Octobre 2015
- LÉGISLATION COMPARÉE -
La prévention du cumul des sanctions
administratives et des sanctions pénales
(ne bis in
idem)
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Allemagne - Italie - Pays-Bas - Royaume-Uni
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Cette note a été réalisée
à la demande
de Mme Michèle André, présidente de
la commission des Finances,
dans le cadre des travaux conduits
par MM.
Albéric de Montgolfier et Claude Raynal, sénateurs,
sur les
pouvoirs de sanction des régulateurs financiers
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DIRECTION DE L'INITIATIVE PARLEMENTAIRE ET DES DÉLÉGATIONS LC 259 |
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AVERTISSEMENT Les notes de Législation comparée se fondent sur une étude de la version en langue originale des documents de référence cités dans l'annexe. Elles présentent de façon synthétique l'état du droit dans les pays européens dont la population est de taille comparable à celle de l'Hexagone ainsi que dans ceux où existe un dispositif législatif spécifique. Elles n'ont donc pas de portée statistique. Ce document constitue un instrument de travail élaboré à la demande des sénateurs par la division de Législation comparée de la direction de l'Initiative parlementaire et des délégations. Il a un caractère informatif et ne contient aucune prise de position susceptible d'engager le Sénat. |
SOMMAIRE
ANNEXE I : DOCUMENTS UTILISÉS 31
ANNEXE II : ACCORD POUR LA PRÉVENTION DU CONCOURS ILLICITE DE SANCTIONS ADMINISTRATIVES ET DE SANCTIONS PÉNALES (PAYS-BAS) 35
NOTE DE SYNTHÈSE
Cette note porte sur l'application du principe ne bis in idem lorsque sont infligées des sanctions à l'encontre d'auteurs d'abus de marché dans quatre pays de l'Union européenne : l'Allemagne, l'Italie, les Pays-Bas et le Royaume-Uni.
En vertu de ce principe « Nul ne peut être poursuivi ou puni pénalement par les juridictions du même Etat en raison d'une infraction pour laquelle il a déjà été acquitté ou condamné par un jugement définitif conformément à la loi et à la procédure pénale de cet Etat », aux termes de l'article 4, premier alinéa du Protocole n° 7 à la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales.
1. Régime applicable en France
Les abus de marché constituent, en France, à la fois des « délits boursiers » et des « manquements administratifs » 1 ( * ) . Il s'agit :
- du délit d'initié et du manquement d'initié (articles L. 465-1 du code monétaire et financier et 622-1 du règlement général de l'AMF) ;
- du délit de diffusion de fausse information et du manquement à la bonne information du public (articles L. 465-2, alinéa 2 du code monétaire et financier et 632-1 du règlement général de l'AMF) ;
- ainsi que du délit de manipulation de cours et du manquement de manipulation de cours (articles L. 465-2, alinéa 1 er du code monétaire et financier et 631-1 du règlement général de l'AMF).
Selon l'Autorité des marchés financiers (AMF) 2 ( * ) , « des passerelles ont toutefois été organisées entre les deux voies répressives » puisque :
- « [...] l'AMF est tenue des transmettre ses rapports d'enquête au parquet national financier pour les dossiers qui donnent lieu à l'ouverture d'une procédure de sanction et pour lesquels des délits boursiers sont suspectés » ;
- « [...] si dans le cadre de ses attributions l'AMF acquiert la connaissance d'un crime ou d'un délit, elle est tenue d'en informer sans délai le procureur de la République et de lui transmettre tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs » ;
- et que « [...] le parquet doit informer sans délai l'AMF en cas de mise en mouvement de l'action publique sur les dossiers qui lui ont été transmis par l'AMF ».
Il s'ensuit que « [...] l'analyse statistique des affaires traitées tant par la Commission des sanctions de l'AMF que par les juridictions pénales démontre qu'en pratique ce cumul est très rare . »
Par ses décisions n° 2014-453/454 QPC et 2015-462 QPC du 18 mars 2015, le Conseil constitutionnel a jugé que les articles L. 465-1 et L. 621-15 du code monétaire et financier « méconnaiss[a]nt le principe de nécessité des délits et des peines » ils sont contraires à la Constitution, avant de fixer au 1 er septembre 2016 la date de leur abrogation.
2. Observations tirées des exemples étrangers
Deux conclusions principales résultent de la comparaison de ces exemples :
- les quatre dispositifs étudiés prévoient des sanctions pénales et administratives, parfois pour des mêmes faits ;
- mais si l'Italie n'a, dans l'attente de la décision de sa Cour Constitutionnelle, pas résolu la difficulté qui a conduit à sa condamnation par la CEDH (voir infra sur cette question), les trois autres États ont prévenu le risque d'une double sanction.
• Un double système de sanction
En Allemagne, comme aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, existe un double régime de sanctions pénales d'une part, et administratives, de l'autre, des délits d'initié ou de manipulation.
• Trois solutions pour prévenir le risque d'une double sanction
En Allemagne, lorsqu'une affaire relevant de la compétence de la juridiction pénale est transmise au procureur, l'autorité de régulation des marchés suspend la procédure administrative jusqu'à la décision finale du juge pénal.
Au Royaume-Uni se combinent la multiplicité des entités susceptibles d'instruire des poursuites et d'infliger des sanctions et le souci de respecter le principe du ne bis in idem . Il s'ensuit que l'autorité de régulation a rédigé un guide de bonnes pratiques et a élaboré un document-cadre qui précise les modalités de sa coopération avec les autres autorités de même nature et avec les autorités pénales. Existe aussi une « convention des procureurs » qui détermine les responsabilités de ces derniers lorsqu'un comportement peut faire l'objet de sanctions criminelles ou civiles et administratives et/ou lorsque plusieurs autorités compétentes en matière de poursuite et d'investigation peuvent agir de façon concurrente.
Un modèle analogue est retenu aux Pays-Bas où les autorités fiscales, le parquet et les autorités de régulation ont conclu un véritable accord qui, réaffirmant le principe ne bis in idem , fixe leurs obligations respectives. Il s'ensuit que lorsque le ministère public ou le service des Impôts a connaissance d'une violation de la législation relative au contrôle financier, ils en informent l'autorité chargée de ce contrôle, en vue de l'« harmonisation » (afstemming) ex ante des suites à donner. Réciproquement, si l'autorité chargée du contrôle du respect de la législation financière a l'intention d'infliger une sanction administrative en vertu de celle-ci, elle en informe le ministère public en vue de la même « harmonisation » (qui semble aller plus loin qu'une simple « concertation ») des suites à donner.
Dans chacun de ces trois régimes, l'existence d'un double dispositif de sanctions (pénales, d'une part, et administratives, de l'autre) ne semble donc pas avoir nécessité de modification de la législation en vigueur, le respect du principe ne bis in idem étant garanti.
* 1 Sur ce sujet voir L'Application du principe ne bis in idem dans la répression des abus de marché. Proposition de réforme. Rapport du groupe de travail de l'Autorité des marchés financiers , 19 mai 2015.
* 2 Ibidem , p. 3-4.