situation patrimoniale des fonctionnaires qui sont exigées pour les emplois dont le niveau hiérarchique ou la nature des fonctions justifient un tel contrôle. Ce périmètre est défini par une liste établie par un décret en Conseil d’État.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
Mme Josiane Costes, rapporteur. Avis favorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État. Il me faut d’abord rappeler que, conformément à l’article 35 du décret du 27 janvier 2017 relatif à l’exercice d’activités privées par des agents publics et à la commission de déontologie, l’avis de ladite commission et la décision de l’administration sont transmis à l’entreprise ou à l’organisme qui accueille l’agent concerné. L’entreprise est donc déjà en mesure de savoir si le fonctionnaire qui la rejoint a ou non respecté l’avis de la commission.
Par ailleurs, cet amendement tend à faire peser sur les entreprises le suivi du respect des obligations déontologiques émises par la commission de déontologie, ce qui ne nous paraît pas souhaitable. Cette charge administrative supplémentaire serait d’ailleurs de nature à les dissuader de recruter des agents publics et, par voie de conséquence, à faire obstacle à la mobilité des carrières entre secteurs public et privé telle que souhaitée par le Gouvernement. C’est à l’administration d’origine ou à l’agent lui-même de s’assurer du respect des obligations déontologiques, sous peine, pour l’agent concerné, de sanctions disciplinaires ou pénales.
Pour ces raisons, l’avis du Gouvernement sur cet amendement est défavorable.
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la proposition de loi, après l’article 6.
Article 7
La sous-section 3 de la section 1 du chapitre Ier du titre III du livre Ier du code pénal est complétée par un article 131-11-1 ainsi rédigé :
« Art. 131-11-1. – I. – Le prononcé de la peine complémentaire d’interdiction d’exercer une fonction publique mentionnée à l’article 131-10 est obligatoire à l’encontre de toute personne coupable d’un délit mentionné au II du présent article ou d’un crime.
« Cette condamnation est mentionnée au bulletin n° 2 du casier judiciaire prévu à l’article 775 du code de procédure pénale pendant toute la durée de l’interdiction.
« II. – Les délits pour lesquels l’interdiction d’exercer une fonction publique mentionnée à l’article 131-10 du présent code est obligatoirement prononcée sont les suivants :
« 1° (Supprimé)
« 2° Les délits prévus aux articles 225-1 à 225-2 ;
« 3° Les délits prévus aux articles 313-1, 313-2 et 314-1 à 314-3, ainsi que leur recel ou leur blanchiment ;
« 4° Les délits prévus au chapitre Ier du titre II du livre IV ;
« 5° Les délits prévus aux articles 432-10 à 432-15, 433-1 et 433-2, 434-9, 434-9-1, 434-43-1, 435-1 à 435-10, ainsi que leur recel ou leur blanchiment ;
« 6° Les délits prévus aux articles 441-2 à 441-6, ainsi que leur recel ou leur blanchiment ;
« 7° (Supprimé)
« 8° Les délits prévus aux articles 1741 et 1743 du code général des impôts, lorsqu’ils sont commis en bande organisée ou lorsqu’ils résultent de l’un des comportements mentionnés aux 1° à 5° de l’article L. 228 du livre des procédures fiscales, ainsi que leur recel ou leur blanchiment ;
« 9° Les délits prévus aux articles L. 465-1 à L. 465-3-3 du code monétaire et financier, ainsi que leur recel ou leur blanchiment ;
« 10° et 11° (Supprimés)
« 12° Les délits prévus à l’article 26 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique ;
« 13° Le délit de participation à une association de malfaiteurs prévu à l’article 450-1 du présent code, lorsqu’il a pour objet un crime ou un délit mentionné aux 1° à 12° du présent II.
« III. – Toutefois, la juridiction peut, par une décision spécialement motivée, décider de ne pas prononcer la peine prévue par le présent article, en considération des circonstances de l’infraction et de la personnalité de son auteur. »
M. le président. L’amendement n° 27, présenté par Mme Costes, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Alinéa 16
Remplacer la référence :
1°
par la référence :
2°
La parole est à Mme la rapporteur.
Mme Josiane Costes, rapporteur. C’est simplement un amendement de coordination.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. Je mets aux voix l’article 7, modifié.
(L’article 7 est adopté.)
Articles additionnels après l’article 7
M. le président. L’amendement n° 25 rectifié bis, présenté par M. Collombat et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :
Après l’article 7
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Après l’article 25 decies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, il est inséré un article 25… ainsi rédigé :
« Art. 25… – Il est interdit à tout fonctionnaire ou agent public d’exercer une activité de conseil à titre onéreux auprès d’une administration, d’un établissement public, d’une société publique ou d’une société privée. »
La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.
M. Pierre-Yves Collombat. Nous traitons là d’un autre sujet : la capacité qu’ont certains hauts fonctionnaires de remplir plusieurs fonctions à la fois. Lors des travaux de la commission d’enquête sur les autorités administratives indépendantes, présidée par Jacques Mézard, nous nous étions étonnés de la capacité de certains à être partout ! Nous mettons simplement là le doigt sur un problème : de fait, certains trouvent moyen, par ces activités, d’arrondir leur revenu ou de s’enrichir ; c’est ce qu’on appelle dans l’audiovisuel des « ménages ».
Je me réfugie là derrière une autorité qui n’est tout de même pas nulle, à savoir celle de Jean-Louis Debré…
M. Loïc Hervé. Une référence !
M. Pierre-Yves Collombat. Tout à fait ! Comment se fait-il, se demande-t-il, qu’un magistrat dont la fonction est d’être conseil du Gouvernement puisse être par ailleurs rémunéré comme conseil d’une administration ou d’un établissement public qui dispose en outre déjà d’une direction juridique ? Ce cumul est insensé ! Eh bien, il semblerait que non…
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
Mme Josiane Costes, rapporteur. Les auteurs de cet amendement proposent de s’inspirer des incompatibilités parlementaires, afin d’interdire à un fonctionnaire ou à un agent public d’exercer une activité de conseil. Le cumul d’activité est pourtant déjà soumis au contrôle de la commission de déontologie de la fonction publique, en application du II de l’article 25 octies et du III de l’article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983. Il n’est donc pas indispensable de prévoir une interdiction générale et absolue.
Je vous demande par conséquent, mon cher collègue, de retirer votre amendement ; à défaut, il recevra un avis défavorable de la commission des lois.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État. Comme l’a rappelé Mme la rapporteur, tous les agents publics sont concernés par l’application des dispositions de la loi du 13 juillet 1983 et du décret du 27 janvier 2017. Interdire spécifiquement le cumul d’activités pour les fonctionnaires des grands corps reviendrait à créer une situation juridiquement fragile au regard du principe d’égalité.
L’avis du Gouvernement sur cet amendement est donc défavorable.
M. le président. L’amendement n° 13, présenté par Mme M. Carrère et M. Artano, est ainsi libellé :
Après l’article 7
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Après l’article 25 decies de la loi n° 83–634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, il est inséré un article 25 … ainsi rédigé :
« Art. 25… – Il est interdit à tout ancien fonctionnaire ou agent public d’exercer une activité de conseil qui a trait directement ou indirectement aux missions de service public attachées à ses anciennes fonctions pendant un délai de trois ans. »
La parole est à M. Stéphane Artano.