Séance du 7 mars 2018

M. le président. La parole est à Mme Nicole Duranton, pour le groupe Les Républicains.

Mme Nicole Duranton. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, on ne peut évidemment s’en remettre à la seule création de richesse pour mesurer la bonne santé d’un pays et de ses habitants : il est absolument nécessaire de s’assurer de la pérennité et des impacts des politiques publiques en procédant à leur évaluation.

Ces politiques doivent répondre à un objectif de développement durable, ou soutenable, tel qu’il a été défini en 1987 par la Commission mondiale pour l’environnement et le développement de l’Organisation des Nations unies : « […] Un développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs ».

Lorsque l’on s’intéresse à un pays, la focalisation sur la seule création de richesses ne reflète absolument pas la réalité du niveau de vie de ses habitants. À l’idée fausse qu’une performance économique entraîne nécessairement une amélioration des conditions sociales, il manque, entre autres, une information sur la répartition de la richesse créée, en écart de rémunération et de patrimoine bien sûr, mais surtout en termes de possibilité pour chacun d’accroître sa rémunération et son patrimoine.

Le critère pécuniaire n’est toutefois pas le seul à prendre en compte dans l’estimation de la qualité de vie d’un individu. Il faut en effet s’intéresser aussi aux facteurs physiques, psychologiques et sociaux, éléments constitutifs du bien-être d’une personne : l’espérance de vie en bonne santé, l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée, les liens sociaux, l’accès à l’éducation pour ses enfants, ou encore le respect des droits fondamentaux.

L’idée d’ajouter une telle grille de lecture au calcul de la richesse d’un pays et à l’évaluation des politiques publiques est tout à fait pertinente.

Il est essentiel également d’inclure dans l’analyse des évaluations de soutenabilité des politiques économiques, afin d’avoir une vision plus prudente de leurs résultats. Il s’agirait ainsi de prévenir de nouvelles crises, comme celle qui est survenue en 2008, lorsque les performances en apparence brillantes de l’économie mondiale entre 2004 et 2007 se révélèrent avoir été obtenues au détriment de la croissance à venir.

En ce sens, la présente proposition de loi visant à instituer le Conseil parlementaire d’évaluation des politiques publiques et du bien-être, présentée par notre collègue Franck Montaugé, va dans le bon sens : elle tente d’apporter une réponse à ces différentes préoccupations. Le dispositif proposé, néanmoins, n’est pas satisfaisant.

Il faut avoir en mémoire toutes les expériences précédentes de ce genre qui se sont révélées peu probantes, tels l’OPEL, l’Office parlementaire d’évaluation de la législation, et l’OPEP, l’Office parlementaire d’évaluation des politiques publiques, organes communs aux deux assemblées, créés en 1996 et supprimés depuis lors, après n’avoir publié que très peu de rapports et avoir souffert des discordances entre les majorités respectives des deux chambres.

Au chapitre de ces expériences figure également la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois, créée en 2011 et supprimée à son tour par manque de productivité.

Créer encore une nouvelle structure exigera nécessairement un investissement supplémentaire de temps et d’énergie de la part des parlementaires. À force de dispersion, les élus finissent par travailler de manière moins efficace.

Rappelons aussi que la mission d’évaluation des lois et des politiques publiques est normalement la prérogative des commissions permanentes.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. C’est très vrai !

Mme Nicole Duranton. C’est la raison pour laquelle l’OPEPS, l’Office parlementaire d’évaluation des politiques de santé, avait été supprimé lui aussi, malgré sa production relativement importante, au motif que ses travaux pouvaient être menés au sein des commissions des affaires sociales de chaque assemblée.

Il est vrai que l’on s’est aujourd’hui rendu compte du manque de pertinence du PIB dans l’évaluation des politiques publiques, de la nécessité d’intégrer dans cette évaluation des indicateurs supplémentaires, de développement durable ou de bien-être, notamment ; de ce point de vue, la présente proposition de loi va dans le bon sens.

Toutefois, le dispositif proposé, comme je l’ai dit, n’est pas satisfaisant. Il faut comprendre que la critique porte sur le mode d’application choisi et non sur l’esprit de la proposition de loi ; il me semble d’ailleurs pertinent de poursuivre la réflexion de son auteur, afin de la parfaire.

Je souhaite donc le renvoi du texte en commission. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains, du groupe Union Centriste et du groupe Les Indépendants – République et Territoires.)

M. le président. La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion de la motion tendant au renvoi à la commission.

Demande de renvoi à la commission

M. le président. Je suis saisi, par M. Sueur, au nom de la commission, d’une motion n° 1.

Cette motion est ainsi rédigée :

En application de l’article 44, alinéa 5, du règlement, le Sénat décide qu’il y a lieu de renvoyer à la commission la proposition de loi visant à instituer le Conseil parlementaire d’évaluation des politiques publiques et du bien-être (n° 611 rectifié, 2016-2017).

Je rappelle que, en application de l’article 44, alinéa 8, du règlement du Sénat, ont seul droit à la parole sur cette motion l’auteur de l’initiative ou son représentant, pour dix minutes, un orateur d’opinion contraire, pour dix minutes également, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement.

Aucune explication de vote n’est admise.

La parole est à M. le rapporteur, pour la motion.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le président de la commission des lois, mes chers collègues, vous comprendrez que je me réfère aux arguments que j’ai invoqués lors de la présentation de mon rapport pour défendre cette motion de renvoi en commission.

Cette motion est non pas une clause de style – j’ai fourni l’illustration concrète de la proposition de résolution que nous allons déposer –, mais une véritable incitation à travailler ardemment, à partir du point de départ que représente cette proposition de loi, sur cette question de l’évaluation des politiques publiques, et principalement de l’application des lois.

Je pense, mes chers collègues, en avoir assez dit ! (M. Pierre-Yves Collombat applaudit.)

M. le président. Personne ne demande la parole contre la motion ?…

Quel est l’avis de la commission ?

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. Puisque la concision du propos de notre rapporteur m’offre l’occasion, sans risquer de faire dériver nos débats vers un horaire qui serait excessif, de prendre la parole, je rappellerai simplement que le groupe de travail présidé par Gérard Larcher et dont François Pillet est le rapporteur, qui poursuit sa tâche pour déterminer les propositions du Sénat en matière de révision des institutions, a été parfaitement conscient du problème soulevé par cette proposition de loi.

C’est la raison pour laquelle il a lui-même formulé des propositions que je crois extrêmement utiles, tant sur le renforcement des études d’impact, dispositif dont la substance n’a pas été suffisamment vérifiée par le Conseil constitutionnel et qui, de ce fait, est resté largement lettre morte, que sur l’évaluation de la mise en œuvre des lois, notamment des dispositions réglementaires nécessaires.

Notre assemblée, quand bien même elle adopterait cette motion, est donc déjà force de proposition. Elle pourra d’ailleurs traduire elle-même ses propositions dans les textes dont elle aura à discuter, pour améliorer la qualité de la loi par des études d’impact, pour renforcer l’indépendance du Parlement par rapport aux organismes gouvernementaux dans l’évaluation des effets des projets de loi adoptés et pour faire en sorte que l’abstention du Gouvernement dans la mise en œuvre des lois par des décrets soit sanctionnée, notamment par les recours devant le Conseil d’État, sous astreinte, que pourront faire, au nom de leur assemblée respective, les présidents de chacune des deux chambres.

Il est très important de le rappeler. Notre débat, en effet, s’inscrit dans un contexte qui est celui de la réforme et de la modernisation de nos institutions. Quand on parle de modernisation des institutions, le Sénat répond évidemment présent ! (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains, du groupe Union Centriste et du groupe Les Indépendants – République et Territoires.)

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État. Je souhaite simplement remercier les orateurs qui sont intervenus dans la discussion générale de la qualité de leurs propositions et réitérer le souhait du Gouvernement de travailler plus avant sur la question de l’évaluation et de l’application.

J’ai dit tout à l’heure que le Gouvernement était favorable à cette motion de renvoi en commission, pour les raisons qui ont été exposées par M. le rapporteur. Je répète donc, en cet instant, l’avis favorable émis par le Gouvernement sur cette motion.

M. le président. Je mets aux voix la motion n° 1, tendant au renvoi à la commission.

(La motion est adoptée.)

M. le président. En conséquence, le renvoi de la proposition de loi à la commission est ordonné.

Mes chers collègues, je vais à présent suspendre la séance. Je vous rappelle que la conférence des présidents se réunira à dix-huit heures quarante-cinq ; la séance sera reprise à l’issue de cette réunion. Je vous invite à rester à proximité de l’hémicycle.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-huit heures vingt, est reprise à dix-neuf heures trente-cinq.)

M. le président. La séance est reprise.

M. le président. Mes chers collègues, lors de la conférence des présidents, certains groupes ont exprimé le souhait de se réunir, afin de discuter de la situation. (Exclamations sur les travées du groupe La République En Marche.)

Nous allons donc de nouveau interrompre nos travaux. (Protestations sur diverses travées.) Nous les reprendrons à vingt et une heures trente.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-neuf heures quarante, est reprise à vingt et une heures trente, sous la présidence de M. Vincent Delahaye.)

M. le président. La séance est reprise.

M. le président. En application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution, ainsi que de la loi organique n° 2010-837 et de la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 prises pour son application, la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable a émis, d’une part, un avis favorable à la nomination de Mme Chantal Jouanno aux fonctions de président de la Commission nationale du débat public, et, d’autre part, un avis favorable à la nomination de M. Arnaud Leroy aux fonctions de président du conseil d’administration de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie.

M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion, à la demande du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, de la proposition de loi, adoptée par l’Assemblée nationale, visant à assurer la revalorisation des pensions de retraite agricoles en France continentale et dans les outre-mer (proposition n° 368 [2016-2017], texte de la commission n° 316, rapport n° 315).

Dans la discussion générale, la parole est à Mme la ministre. (Applaudissements sur les travées du groupe La République En Marche.)

Mme Agnès Buzyn, ministre des solidarités et de la santé. Monsieur le président, monsieur le président de la commission des affaires sociales, cher Alain Milon, monsieur le rapporteur Dominique Watrin, mesdames, messieurs les sénateurs, votre assemblée est saisie de l’examen d’une proposition de loi visant à assurer la revalorisation des retraites agricoles.

Cette proposition entend remédier à une situation dont nous pouvons tous partager le constat et à laquelle le Gouvernement est particulièrement sensible : la faiblesse des retraites agricoles. (Marques d’ironie sur les travées du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.)

Mme Cécile Cukierman. Cela ne se voit pas !

Mme Éliane Assassi. Nous attendons des actes !

Mme Agnès Buzyn, ministre. Les pensions des exploitants agricoles et, plus encore, celles des conjoints et des aides familiaux sont en effet, à durée d’activité comparable, plus faibles que celles des autres retraités de notre pays, et cela même s’il faut prendre en compte le fait que de nombreux retraités sont polypensionnés.

Cette situation reflète d’abord et avant tout la faiblesse des revenus agricoles, qui se répercute directement sur le niveau des pensions. Elle tient également à la mise en place tardive de certains éléments fondamentaux de la couverture sociale en matière de retraite, comme le régime complémentaire obligatoire, institué seulement en 2003.

Pour les agriculteurs des DOM, le montant plus faible encore de leurs pensions tient à des durées de cotisations fréquemment plus courtes et à des cotisations plus faibles qu’en métropole.

Face à cette situation, qui se traduit parfois par des montants de pensions très faibles après une vie de travail, la solidarité nationale est active et manifeste le lien très particulier qui unit les Français et leurs agriculteurs. Elle l’est dans le financement du régime des retraites agricoles, au travers du mécanisme de compensation démographique d’une part, de l’affectation de diverses taxes d’autre part. Ces transferts représentent au total 73 % des dépenses du régime de retraite des exploitants agricoles. Il s’agit donc d’un soutien important et durable.

Ce soutien de la solidarité nationale s’est également manifesté dès la création du régime de retraite complémentaire, avec l’attribution de points gratuits aux chefs d’exploitation qui ont permis d’améliorer les droits à pension.

M. Claude Bérit-Débat. Qui est à l’origine de cette mesure ?

M. Roland Courteau. Lionel Jospin !

Mme Agnès Buzyn, ministre. Il a plus récemment pris la forme du plan de revalorisation des retraites agricoles : la loi du 20 janvier 2014 a ainsi fixé la pension minimale pour une carrière complète de chef d’exploitation à 75 % du SMIC net, mesure pleinement effective depuis l’an dernier, et a attribué de nouveaux droits gratuits aux conjoints et aides familiaux pour les années antérieures à la création du régime de retraite complémentaire obligatoire.

M. Claude Bérit-Débat. Merci Hollande !

Mme Agnès Buzyn, ministre. Le Gouvernement est pour sa part particulièrement attentif à la situation des petites retraites. (Exclamations ironiques sur les travées du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, du groupe socialiste et républicain et du groupe Les Républicains.)

Mme Laurence Cohen. Cela ne se voit pas !

M. Roland Courteau. On attend de voir !

Mme Agnès Buzyn, ministre. Conformément à l’engagement du Président de la République, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 a ainsi prévu la majoration de 100 euros du minimum vieillesse, pour le porter à un peu plus de 900 euros par mois d’ici à 2020, avec une première hausse de 30 euros dès le 1^er avril prochain. (Mêmes mouvements.)

Mme Esther Benbassa. Formidable !

Mme Agnès Buzyn, ministre. Cette revalorisation bénéficiera à l’ensemble des personnes âgées dont les ressources sont inférieures au montant du minimum vieillesse, donc aux retraités agricoles concernés.

Engagé dans cette démarche de solidarité, le Gouvernement ne peut en revanche être favorable en l’état à la proposition de loi que vous examinez aujourd’hui. (Protestations sur les travées du groupe communiste républicain citoyen et écologiste et du groupe socialiste et républicain.) Celle-ci pose en effet une double question, de méthode et de calendrier.

M. Pierre Ouzoulias. Parlons-en, de votre méthode !

Mme Agnès Buzyn, ministre. Question de méthode, tout d’abord, les mesures avancées dans cette proposition de loi n’ont pas de réelles contreparties en termes de financement.

Le coût des mesures portées par la proposition de loi est de 400 millions d’euros. Pour couvrir ce coût, il est prévu d’augmenter de 0,1 % la taxe sur les transactions financières et de relever les droits à tabac. Je crois que nous pouvons dire qu’il s’agit là de gages « pour ordre » et que beaucoup d’entre vous, sur les travées de cette assemblée, ne jugeraient pertinente ni l’une ni l’autre de ces recettes.

Dans ces conditions, il n’y a donc pas réellement de financement prévu pour ces mesures et l’alternative qui est ouverte est de creuser le déficit de la sécurité sociale ou de faire supporter la charge par la collectivité nationale et par l’impôt. (Protestations sur les travées du groupe communiste républicain citoyen et écologiste et du groupe Les Républicains.)

Mme Cécile Cukierman. C’est faux !

Mme Agnès Buzyn, ministre. Le Gouvernement est attaché à une gestion avisée des finances publiques et au retour à l’équilibre des comptes de la sécurité sociale à l’horizon 2020. (Exclamations sur les travées du groupe Les Républicains et du groupe Union Centriste.) Il considère que des dispositions aussi importantes par leur impact ne peuvent être adoptées sans que toutes les garanties d’un financement pérenne aient été apportées.

Mme Cécile Cukierman. Il vous appartient de faire des propositions !

Mme Agnès Buzyn, ministre. Le Gouvernement veut rappeler à cet égard que le schéma de financement prévu par la loi de 2014 ne s’est pas révélé opérationnel et qu’un apport supplémentaire a dû être trouvé pour éviter, en 2017, de fragiliser le régime complémentaire obligatoire des exploitants agricoles.

Mme Laurence Cohen. Et l’impôt sur la fortune ?

Mme Agnès Buzyn, ministre. Outre la question de méthode, se pose également, et surtout, une question de calendrier. La proposition de loi est en effet prématurée…

M. Roland Courteau. Pas pour les anciens agriculteurs !

Mme Agnès Buzyn, ministre. … au regard du débat qui va s’engager sur la réforme de nos régimes de retraite.

Ce débat sera notamment l’occasion de préciser les modalités d’un système plus équitable et la place que nous entendons accorder, dans la constitution des droits à la retraite, aux dispositifs de solidarité, notamment aux minima de pensions.

Le Gouvernement, comme vous le savez, s’est mis en ordre de marche pour porter cette réforme de fond. (Exclamations ironiques sur les travées du groupe communiste républicain citoyen et écologiste et du groupe Les Républicains.)

Jean-Paul Delevoye, le Haut-Commissaire à la réforme des retraites, a reçu et continuera de recevoir l’ensemble des parties prenantes, et je puis vous indiquer que nous recevrons ensemble, dans le cadre de cette concertation, les représentants agricoles, de façon à ce qu’il soit tenu compte le plus complètement de leur situation.

M. François Bonhomme. Nous voilà rassurés ! (Sourires sur les travées du groupe Les Républicains.)

Mme Agnès Buzyn, ministre. Avant ce débat, qui concernera l’ensemble des Français, le Gouvernement considère logiquement qu’aucune modification de paramètres importants des régimes existants n’a vocation à intervenir, a fortiori de façon sectorielle.

Mme Laurence Cohen. C’est scandaleux !

Mme Agnès Buzyn, ministre. Monsieur le président, monsieur le président de la commission des affaires sociales, mesdames, messieurs les sénateurs, je viens d’exposer la position du Gouvernement. Celui-ci ne refuse pas de prendre en compte la situation particulière des retraités agricoles, mais il considère que les conditions qui le permettraient ne sont pas réunies et que légiférer aujourd’hui serait prématuré. (Protestations sur les travées du groupe communiste républicain citoyen et écologiste et du groupe Les Républicains.)

M. François Bonhomme. Et hop !

M. Gilbert Bouchet. C’est scandaleux !

Mme Agnès Buzyn, ministre. Le Gouvernement entend prendre ses responsabilités.

J’ai l’honneur, en conséquence, de vous informer que, en application de l’article 44, alinéa 3, de la Constitution et de l’article 42, alinéa 7, du règlement du Sénat, le Gouvernement demande à la Haute Assemblée de se prononcer par un seul vote. (Huées prolongées sur les travées du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, du groupe socialiste et républicain, du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen et du groupe Les Républicains. – De nombreux sénateurs martèlent leur pupitre.)

Mme Cécile Cukierman. C’est un déni de démocratie !

M. Gilbert Bouchet. C’est scandaleux !

M. Pierre Cuypers. Quelle honte !

M. Jackie Pierre. Cela ne s’était jamais fait !

M. le président. Mes chers collègues, je vous demande de rester calmes et de laisser Mme la ministre achever son propos.

Mme Agnès Buzyn, ministre. Nous vous demandons donc, mesdames, messieurs les sénateurs, de vous prononcer par un seul vote sur l’ensemble du texte, ainsi que sur l’amendement n° 3 à l’article 1^er.

M. le président. En application de l’article 44, dernier alinéa, de la Constitution et de l’article 42, alinéa 7, du règlement, le Gouvernement demande au Sénat de se prononcer par un seul vote sur les articles et les amendements, en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par le Gouvernement, ainsi que sur l’ensemble de la proposition de loi. (Vives protestations sur les travées du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, du groupe socialiste et républicain, du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen, du groupe Union Centriste et du groupe Les Républicains.)

Mme Éliane Assassi. On ne veut pas !

M. Pierre Cuypers. C’est scandaleux !

Mme Laurence Cohen. C’est vraiment très démocratique !

M. le président. Mes chers collègues, nous pouvons en penser ce que nous voulons, mais la Constitution et le règlement du Sénat permettent au Gouvernement de procéder de la sorte.

Seul l’amendement n° 3 est retenu par le Gouvernement.

Acte est donné de cette demande.