NOTE DE SYNTHESE

Le projet de loi modifiant les dispositions du code de la communication et du cinéma relatives à la communication audiovisuelle a été déposé sur le bureau du Sénat le 30 octobre 1996. Il tend notamment à élargir les compétences du Conseil supérieur de l'audiovisuel (C.S.A.) et vise en particulier à renforcer son rôle en matière de " déontologie des programmes ".

A cette fin, l'article 3 du projet, qui tend à modifier l'article 312-3 du code de la communication et du cinéma, énonce : " Dans les programmes diffusés par chaque service de communication audiovisuelle, le Conseil supérieur de l'audiovisuel veille à la déontologie applicable aux programmes, à la protection de l'enfance et de l'adolescence, au respect du pluralisme et de l'honnêteté de l'information, au respect de la vie privée et à la protection des consommateurs. "

Il consolide donc l'action du C.S.A. en matière de protection de la jeunesse et de respect par les diffuseurs des principes de pluralisme et d'honnêteté de l'information. En effet, l'article 312-3 actuellement en vigueur dispose : " Le Conseil supérieur de l'audiovisuel veille à la protection de l'enfance et de l'adolescence dans la programmation des émissions diffusées par un service de communication audiovisuelle ". En outre, la nécessité pour le C.S.A. de faire respecter les principes de pluralisme et d'honnêteté est mentionnée par ailleurs dans le code.

Il introduit en outre trois nouveaux principes :

- la " déontologie des programmes ", alors que le code actuel mentionne seulement la " qualité des programmes " ;

- la " protection de la vie privée " qui complète la notion de " dignité de la personne humaine " figurant déjà dans le code ;

- la " protection des consommateurs ".

Pour évaluer les dispositions du projet de loi français par rapport aux législations en vigueur dans les pays voisins, on a donc cherché à analyser le rôle des instances étrangères de régulation de l'audiovisuel en matière de déontologie des programmes.

Les pays retenus sont les suivants : l' Allemagne , l' Espagne , l' Italie, les Pays-Bas et le Royaume-Uni . Ils apparaissent particulièrement représentatifs de la diversité qui règne en matière de contrôle de la déontologie des programmes.

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1) Il n'existe aucune autorité autonome de régulation en Espagne et dans le secteur public allemand.

a) L'Espagne ne s'est pas encore dotée d'une instance autonome de régulation.

La question fait certes l'objet de nombreux débats mais, pour l'instant, c'est une commission parlementaire qui assure le contrôle permanent des chaînes publiques de télévision , tandis que le ministère en charge de la communication contrôle les sociétés privées .

La surveillance exercée par la commission parlementaire se limite le plus souvent à des séances mensuelles de questions orales .

Quant au contrôle du ministère chargé de la communication, il est quasi-inexistant . En effet, bien que le non-respect des principes fondamentaux auxquels sont soumis tous les diffuseurs (exactitude, impartialité, pluralisme, respect de la vie privée, protection de la jeunesse et non-discrimination) constitue, d'après la loi de 1988 sur la télévision privée, une infraction très grave, celle-ci est rarement sanctionnée.

b) L'autorégulation joue un rôle essentiel dans le secteur public allemand.

L'audiovisuel constitue une compétence des Länder . En l'absence de législation fédérale sur le sujet, c'est la jurisprudence de la Cour constitutionnelle qui a fixé le cadre juridique général.

Les établissements du secteur public de l'audiovisuel sont indépendants des Länder qui les ont créés. Chacun d'eux est soumis au contrôle d'un organe interne , le conseil de la radiodiffusion qui, d'après la Cour constitutionnelle, " représente et défend les intérêts de la collectivité ".

La composition de ce conseil varie d'un établissement à l'autre, mais elle doit refléter les différents courants d'opinion du Land d'implantation. En effet, les représentants de la société civile (les Eglises, les fédérations patronales, les syndicats, les chambres de commerce et d'industrie, les associations de jeunes, d'artistes...) doivent constituer au moins les deux tiers de ses membres.

La composition pluraliste des conseils de la radiodiffusion est réputée garantir le respect de la déontologie des programmes.

2) Dans le secteur privé allemand, aux Pays-Bas et en Italie, les instances de régulation s'attachent essentiellement à l'interdiction de la violence et à la protection de la jeunesse.

a) Dans le secteur privé allemand, les instances de régulation sont très actives dans ce domaine et un organe d'autorégulation complète leur contrôle.

• Les instances de régulation du secteur privé

Le secteur privé de l'audiovisuel est contrôlé par des établissements publics autonomes, les Landesmedienanstalten . Ils sont au nombre de quinze : chaque Land en a créé un, sauf les deux Länder de Brandebourg et de Berlin qui, dans la perspective de leur fusion, en ont créé un seul.

Dans presque tous les Länder, la structure des Landesmedienanstalten est calquée sur celle des établissements de la radiodiffusion publique. En particulier, leur conseil de surveillance doit refléter les courants d'opinion du Land. Cette composition pluraliste constitue théoriquement une garantie du respect des principes déontologiques.

Les Landesmedienanstalten concentrent leurs efforts sur la protection de la jeunesse et sur l'interdiction de la violence sous toutes ses formes.

Ils émettent d'ailleurs, notamment dans ce domaine, des directives qui ont valeur de réglementation. Les quinze Landesmedienenanstalten ont créé des organes communs, parmi lesquels une commission permanente sur la protection de la jeunesse.

• L'organe d'autorégulation

Comme les Landesmedienenanstalten exercent seulement leur contrôle a posteriori, de leur propre chef ou à la suite de plaintes, les chaînes privées allemandes ont, à la fin de l'année 1993, après de vifs débats mettant en cause le contenu de leurs programmes, décidé de créer une instance d'autorégulation dont la compétence est limitée à la protection de la jeunesse et qui examine, avant leur diffusion, les émissions qui lui sont présentées volontairement par les chaînes.

b) Le Commissariat aux médias néerlandais surveille assez peu le contenu des programmes et limite son contrôle à la protection de la jeunesse.

La loi sur les médias, qui s'applique au secteur public comme au secteur privé, ne comporte presque aucune disposition relative au contenu des programmes : elle prohibe seulement la diffusion avant 20 h des films interdits aux enfants de moins de 12 ans, et avant 21 h de ceux interdits aux moins de 16 ans. Compte tenu des nombreuses infractions relevées, le Commissariat aux médias a récemment décidé de renforcer sa surveillance sur les horaires de diffusion.

Dans les domaines autres que la protection de la jeunesse, le Commissariat n'intervient pas et c'est la logique de l'autorégulation qui prévaut.

Elle paraît jouer efficacement dans le secteur public. En effet, depuis 1967, le temps d'antenne sur les trois chaînes publiques est attribué à des associations qui représentent un courant culturel, religieux, spirituel ou social . La répartition se fait proportionnellement au nombre d'adhérents . Ainsi, tout excès dans la programmation risque de se traduire par une perte d'adhérents et donc par une réduction du temps d'antenne.

c) En Italie, le contrôle du contenu des programmes est également très limité.

La loi Mammi de 1990 a confié au Garant , déjà responsable du contrôle de la presse, la surveillance des chaînes publiques et privées de télévision. En matière de déontologie des programmes, le rôle du Garant apparaît limité : il contrôle a posteriori les règles concernant la violence et la protection des mineurs et émet de temps à autre des recommandations sur les horaires de programmation.

Par ailleurs, la commission parlementaire d'orientation et de surveillance des services de la radio et de la télévision , créée en 1975, surveille théoriquement la conformité des programmes des chaînes publiques aux principes généraux de pluralisme, d'objectivité, d'exhaustivité et d'impartialité. Compte tenu de son caractère très politique, la commission n'exerce guère ce pouvoir. De plus, elle ne dispose d'aucun pouvoir de sanction.

3) Les autorités de régulation anglaises disposent de large pouvoirs en matière de contrôle de la déontologie des programmes.

La loi de 1990 sur l'audiovisuel a créé deux autorités de régulation, compétentes à la fois pour le secteur public et pour le secteur privé : le Broadcasting Standards Council et le Broadcasting Complaints Commission .

Les compétences du premier portent sur la représentation de la violence et du sexe et sur la préservation du bon goût et de la décence (ce qui inclut notamment la surveillance de la qualité du langage), tandis que celles de la seconde concernent les atteintes à la vie privée et la présentation exacte et impartiale des faits et des informations .

Ces deux instances rédigent et mettent à jour des codes de bonne conduite, contrôlent a posteriori les programmes, réalisent des recherches sur le contenu des programmes, examinent les plaintes qu'elles reçoivent et peuvent contraindre les contrevenants à diffuser les avertissements qu'elles prononcent à leur encontre.

La loi de 1996 a organisé la fusion de ces deux instances en une seule qui commencera ses travaux le 1er avril 1997.

Par ailleurs, l' Independent Television Commission , qui attribue les licences aux sociétés privées a l'obligation légale de rédiger des codes de bonne conduite sur les programmes et de contrôler qu'elles les respectent. Ces codes recouvrent les mêmes domaines que ceux du Broadcasting Standards Council et de la Broadcasting Complaints Commission : bon goût, décence, exactitude, impartialité et absence de violence.

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L'élargissement des compétences du C.S.A. en matière de déontologie et d'éthique permettra au système français de se rapprocher du modèle britannique.

Les principes au respect desquels le C.S.A. devra veiller sont peu ou prou ceux que s'efforcent de garantir les instances de régulation britanniques. Seule, la " protection des consommateurs " paraît être une originalité française.