M. Ronan Dantec. C’est 2031 !
M. Jean-Baptiste Blanc. … nous proposons aux élus de décider eux-mêmes, en fonction des réalités locales, du rythme et de la pente de leur trajectoire de sobriété, grâce à un contrat – je dis bien : un contrat ! – qui prévoira toutes les clauses de rendez-vous nécessaires.
Nous souhaitons maintenir la comptabilisation en espaces naturels, agricoles et forestiers (Enaf) après 2031 et laisser un peu plus de temps aux collectivités pour modifier leurs documents d’urbanisme. Nous faisons enfin le choix de renforcer le poids des communes au sein des conférences régionales.
Ce texte permet de placer chacun face à ses responsabilités. Son article 4 prévoit ainsi de sortir les fameux projets d’envergure nationale ou européenne (Pene) des enveloppes locales et de demander à l’État d’établir sa propre trajectoire de sobriété foncière.
Monsieur le ministre, vous décèlerez sans doute dans mes propos une pointe de lassitude et d’amertume. Vous n’êtes pas responsable des erreurs passées, et votre expérience d’élu local nous conduit à beaucoup espérer de votre action.
Votre regard bienveillant sur ce texte, malgré des désaccords qui persistent – c’est normal –, doit nous permettre d’avancer ensemble pour parvenir aux solutions les plus pertinentes, dans l’intérêt de la transition écologique. Celle-ci passe nécessairement par l’accompagnement des élus.
Je suis certain que vous aurez l’autorité nécessaire pour faire respecter un principe démocratique ancien. En 2025, l’administration doit obéir au pouvoir politique et à la volonté souveraine de la Nation que nous exprimons ici.
Mes chers collègues, le moment est donc venu de changer de méthode, c’est-à-dire de passer d’une planification descendante à une Trace que nous pourrons laisser dans nos territoires ! (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et UC, ainsi qu’au banc des commissions.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)
M. Jean-Marc Boyer, rapporteur de la commission des affaires économiques. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, voilà quasiment deux ans jour pour jour, le 16 mars 2023, le Sénat adoptait la proposition de loi visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs du zéro artificialisation nette au cœur des territoires, sur l’initiative de notre collègue Jean-Baptiste Blanc.
Ce texte a permis des avancées certaines sur le traitement des grands projets, une meilleure concertation à l’échelon régional et, surtout, la garantie de développement communal, essentielle pour les petites communes rurales.
Malgré cela, deux ans plus tard, nous avons été obligés de remettre l’ouvrage sur le métier. Car, comme le pointait au mois d’octobre dernier le rapport du groupe de suivi sur l’artificialisation des sols, pour nos élus et pour nos collectivités, satisfaire aux obligations de réduction de l’artificialisation fixée par la loi Climat et résilience à droit constant relève véritablement de la quadrature du cercle.
Dans toutes les réunions d’élus, le ZAN est le sujet numéro un ! (Protestations sur les travées du groupe GEST.) Je remercie d’ailleurs l’ensemble de nos collègues, avec lesquels nous avons beaucoup échangé et qui nous ont aidés à prendre le pouls du terrain en temps réel.
Je voudrais plus particulièrement remercier Guislain Cambier, président du groupe de suivi, et Jean-Baptiste Blanc – j’ai assisté à beaucoup de réunions de ce groupe avec eux durant ces dernières années – d’avoir pris l’initiative de cette proposition de loi. Et je les félicite d’avoir effacé cet acronyme affreux de ZAN et proposé celui de Trace, plus positif, car il dit à nos élus qu’il existe un chemin autre que celui qui prévaut actuellement, c’est-à-dire celui du centralisme et de la contrainte, vers la sobriété foncière.
Lors de l’examen du texte, la commission des affaires économiques a cherché à rendre plus opérationnelles certaines dispositions du texte.
L’article 1er pérennise la mesure de l’artificialisation par l’intermédiaire de la consommation d’Enaf. Ce mode de comptabilisation est plus simple. Il a l’avantage de lever la contrainte sur les bâtiments agricoles. Dans ce cadre, la Commission a clarifié la notion de consommation d’Enaf, afin de donner aux élus davantage de visibilité sur la manière dont seront décomptées leurs consommations futures.
L’article 5 imaginait une grande conférence régionale des maires pour débattre des enveloppes foncières. Par souci de stabilité, nous avons finalement conservé les conférences régionales de gouvernance mises en place en 2023, mais en augmentant la proportion des représentants des élus.
La commission a également introduit un nouvel article qui aménage les modalités de mutualisation de la garantie de développement communal d’un hectare. Cette dernière a constitué une bouffée d’oxygène pour les communes rurales, qui étaient menacées par la loi Climat et Résilience de se voir privées de toute capacité de développement et d’être mises sous cloche. Mais les modalités d’application de cette garantie, élaborées dans l’urgence, aboutissaient dans certains territoires à des gels de foncier, préjudiciables pour d’autres collectivités.
Ainsi, la mutualisation pourra évidemment s’effectuer à l’échelon intercommunal, mais également, désormais, au-delà. J’y insiste, elle demeurera toujours conditionnée à l’accord du maire de la commune qui bénéficie de la garantie.
Enfin, la procédure de modification simplifiée pourra être utilisée pour inscrire concrètement dans les documents d’urbanisme les effets de cette garantie ou de sa mutualisation, y compris en cours de période.
J’aimerais vous faire part de ce qui se pratique en matière d’artificialisation des sols dans quatre pays de l’Union européenne, l’Allemagne, l’Espagne, l’Italie et les Pays-Bas, dont certains ont des densités de population deux fois, voire cinq fois supérieures à celle de la France.
En Allemagne, il n’y a rien de contraignant. En Espagne, il n’y a rien de contraignant. En Italie, il n’y a rien de contraignant. Aux Pays-Bas, il n’y a rien de contraignant. Il n’y a qu’en France que nous avons un ZAN contraignant, à l’horizon 2050, aux termes d’une loi elle-même contraignante, la loi Climat et Résilience !
Décidément, nous, nous aimons surtransposer : c’est le cas en matière agricole, comme nous l’avons encore vu récemment ; c’est également le cas s’agissant du sujet qui nous préoccupe aujourd’hui. (Exclamations sur les travées du groupe GEST.)
Comme le disait tout à l’heure mon collègue et ami Jean-Baptiste Blanc, il est bon que l’on puisse laisser une trace de bon sens.
Je voudrais remercier Amel Gacquerre de notre excellente collaboration sur un sujet sensible et techniquement difficile, ainsi que Daniel Gueret, le rapporteur pour avis de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, et, surtout, Mme la présidente de la commission des affaires économiques, qui nous a toujours prêté une oreille attentive. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains, UC et INDEP, ainsi qu’au banc des commissions.)
M. Jean-François Husson. Bravo !
M. le président. La parole est à Mme la rapporteure. (Applaudissements sur les travées des groupes UC et Les Républicains. – M. Vincent Louault applaudit également.)
Mme Amel Gacquerre, rapporteure de la commission des affaires économiques. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je voudrais à mon tour remercier Jean-Marc Boyer et Daniel Gueret des échanges fructueux que nous avons eus tout au long de nos travaux, ainsi que les deux auteurs du texte : nous avons tenu à les associer constamment à nos réflexions, et ils se sont montrés ouverts aux évolutions que nous avons proposées sur ce texte.
Je vous remercie également, monsieur le ministre, de votre écoute attentive et des échanges que nous avons d’ores et déjà pu avoir sur cette proposition de loi, tout d’abord lors de votre audition devant la commission au mois de janvier dernier, puis de manière plus informelle. Les points de convergence sont nombreux, et je ne doute pas que cette proposition de loi pourra aboutir très prochainement.
Le Gouvernement a d’ailleurs décidé d’engager la procédure accélérée sur ce texte, afin que celui-ci puisse être adopté et entrer en vigueur avant l’été. C’est indispensable compte tenu des délais limites de modification des documents de planification et d’urbanisme actuellement en vigueur, ainsi que de la date des prochaines échéances électorales.
Je souhaite également saluer l’engagement de nos collègues des différents groupes, qui ont, eux aussi, recherché le compromis. Je sais qu’ils l’ont fait dans un esprit de réalisme et de responsabilité, car ils constatent, comme nous, que la loi Climat et Résilience entraîne des blocages aux conséquences dommageables pour nos territoires. Si nous ne faisons rien, c’est toute une partie de la France périphérique, la France des campagnes, des bourgs et des sous-préfectures, que nous risquons de perdre.
M. Ronan Dantec. C’est tout l’inverse !
Mme Amel Gacquerre, rapporteure. Dans le cadre de l’examen de ce texte, nous avons cherché à être pragmatiques, en soutenant deux orientations.
Premièrement, la politique de sobriété foncière ne doit pas être un frein à la mise en œuvre de toutes les autres politiques publiques.
Bien entendu, 20 000 hectares artificialisés chaque année, c’est trop ! Nous aspirons tous à la préservation de nos terres agricoles et de notre biodiversité. Mais il faut aussi prendre en compte la réalité de nos territoires. À ce jour, le foncier économique, par exemple, manque déjà. Deux tiers des intercommunalités ont déjà dû refuser des implantations d’usines par manque de foncier. Aggraver la situation n’est pas acceptable, notamment lorsque l’on met la réindustrialisation en tête de l’agenda politique. C’est une question de cohérence.
C’est pourquoi, en commission, nous avons introduit des exemptions temporaires et ciblées pour l’industrie, le logement social pour les communes carencées dans le cadre de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) et les infrastructures de production d’énergies renouvelables. Car, pour ces trois secteurs, il y a une urgence économique, sociale et environnementale que nous ne pouvons ignorer.
Deuxièmement, le fameux objectif de -50 % à l’horizon 2031, sorti du chapeau – j’ai cherché sur la base de quel calcul le chiffre avait été retenu, et je n’ai pas trouvé… –, c’est, selon une expression que j’aime beaucoup, le péché originel du ZAN.
Nous souscrivons à l’objectif de zéro consommation d’espace en 2050, auquel – je le rappelle, et je le martèle – nous ne touchons pas. Mais nous souhaitons qu’il soit atteint de manière pragmatique, chacun à son rythme, et, surtout, en fonction des dynamiques territoriales.
C’est pourquoi nous demandons aux régions, en concertation avec les conférences régionales d’élus, que nous avons renforcées, de se fixer elles-mêmes une trajectoire permettant d’atteindre le zéro à horizon 2050. Car ce sont les territoires qui sont les mieux à même de définir leur propre trajectoire, compte tenu de leurs contraintes, de leurs projets et de leurs besoins.
Cette trajectoire devra être balisée par des objectifs intermédiaires chiffrés de réduction de la consommation foncière. Je dis bien « des objectifs », c’est-à-dire au moins deux objectifs intermédiaires d’ici à 2050. Cela nous paraissait suffisant pour assurer la crédibilité de cette trajectoire.
Pour autant, nous avons entendu les craintes d’une mise en œuvre du ZAN trop hétérogène, que certaines régions commenceraient trop tard. Nous vous proposerons donc, au nom de la commission des affaires économiques, un amendement tendant à fixer ce premier jalon à 2034 ; cette date semble consensuelle. Nous avons fait un grand pas.
En revanche, nous ne fixons pas d’objectif national chiffré à ce jalon. (Exclamations sur les travées du groupe GEST.)
M. Ronan Dantec. C’est sûr que c’est plus simple comme ça ! (Rires sur les mêmes travées.)
Mme Amel Gacquerre, rapporteure. Il est très important que le taux d’effort entre les régions continue d’être différencié, car les dynamiques ne sont pas les mêmes partout, et elles ne demeureront pas constantes d’ici à 2050.
Les discussions se poursuivront, ce soir, demain, puis à l’Assemblée nationale, mais une chose est sûre : nous avons le devoir d’avancer ensemble pour faire aboutir ce texte, car il ne peut y avoir de loi ZAN 4.
S’il y a une nouvelle loi relative à l’objectif ZAN, elle devra porter sur les dispositions budgétaires et fiscales qui inciteront les élus à aller vers plus de sobriété foncière. (Applaudissements sur les travées des groupes UC, RDPI, INDEP et Les Républicains, ainsi qu’au banc des commissions.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et UC.)
M. Daniel Gueret, rapporteur pour avis de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, pour la troisième fois en moins de quatre ans, nous voilà attelés à l’examen d’un texte ayant vocation à améliorer le cadre normatif de la sobriété foncière, faisant de ce sujet législatif un véritable travail de Pénélope.
Depuis que la loi Climat et Résilience a instauré, dès le lendemain de sa promulgation et sans période transitoire, une trajectoire prescriptive et une méthode descendante pour atteindre des objectifs qu’il est permis sans exagération de qualifier d’ambitieux, tous les parlementaires sont devenus, bon gré mal gré, des pédagogues du ZAN dans les territoires.
N’ayant pas été associés à la définition des cibles ni aux modalités pour y parvenir, les élus locaux ont bien souvent été perplexes, voire inquiets des conséquences de la mise en œuvre de cette stratégie en matière de développement local et d’attractivité.
Pour comprendre les réticences relatives au changement de dimension de la sobriété foncière, il est préférable d’invoquer Descartes, plutôt que Montesquieu : c’est le discours de la méthode qui est perfectible et à revoir, et aucunement l’esprit de la loi, qui fait d’ailleurs l’objet d’un large consensus quant à ses finalités. Il existe en effet d’impérieux arguments scientifiques en faveur du renforcement des efforts en matière de sobriété foncière ; on pourrait même dire qu’il s’agit d’une ardente obligation.
La gestion économe de l’espace n’est pas un luxe, non plus qu’une mode urbanistique ; c’est une nécessité dûment attestée par les études scientifiques, qui convergent toutes vers les mêmes constats. La préservation des sols se situe en effet à la convergence des trois principaux enjeux environnementaux : biodiversité, régulation du cycle de l’eau et atténuation climatique.
Plus l’on protège les fonctions écologiques, meilleurs et plus efficaces sont les services écosystémiques rendus, tout en maintenant leur potentiel agronomique. A contrario, en adoptant une approche négative, les effets directs et indirects induits par la dégradation des sols coûtent de plus en plus chers à la société : inondations, pollution du fait d’un ruissellement accru des eaux, baisse de la capacité de stockage de CO2 et fragmentation des espaces naturels qui concourt à l’érosion de la biodiversité, etc.
Aujourd’hui, nous n’avons pas le droit à l’erreur : nous devons renforcer et sécuriser notre trajectoire vers la sobriété foncière, car il s’agit de la condition sine qua non de la réussite de la transition écologique. Nous devons stabiliser le cadre normatif et mettre fin à l’insécurité juridique découlant de ce que le législateur n’a de cesse de remettre l’ouvrage sur le métier.
C’est précisément l’objet et la raison d’être de la proposition de loi Trace : réussir la sobriété foncière en associant plus étroitement les élus locaux à la répartition territoriale des efforts. Ce fil rouge a guidé l’approche de la commission des affaires économiques et la nôtre, celle de l’aménagement du territoire et du développement durable. Elle a conduit à travailler en étroite collaboration, pour assouplir sans dénaturer.
Dans le temps qui m’est imparti, je ne vous présenterai pas dans le détail les six articles de la proposition de loi, exercice auquel se sont brillamment livrés les rapporteurs au fond.
J’insisterai simplement sur le fait que notre commission a confirmé son attachement à l’ambition originelle figurant dans la loi Climat et Résilience, à savoir réduire graduellement le rythme national des consommations foncières, pour atteindre l’absence d’artificialisation en 2050.
Pour y parvenir, nous avons proposé, conjointement avec la commission des affaires économiques, des évolutions calibrées et des assouplissements encadrés permettant aux territoires de déterminer les trajectoires adaptées à leurs spécificités et à leur dynamisme, tout en veillant au réalisme du rythme fixé. Il s’agit d’un véritable acte de foi en la capacité des élus locaux de s’emparer de ces sujets et de promouvoir des modèles d’aménagement durable, plus sobres en foncier.
Nous nous sommes efforcés d’introduire des dispositions de mise en cohérence de nos politiques publiques, en veillant par exemple à ce que l’État s’astreigne lui aussi à la même rigueur foncière, en conservant la comptabilisation en Enaf, en évitant que la stratégie de sobriété foncière ne fasse obstacle à la réindustrialisation et à la relocalisation des activités souveraines, en reportant les dates butoirs de modification des documents d’urbanisme, en faisant évoluer les modalités de mutualisation de la surface minimale dont bénéficient les communes, tout en instaurant un dialogue territorial qui permet tout à la fois d’associer les élus et d’assurer la capacité décisionnaire de la conférence régionale.
Mes chers collègues, c’est en partant des territoires et en associant plus étroitement les élus locaux à la définition des cibles intermédiaires et à la territorialisation des objectifs que la sobriété foncière deviendra un objectif commun et partagé, et non plus une stratégie qui exaspère les collectivités, voire qui crée une concurrence territoriale aux effets délétères. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains, UC, RDPI et INDEP, ainsi qu’au banc des commissions.)
M. le président. La parole est à M. le ministre. (Applaudissements sur les travées du groupe RDPI.)
M. François Rebsamen, ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation. Monsieur le président, madame la présidente de la commission des affaires économiques, madame, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les sénateurs, je tiens tout d’abord à vous remercier de votre accueil et à vous faire part de mon plaisir d’être parmi vous aujourd’hui pour examiner la proposition de loi visant à instaurer une trajectoire de réduction de l’artificialisation concertée avec les élus locaux.
Je salue tout particulièrement le travail des sénateurs Blanc et Cambier.
Comme j’ai déjà pu vous l’indiquer, en commission, en audition ou encore lors des questions au Gouvernement, mon état d’esprit est clair : je souhaite que nous puissions ensemble tracer, si vous me permettez ce jeu de mots, le chemin vers un ZAN qui soit compris dans ses ambitions et assoupli dans ses conditions de mise en œuvre. Mon objectif est de rassurer l’ensemble des élus locaux sur l’adéquation de cet objectif avec la poursuite de stratégies d’aménagement du territoire durables et équilibrées.
Vous l’avez rappelé, le dispositif du ZAN a été adopté dans le cadre de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, qui a inscrit dans notre droit la nécessité de réduire l’artificialisation des sols.
Il faut le souligner, cette ambition trouve ses racines dans les engagements de la France pour répondre à l’urgence climatique et à la préservation de la biodiversité. Elle est issue des propositions formulées lors de la Convention citoyenne pour le climat.
Plus récemment, la loi du 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols et à renforcer l’accompagnement des élus locaux – vous en étiez le rapporteur, monsieur le sénateur Blanc – est venue apporter quelques clarifications et ajustements nécessaires, tout en réaffirmant notre engagement en faveur de cet objectif.
C’est ainsi, notamment, que la garantie communale d’un hectare a été attribuée, qu’un forfait national pour les Pene d’intérêt général majeur a été prévu, afin de ne pas grever les enveloppes régionales et locales, ou encore qu’un report des échéances de mise en compatibilité des documents d’urbanisme a été octroyé.
Ces textes traduisent une conviction forte. Certes, notre capacité à limiter l’artificialisation des sols est essentielle pour assurer notre souveraineté agricole et préserver la biodiversité et nos écosystèmes. Mais elle doit être applicable, et selon une méthode ascendante, et non descendante, comme c’était le cas depuis le début.
Cependant, il ne suffit pas de fixer des objectifs ambitieux. Encore faut-il se donner les moyens de les atteindre.
Dès mon arrivée au ministère, au mois de décembre dernier, j’ai eu plusieurs occasions de m’entretenir avec vous, avec les députés, avec les élus communaux, intercommunaux ou régionaux, mais également avec les acteurs de la vie économique et les représentants du monde agricole, sur les difficultés de déclinaison locale du ZAN, les incertitudes que cela suscite aujourd’hui encore, mais aussi – il est important de le dire – avec les nombreuses collectivités qui se sont d’ores et déjà engagées, parfois de manière ambitieuse, dans la mise en œuvre du ZAN.
Je le dis depuis le début, je considère qu’il faut repartir des territoires : il s’agit non pas d’imposer depuis Paris, mais bien de bâtir des solutions adaptées aux réalités, que vous connaissez tous, de chaque territoire.
La discussion s’engage donc autour de ce texte, dont l’objectif – vous l’avez rappelé à plusieurs reprises – est non pas de supprimer le ZAN, mais de construire ensemble une trajectoire pour honorer notre objectif de 2050. Le cap est fixé ; il n’a pas varié.
Les ajustements que vous suggérez ou que je proposerai permettront sans doute de mieux s’y préparer, mais nous devons veiller à ce que la trajectoire soit respectée, car elle est fondamentale, je le crois, pour l’avenir de notre pays. C’est un point sur lequel je reviendrai.
Sans faire de comparaison avec les autres États européens, je constate que nous consommons proportionnellement plus de terres agricoles qu’eux.
J’ai ainsi pu observer que le diagnostic et les enjeux de la sobriété foncière étaient globalement partagés par tous et que personne ne discutait sérieusement la nécessité de lutter contre l’artificialisation, surtout pas les élus locaux, qui la pratiquent depuis longtemps.
Je ne reviendrai donc pas devant vous sur l’impact de l’artificialisation des sols en matière agroécologique, la limitation du stockage de carbone, l’aggravation du risque d’inondations, le dérèglement du cycle de l’eau ou encore l’érosion de la biodiversité. Nous en constatons malheureusement les conséquences, toujours plus nombreuses et importantes, année après année.
Je soulignerai, en revanche, les conséquences de l’absence de sobriété foncière en matière économique. Vous le savez, l’étalement urbain pénalise nos centres-villes, accroît notre dépendance aux mobilités carbonées, éloigne nos concitoyens de l’accès aux services et aux équipements publics, et parfois même de l’emploi.
Aujourd’hui – je le redis devant le Sénat, parce que nous avons la volonté d’avancer ensemble –, les communes rurales, au sens de l’Insee, représentaient 65,5 % de la consommation d’espaces, entre 2014 et 2020, pour 21 % des nouveaux habitants et 29 % des nouveaux ménages. Le déséquilibre peut s’entendre au regard de la nécessité de pallier les difficultés réelles liées à l’isolement, mais nous ne pouvons nous satisfaire pleinement de ce constat.
Ce n’est pas à vous que je l’apprendrai : l’artificialisation mal maîtrisée contribue à la fragmentation des territoires et à l’éloignement de services essentiels, comme les écoles, les commerces ou les centres de santé. Elle creuse les écarts entre les territoires, laissant certaines zones rurales et urbaines enclavées ou délaissées.
Nous devons donc œuvrer contre l’éparpillement des activités et la désertification des cœurs de ville, en faveur de la cohésion et contre l’émiettement d’une part de notre tissu social et de l’attractivité économique des territoires.
Or, chaque année, 24 000 hectares d’espaces agricoles, naturels et forestiers sont consommés, en moyenne, en France. Cela correspond à un département de la petite couronne parisienne, à un quinzième du département du Vaucluse, à un vingt-quatrième du département du Nord, mais aussi, pour ceux qui s’intéressent au sport, à 1 430 terrains de football ! (Sourires.)
L’artificialisation, qui s’est accélérée au cours des cinquante dernières années, est complètement décorrélée de la progression démographique ; c’est d’ailleurs dommage.
Si nous sommes passés de 60 000 hectares artificialisés par an au cours de la décennie 1980-1990 à 30 000 hectares par an dans les années 2000, du fait des efforts réalisés en termes de sobriété foncière, cette consommation stagne aujourd’hui autour de 24 000 hectares par an, comme je viens de le rappeler. D’où la perspective d’aboutir à 12 500 hectares par an à mi-parcours, pour atteindre la marche zéro en 2050.
Ce mouvement d’artificialisation est plus important chez nous que chez nos voisins européens, rapporté à la population. En effet, les données de l’Agence européenne pour l’environnement (AEE) montrent que l’Espagne et le Royaume-Uni ont des niveaux d’artificialisation relativement bas sur les dernières décennies, autour de 3 000 hectares par an, tandis que l’Italie artificialise autour de 6 000 hectares par an. Quant à l’Allemagne, elle approchait déjà en 2020 l’objectif de 20 000 hectares par an que, en France, nous nous sommes fixé à mi-parcours ; nous en reparlerons.
Au moment où nous entamons ce débat, je veux aussi vous rappeler que plusieurs travaux relatifs aux outils et à la mise en œuvre du ZAN sont en cours : une mission d’information de l’Assemblée nationale, qui devrait rendre ses conclusions à la fin du mois, et une mission d’inspection sur la fiscalité du ZAN, que je lancerai prochainement avec mes collègues Éric Lombard et Agnès Pannier-Runacher.
Il me paraît judicieux de prévoir de s’appuyer sur ses conclusions pour enrichir votre proposition de loi lorsqu’elle sera examinée à l’Assemblée nationale, c’est-à-dire avant l’été, comme j’en ai pris l’engagement après que cela m’eut été demandé.
L’esprit de responsabilité et le souci de dialogue sont constants au Sénat, je le sais. Ce texte en porte la marque, et je tiens à remercier toutes celles et tous ceux qui ont participé à son élaboration. Il témoigne de la convergence d’une grande partie de nos objectifs. Reste à trouver le chemin pour les atteindre de manière souple et proportionnée sans en affaiblir ou en affadir l’ambition initiale ; cela n’a pas été fait jusqu’à présent.
Avant de revenir sur les cinq articles de ce texte, je souhaite insister sur trois objectifs, qui sont essentiels pour le Gouvernement et que, je crois, nous partageons tous : réaffirmer notre confiance dans les élus locaux et les remettre au cœur du dispositif – cela a été évoqué ; rappeler l’objectif zéro artificialisation nette en 2050 ; assouplir le dispositif lorsque c’est possible – vous savez que j’y suis favorable –, afin de mieux répondre aux besoins et aux réalités des territoires, comme pour l’industrie notamment.
Ces assouplissements ne devront néanmoins pas obérer la nécessité d’un point d’étape à mi-parcours, que je propose de décaler à 2034 – j’ai entendu que cette proposition pourrait être reprise –, car il me semble indispensable d’évaluer objectivement cette avancée, d’identifier les éventuels écarts et de permettre à ceux qui seraient en retard d’atteindre l’objectif en 2050.
Il s’agit non pas de pointer du doigt ou de mettre en jugement les collectivités qui n’arriveraient pas à tenir cet objectif, qui pourra d’ailleurs s’apprécier avec discernement, mais d’identifier les territoires confrontés à des difficultés, pour les aider à les surmonter.
Mme et MM. les rapporteurs ont déposé un amendement visant à proposer une autre solution de jalon, en 2034. Je tiens à saluer, sincèrement, cette initiative ; je ne doute pas que nous aurons de riches discussions sur le sujet.
Ainsi, certaines des dispositions de cette proposition de loi ont notre assentiment total. C’est le cas de la prise en compte des projets industriels. En effet, la réindustrialisation de notre pays, surtout en ce moment, est au cœur des stratégies locales de développement territorial.
L’industrie, qui est à l’origine de 4,5 % à 5 % de l’artificialisation des sols chaque année, ne constitue pas, en soi, un enjeu majeur dans l’économie du ZAN. En revanche, ce sujet cristallise de nombreux enjeux. C’est la raison pour laquelle il est nécessaire de faire évoluer le dispositif en préservant la logique de sobriété foncière.
C’est ainsi que je vous proposerai, en accord avec mon collègue Marc Ferracci, un dispositif dédié à ces implantations industrielles. Il s’agit de créer, pour une durée de cinq ans, une réserve nationale de 10 000 hectares destinée à répondre aux besoins identifiés dans le cadre de la réindustrialisation, en sus des Pene.
Ainsi, à compter de la date de promulgation de la présente loi, les projets industriels auront vocation à émarger prioritairement sur cette enveloppe, plutôt que sur l’enveloppe des Pene.
Cette réserve, dont la consommation foncière devrait être décomptée nationalement, et non dans la consommation des collectivités d’implantation, sera mutualisée entre les régions via leur schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (Sraddet).
En outre, l’inscription des projets dans l’enveloppe nationale dédiée à l’industrie se fera selon une procédure simple et concomitante au dépôt des autorisations d’urbanisme. Nous voulons simplifier le plus possible : cette procédure, distincte de celle de l’inscription sur la liste des Pene, sera précisée par décret en Conseil d’État.
Enfin, pour garantir la transparence de l’action publique, la liste de ces projets sera rendue publique.
Par ailleurs, je partage la nécessité de revenir à une méthode de comptabilisation en espaces naturels, agricoles et forestiers (Enaf) à l’issue du jalon intermédiaire, plutôt que d’en passer par une comptabilisation en artificialisation.
Cette évolution répond – je l’avais indiqué devant votre commission, madame la présidente Estrosi Sassone – à une préoccupation légitime des élus, qui avaient l’habitude de suivre leur consommation foncière en Enaf, mais elle conduit à renoncer à une appréciation plus fine des dynamiques d’occupation et d’usage des sols. Je n’ai pas déposé d’amendement, afin de permettre la discussion autour de vos propositions, mais je rejoins les rapporteurs sur ce point.
Je tiens par ailleurs à souligner que le retour à une comptabilisation en Enaf constitue déjà, en soi, un assouplissement important du ZAN, même s’il nous est difficile de le quantifier à ce stade.
Je prendrai un exemple, très concret, pour l’illustrer : si l’on construit une maison au sein d’un lotissement qui en compte déjà plusieurs, le retour à la comptabilisation en Enaf conduira à ce que cette nouvelle construction ne soit pas considérée comme de la consommation foncière supplémentaire, alors que, dans le schéma qui était prévu après 2031, ce nouveau bâtiment aurait été considéré comme de la consommation foncière.
Ainsi, pour faire la transition avec mon point suivant, ce retour aux Enaf permettra de ne plus comptabiliser les mobilisations de dents creuses en artificialisation et, ainsi, de favoriser des projets de densification heureuse, lesquels n’empêchent pas – j’ai pu le constater – la réélection des élus qui la pratiquent.
De même, je suis favorable à l’inscription dans la loi d’une forme de définition des zones périurbanisées, afin de traiter, notamment, des dents creuses. Pour ne pas rigidifier le dispositif et permettre une égalité de traitement sur l’ensemble du territoire, je propose de nous appuyer sur la notion de faisceau d’indices, issue de la jurisprudence. Cette différence de comptabilisation ne doit cependant pas altérer la définition de l’artificialisation ; j’y reviendrai.
J’entends également votre souhait de vous appuyer sur les conférences régionales de gouvernance, que vous avez lancées, pour replacer les élus locaux au cœur des stratégies territoriales d’atteinte du ZAN.
Il s’agit ici, sans renverser totalement la hiérarchie des normes introduite entre les Sraddet, les schémas de cohérence territoriale (Scot) et les plans locaux d’urbanisme intercommunal (PLUi), notamment pour sécuriser les collectivités qui ont d’ores et déjà engagé les travaux de révision de leurs documents d’urbanisme, lorsque ceux-ci n’ont pas encore été annulés par certains tribunaux administratifs – j’ai encore vu le cas récemment –, de permettre aux élus locaux de repenser le ZAN au regard des stratégies de développement portées à l’échelle des Scot, par exemple.
Je le dis de manière transparente : j’étais favorable à la fin de la prescriptibilité des Sraddet, mais je mesure toutes les difficultés qui en découleraient, notamment dans les régions où ce travail a été conduit.