Séance du 25 novembre 2025

M. le président. La parole est à Mme la ministre.

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Monsieur le président, mesdames les sénatrices, messieurs les sénateurs, je reviendrai sur quelques points qui ont émaillé vos propos.

Concernant la TVA, lors des réunions du comité d'alerte des finances publiques, en avril puis juin derniers, nous avions déjà observé, sous le contrôle du rapporteur général et du président de la commission des finances du Sénat, une forme de ralentissement : dès le début de l'année, la trajectoire de TVA était plus faible que ce que nous espérions.

L'inspection générale des finances (IGF), à laquelle j'ai confié une mission sur ce sujet, a émis trois hypothèses pour expliquer ce ralentissement.

La première cause résiderait dans l'arrivée massive dans notre pays des petits colis, des produits qui sont très sous-déclarés et auxquels la TVA s'applique. Je rappelle en effet qu'il n'y a plus de franchise en base de TVA sur ces colis. Or une TVA acquittée sur un montant sous-déclaré génère des recettes moindres que celles qui seraient enregistrées dans les circuits traditionnels de distribution.

Deuxième cause : la franchise en base de TVA elle-même. Nous avons déjà discuté de l'enjeu qu'elle représente. On remarque, par exemple, une hausse de 6 % du nombre d'autoentrepreneurs en un an. Or il n'y a pas dans le pays 6 % de Français en plus, ou 6 % de travailleurs en plus… Cela signifie donc que davantage d'acteurs économiques sont aujourd'hui soumis à régimes économiques bénéficiant de la franchise en base de TVA. Nous devons donc nous interroger sur l'impact de cette situation au niveau macroéconomique.

Troisième cause : la fraude, et notamment l'économie non déclarée qui est une conséquence de l'absence de mise en place, pour le moment, de la facturation électronique. (M. Grégory Blanc le conteste.)

Nous sommes en effet certains que la facturation électronique, qui fait l'objet de l'article 28 du projet de loi de finances et qui représente l'équivalent du prélèvement à la source pour les très petites entreprises (TPE) et les petites et moyennes entreprises (PME), permettra de limiter la fraude : les recettes de TVA qui pourront être récupérées sont évaluées de 2 milliards à 3 milliards d'euros.

À ces trois causes s'ajoute une quatrième : une consommation moins dynamique que ce que l'on pouvait espérer, accompagnée d'une hausse du taux d'épargne. Les Français ont acheté moins de biens de consommation coûteux – voitures, équipements de la maison –, pour lesquels le taux de TVA est de 20 %, et davantage de biens de consommation courante, auxquels s'applique plutôt un taux de TVA à 5,5 % ou à 10 %.

Ces quatre facteurs sont actuellement étudiés dans le cadre de la mission que j'ai confiée à l'IGF, et qui est très différente des missions habituelles : il s'agit d'une mission non pas d'économètres, mais de terrain. J'ai en effet souhaité qu'un regard très approfondi soit porté sur la réalité de la consommation et sur les enjeux que représentent la franchise en base de TVA et l'arrivée des petits colis. L'objet de cette mission est davantage l'observation de la vie économique que la révision des modèles de finances publiques.

Monsieur le sénateur Grégory Blanc, vous avez dénoncé un problème de fonctionnement parlementaire.

J'ai tenu, pour ma part, depuis ma prise de fonction, à être la plus transparente possible, considérant qu'il fallait, si nous voulions tenir les objectifs de déficit, partager avec les parlementaires les données relatives aux dépenses, aux recettes ainsi que toutes les informations en ma possession à cet égard ; cela a donné lieu à la constitution du comité d'alerte des finances publiques.

En outre, je suis venue deux fois devant votre commission des finances, à l'invitation de son président et de son rapporteur général, pour faire le point sur l'exécution du budget.

Lors du premier de ces points, qui nous a réunis en mars dernier, Éric Lombard et moi-même vous avions présenté notre plan visant à faire autrement en 2025 en matière de finances publiques. Quant au deuxième point, qui a eu lieu au cours de l'été, il avait pour objet l'exécution budgétaire de 2025. Il s'agit, selon moi, d'une bonne méthode.

Quant à vous, monsieur le sénateur, vous allez plus loin : vous préconisez que les annulations, les mises en réserve et la gestion budgétaire fassent l'objet, de manière automatique, d'une approbation parlementaire. Cela nécessiterait une révision de la Lolf. Je ne suis pas opposée à une telle révision. Pour autant, il me semblait utile de rappeler que, dans le cadre organique en vigueur, j'avais fait preuve, autant par volonté que par conviction, d'une transparence assez inédite depuis plusieurs décennies. Je crois, sans en faire une question d'orgueil personnel, qu'il convient que cette méthode perdure, car elle est bonne et a plutôt porté ses fruits.

Je souhaite revenir sur trois éléments qui ont été évoqués.

La mise en réserve, tout d'abord, donne toujours lieu à des questionnements. Ainsi, les parlementaires nous demandent souvent : « Pourquoi mettez-vous en réserve des crédits ? Nous avons voté ces crédits et nous voulons que vous les exécutiez à l'euro près ! »

Je répondrai à cela que, selon la Cour des comptes, le fait de mettre en réserve, comme nous le faisons, 5,5 % des crédits hors masse salariale et 0,5 % des crédits de masse salariale est une pratique vertueuse permettant de faire face aux aléas.

En effet, la réserve de précaution est un mécanisme budgétaire permettant de mettre de côté de l'argent que l'on s'autorise à dépenser seulement si l'on en a les moyens – c'est-à-dire si la conjoncture est bonne –, ou si l'on en a vraiment besoin au niveau budgétaire, dans l'un ou l'autre des ministères, pour faire face à des aléas.

Je l'ai dit, nous avons fait en sorte que la réserve devienne interministérielle. Ainsi, les grands ministères qui font face à de petits aléas, comme l'éducation nationale, mettent désormais leur réserve en commun avec celle des ministères ayant un budget moindre, mais qui doivent cependant affronter de grands aléas, comme celui des outre-mer.

Il semble assez logique que cette réserve interministérielle ait permis d'atteindre le résultat que nous visions : à 700 millions d'euros près pour les recettes et à 300 millions d'euros près pour les dépenses. Concernant la sécurité sociale, le décalage de recettes est de 1 milliard sur 684 milliards d'euros, avec un montant total de 683 milliards d'euros.

Il s'agit, vous le voyez, d'un travail de très grande précision portant sur des masses qui représentent, au final, 1 700 milliards d'euros.

Si l'on parvient à ce résultat, monsieur le sénateur, c'est précisément parce que l'on dispose d'une réserve de précaution. Si nous n'avions pas cette réserve, le déficit serait supérieur de 0,3 à 0,4 point à ce qu'il est aujourd'hui, et s'établirait donc à 5,8 % du PIB.

Les parlementaires ayant trouvé en commission mixte paritaire une solution de compromis, avec un déficit à 5,4 %, le Gouvernement a fait en sorte de leur présenter un état du déficit à ce niveau.

La méthode, certes, peut faire débat. Mais, je le redis, du fait de l'ensemble des annulations et des ouvertures de crédits, au final, sur le périmètre des dépenses de l'État (PDE), les dépenses de l'État respectent, à 300 millions d'euros près, le montant voté en loi de finances, sur une base d'à peu près 480 milliards d'euros. Il me semble utile que le Gouvernement donne ces chiffres au Parlement qui, lui, a voté les crédits.

Je conclurai mon propos en parlant de l'hébergement d'urgence, un sujet qui me tient à cœur, comme à beaucoup d'entre vous, pour des raisons liées tant humanitaires que d'efficacité.

Je tiens à saluer ici les travaux du délégué interministériel pour l'hébergement et l'accès au logement des personnes sans abri ou mal logées, qui doit travailler selon une méthode budgétaire qui ne me paraît pas totalement satisfaisante. En effet, les crédits sont sous-budgétés, puis il faut, pour terminer l'année, rouvrir des crédits…

Premièrement, je vous l'annonce : la décision a été prise, avec le Premier ministre, qu'en 2026 les fameux 100 millions d'euros de crédits qui, année après année, ne sont pas inscrits dans le budget, mais que l'on est obligé d'ouvrir à la fin de l'année, soient inscrits dès son début. C'est tout de même un progrès !

Il faut cesser de se mentir ! S'il faut prévoir 100 millions d'euros de plus dans le projet de budget pour ouvrir 203 000 places d'hébergement d'urgence, il faut les inscrire dans les crédits dès le départ. Cela s'appelle la sincérité budgétaire.

Deuxièmement, nous sommes bien conscients que ces 203 000 places d'hébergement d'urgence ne sont pas suffisantes pour résoudre le problème. Il nous faut aussi consentir des investissements afin de poursuivre la démarche de contractualisations pluriannuelles et pour financer les 30 000 logements prévus dans le plan quinquennal pour le logement d'abord et la lutte contre le sans-abrisme, dit plan Logement d'abord, ainsi que les 10 000 nouvelles places en pensions de famille.

« Logement d'abord », cela signifie en effet qu'il faut résoudre d'abord le problème du logement, afin de permettre ensuite la réinsertion, l'accès à l'emploi, la scolarisation des enfants et, au fond, le fait de retrouver une forme de dignité ; à défaut, il ne saurait y avoir d'insertion sociale et de retour au travail.

Tels sont les éléments que je voulais vous donner avant que nous commencions l'examen des amendements.

M. le président. La discussion générale est close.

Nous passons à l'examen des articles.

projet de loi de finances de fin de gestion pour 2025

Article liminaire

Les prévisions de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques, les prévisions de solde par sous-secteur, la prévision, déclinée par sous-secteur d'administration publique, de l'objectif d'évolution en volume et la prévision en milliards d'euros courants des dépenses d'administrations publiques, les prévisions de prélèvements obligatoires, de dépenses et d'endettement de l'ensemble des administrations pour l'année 2025, les prévisions pour 2025 de ces mêmes agrégats de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, ainsi que les données d'exécution pour l'année 2024 s'établissent comme suit :

M. le président. La parole est à Mme Nathalie Delattre, sur l'article.

Mme Nathalie Delattre. Cette intervention trouverait sans doute mieux sa place à l'article 5 du présent texte, mais je souhaite vous rappeler, madame la ministre, que vous n'avez pas répondu à la question de mon collègue Christian Bilhac qui vous interpellait sur la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR).

Même si aucun amendement n'a été déposé sur ce sujet, il se trouve que nous constituons actuellement, à l'invitation des préfets, nos commissions d'élus de la DETR et que nous statuons sur les conditions d'éligibilité en 2026. Cela nous donne l'occasion de poser des questions relatives au financement et à l'exécution budgétaire de 2025 ; en effet, la DETR, comme la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), sont des sujets assez secrets…

Or là, surprise ! Il est demandé à certaines communes d'inscrire le montant des subventions dues dans les restes à réaliser (RAR) parce que l'État ne pourra pas payer les appels à règlement, alors même que les dossiers sont finalisés. Le cas se pose en Gironde…

M. Jean-Marie Mizzon. En Moselle aussi !

Mme Nathalie Delattre. Trop de communes doivent faire face à ce problème, que nous sommes plusieurs sur ces travées à connaître. À près de cent dix jours des élections municipales, c'est problématique. Les maires souhaitent non pas inscrire des montants dus dans les restes à réaliser, mais les encaisser !

Que pouvez-vous me répondre sur ce sujet, madame la ministre ? Le PLFG permettra-t-il de rectifier cette situation, afin que soient envoyées dans les départements les subventions dues à nos communes ?

Mme Sylvie Goy-Chavent. Très bien !

M. le président. La parole est à M. Vincent Delahaye, sur l'article.

M. Vincent Delahaye. Madame la ministre, je profite de la présentation de cet article liminaire pour intervenir à propos de votre volonté, que je ne remets pas en question, de faire preuve de transparence et de sincérité.

Concernant la TVA, il convient justement de faire preuve de transparence. Il faut que les prévisions de recettes, en général, soient beaucoup mieux documentées et que l'on dispose d'éléments plus nombreux nous permettant de juger de la qualité desdites prévisions.

Je suis surpris, s'agissant toujours de la TVA, que l'on n'inclue pas la dimension « dépenses » des administrations publiques, laquelle est pourtant intégrée dans le calcul de la croissance.

En effet, la croissance française intègre une part de dépenses des administrations publiques assez importante – sans doute plus que dans d'autres pays –, ce qui, je pense, a un impact sur les recettes de TVA.

Si l'on prend en compte la croissance brute sans la corriger en ce sens, on ne peut que se tromper dans les estimations de TVA. C'est la raison pour laquelle je considère qu'il y a dans le projet de budget pour 2026 une surestimation des produits, de l'ordre de 5 milliards d'euros.

Concernant la sincérité, madame la ministre, j'ai oublié de parler tout à l'heure d'une recette qui m'a surpris dans le projet de budget pour 2026 : les dotations non consommables et non dévolues de l'Agence nationale de la recherche (ANR). N'aurait-on pas pu prendre en compte cette recette de 7 milliards d'euros dès l'année 2025 ? Pourquoi l'inscrit-on seulement en 2026, alors qu'elle existait déjà auparavant et n'était ni consommée ni dévolue ?

M. le président. La parole est à Mme la ministre.

Mme Amélie de Montchalin, ministre. J'ai compris que vous vouliez avancer, monsieur le président, et je vais le faire avec vous…

S'agissant de la DETR, madame la sénatrice Nathalie Delattre, quand les crédits doivent être payés, ils sont payés. S'il devait y avoir des retards de paiement, je vous remercie de bien vouloir nous les signaler. Il n'y a pas eu d'annulations de crédits sur la DETR, mais il y en a eu, en début d'année, sur les services votés. Un certain nombre de paiements seront donc décalés.

Quant au sujet de l'existence même de la DETR, je tiens à dire au sénateur Delcros, notamment, que le débat à cet égard aura lieu dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2026.

M. le président. Je mets aux voix l'article liminaire.

(L'article liminaire est adopté.)

PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE I^er

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

Article 1^er

Au 2° du 1 du VI de l'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, le montant : « 3 949 162 945 euros » est remplacé par le montant : « 3 959 580 513 euros ».  – (Adopté.)

Article 2

L'article 125 de la loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025 est ainsi modifié :

1° À la dernière colonne du tableau du I :

a) À la quatre-vingt-cinquième ligne, le montant : « 176 283 341 » est remplacé par le montant : « 188 000 000 » ;

b) À la dernière ligne, le montant : « 143 100 000 » est remplacé par le montant : « 149 000 000 » ;

2° À la dernière colonne du tableau du II :

a) À la trente-cinquième ligne, le montant : « 280 000 000 » est remplacé par le montant : « 265 000 000 » ;

b) À la trente-sixième ligne, le montant : « 245 117 000 » est remplacé par le montant : « 230 117 000 » ;

c) À la cinquante-quatrième ligne, le montant : « 178 000 000 » est remplacé par le montant : « 190 000 000 » ;

d) À la dernière ligne, le montant : « 143 100 000 » est remplacé par le montant : « 149 000 000 ».

M. le président. Je suis saisi de cinq amendements identiques.

L'amendement n° 1 est présenté par M. Husson, au nom de la commission.

L'amendement n° 9 rectifié bis est présenté par M. Grosvalet, Mmes N. Delattre et Jouve et M. Daubet.

L'amendement n° 10 rectifié est présenté par M. Capus, Mme Bourcier, M. Laménie, Mme L. Darcos et MM. V. Louault, Pellevat, Grand, Chevalier, Brault, Wattebled et Chasseing.

L'amendement n° 11 est présenté par MM. G. Blanc et Dossus, Mme Senée, MM. Benarroche et Dantec, Mme de Marco, MM. Fernique et Gontard, Mme Guhl, MM. Jadot et Mellouli, Mmes Ollivier et Poncet Monge, M. Salmon et Mmes Souyris et M. Vogel.

L'amendement n° 15 est présenté par Mme Briquet, M. Cozic, Mme Espagnac, MM. Kanner et Raynal, Mme Blatrix Contat, MM. Éblé, Féraud, Jeansannetas, Lurel et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain.

Ces cinq amendements sont ainsi libellés :

Alinéas 6 et 7

Supprimer ces alinéas.

La parole est à M. le rapporteur général, pour présenter l'amendement n° 1.

M. Jean-François Husson, rapporteur général de la commission des finances. J'en ai déjà parlé dans mon intervention lors de la discussion générale : il s'agit de revenir sur la coupe budgétaire proposée par le Gouvernement et de faire respecter les engagements qu'il a pris, pour une période de quatre années, devant les chambres de commerce et d'industrie (CCI).

M. le président. La parole est à Mme Nathalie Delattre, pour présenter l'amendement n° 9 rectifié bis.

Mme Nathalie Delattre. Défendu.

M. le président. La parole est à M. Emmanuel Capus, pour présenter l'amendement n° 10 rectifié.

M. Emmanuel Capus. Défendu.

M. le président. La parole est à M. Grégory Blanc, pour présenter l'amendement n° 11.

M. Grégory Blanc. Défendu.

M. le président. La parole est à Mme Isabelle Briquet, pour présenter l'amendement n° 15.

Mme Isabelle Briquet. Défendu.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Par principe, le Gouvernement est toujours un peu réticent à ce que des crédits soient ouverts à l'occasion de l'examen du PLFG. En effet, sans annulations concomitantes, cela signifie que l'on dégrade le déficit. Je pose ceci en préambule pour que vous compreniez bien pourquoi nous considérons, a priori, que les moyens permettant de finir l'année sont bien inscrits dans le budget.

Concernant les CCI, j'ai bien entendu votre demande, et il faudra calibrer exactement ces besoins – 30 millions d'euros, 20 millions ou 15 millions d'euros ? – lors de la commission mixte paritaire. Un travail sera également à faire sur l'évaluation du déficit total au vu desdits besoins.

Les CCI disposent aujourd'hui de 871 millions d'euros de trésorerie et de 331 millions d'euros hors concessions libérables. (M. Olivier Rietmann proteste.) Je le sais, vous souhaitez que les chambres de commerce fonctionnent bien. Mais leurs situations sont très hétérogènes selon les territoires : certaines peuvent se passer de ce versement, quand d'autres sont plus en difficulté. L'enjeu de la péréquation nationale est tout même une véritable question.

Mon avis est donc a priori défavorable, mais je comprends que vous souhaitiez avancer sur ce sujet. Je pense donc que M. le rapporteur général le défendra avec vigueur en CMP !

M. le président. La parole est à M. Grégory Blanc, pour explication de vote.

M. Grégory Blanc. Madame la ministre, un certain nombre d'amendements qui font plutôt l'objet d'un consensus seront discutés dans cette assemblée. Ma question porte sur la suite de la procédure budgétaire : si la commission mixte paritaire n'est pas conclusive ou si le PLFG est rejeté, vous engagez-vous à tenir compte des votes, très largement partagés, au sein de cet hémicycle ?

M. le président. La parole est à Mme Christine Lavarde, pour explication de vote.

Mme Christine Lavarde. Je souhaite revenir sur la taxe sur les CCI.

On parle d'une taxe additionnelle sur un impôt local, dite « taxe pour frais de chambre », payée de manière obligatoire par l'ensemble des entreprises au bénéfice des CCI ou des chambres de métiers et de l'artisanat (CMA). Si vous estimez que ces deux réseaux n'ont pas besoin de ce montant, alors diminuez la pression sur les entreprises !

On vient capter de l'argent qui a été versé par les entreprises pour financer des réseaux qui les soutiennent, qu'il s'agisse de création de sociétés ou d'aide en cas de problème avec l'Urssaf. On nous dit : « Il y a trop d'argent, donc on le verse dans le budget général de l'État. » Reconnaissez qu'il nous est difficile de voter cette disposition !

Le même sujet reviendra au moment du projet de loi de finances, et nous verrons alors que vous ferez encore plus fort en allant prélever des centaines de millions d'euros sur ces deux réseaux. Il faut certes s'interroger sur leur fonctionnement, mais certainement pas leur ôter des moyens pour les mettre dans le budget général ! (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et UC.)

La parole est à M. le rapporteur général.

M. Jean-François Husson, rapporteur général de la commission des finances. Je partage ce que vient de dire Christine Lavarde.

Notre objectif, vous l'avez compris, est d'abord d'adopter ici le projet de loi de finances de fin de gestion, et ensuite de faire en sorte que la CMP soit conclusive.

Des engagements ont été pris sur un certain nombre de sujets qui concernent des sénateurs siégeant sur toutes les travées de notre assemblée. Veillons donc ici à respecter des engagements qui pourraient être plus difficiles à tenir dans le cadre du PLF, et à suivre une démarche sérieuse et efficace. C'est un élément majeur pour la suite des opérations !

M. le président. Je mets aux voix les amendements identiques n^os 1, 9 rectifié bis, 10 rectifié, 11 et 15.

(Les amendements sont adoptés.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 2, modifié.

(L'article 2 est adopté.)

Article 3

Au IV de l'article 112 de la loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023, le tableau du dernier alinéa est remplacé par le tableau suivant :

M. le président. La parole est à M. Simon Uzenat, sur l'article.

M. Simon Uzenat. Il s'agit d'un article important, non pas tant en termes de volume financier qu'au regard des objectifs qu'il nous permet d'atteindre s'agissant de la formation des infirmiers.

Dans le cadre du plan qui a été adopté en 2022, le fameux protocole signé par le Premier ministre de l'époque entre l'État et les régions pour soutenir nos instituts de formation en soins infirmiers (Ifsi) et contribuer au financement du Ségur de la santé. Au passage, ce soutien était bien prévu pour les années 2023, 2024 et 2025. Et pour l'année 2025, c'est le Sénat qui a permis à l'État d'honorer sa parole – tout au moins sur le plan de l'engagement financier, madame la ministre –, à hauteur de près de 273 millions d'euros.

Dans l'intervalle, des discussions ont eu lieu. À la demande de Bercy, les régions ont consenti à percevoir moins que ce qui avait été annoncé – à hauteur, donc, de 215 millions d'euros, comme cela figurait dans le courrier signé par le Premier ministre François Bayrou.

Quasiment à la fin de cette année 2025, nous voyons enfin la traduction concrète de cet engagement en faveur d'une politique publique, ô combien ! attendue pour former davantage d'infirmières et d'infirmiers, notamment. En plein débat sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale, ce signal a d'autant plus de sens !

Les régions n'ont cessé de tenir leurs engagements d'être au rendez-vous. À l'État d'y être également ! C'est ce que permet cet article 3 dont nous allons débattre. Nous espérons qu'à cet égard, le bon sens l'emportera.

M. le président. L'amendement n° 2, présenté par M. Husson, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. le rapporteur général.

M. Jean-François Husson, rapporteur général de la commission des finances. Pour rebondir sur l'intervention de notre collègue, je veux dire que se pose un problème de recevabilité juridique : l'article n'est pas conforme à la lettre de la Lolf. Nous avons donc un désaccord d'ordre juridique, ce qui peut arriver.

Nous partons du principe qu'il faut ne pas fragiliser le dispositif, d'une part, et tenir sa parole, d'autre part. Nous avons discuté avec le Gouvernement en lui demandant de s'engager à présenter de nouveau ce dispositif dans le cadre du projet de loi de finances pour 2026, afin que nous puissions amender à hauteur de l'engagement qui a été pris en janvier 2025 par le Premier ministre d'alors, François Bayrou.

La formation en soins infirmiers est portée par la région pour former les nouveaux personnels au plus près des besoins des territoires. C'est un enjeu majeur, qui doit nous permettre de respecter la parole de l'État. Le désaccord, madame la ministre, est donc – je le répète – uniquement d'ordre juridique.