Le statut des îles méditerranéennes

• 1. Tableau synoptique
  
• 2. Espagne : les îles Baléares
  
  • a) Les fondements de l'autonomie
    
  • b) Les institutions locales
    
  • (1) Le Parlement
    
  • (2) Le gouvernement
    
  • (3) Les conseils insulaires
    
  • c) Le partage des compétences entre l'État et la communauté autonome
    
  • (1) Les compétences de la communauté
    
  • (2) La participation de la Communauté autonome aux organes et aux décisions de l'État central
    
  • d) L'autonomie financière
    
  • e) Les limites de l'autonomie
    
  • (1) La compétence exclusive de l'État dans certaines matières
    
  • (2) Le contrôle des pouvoirs des deux communautés insulaires
    
  • (3) Le délégué du gouvernement
    
• 3. Grèce : la Crète
  
  • a) L'absence d'autonomie et une reconnaissance discrète du fait insulaire
    
  • b) Les institutions locales
    
  • c) Des pouvoirs et compétences limités
    
  • d) L'autonomie financière
    
• 4. Italie : Sardaigne et Sicile
  
  • a) Les fondements juridiques de l'autonomie des régions de Sardaigne et de Sicile
    
  • (1) Des statuts spéciaux inscrits dans le bloc de constitutionnalité
    
  • (2) Les statuts spéciaux sicilien et sarde ont largement évolué depuis 1948 pour aboutir à une autonomie très avancée
    
  • b) Les institutions locales
    
  • (1) En Sicile
    
  • (2) En Sardaigne
    
  • c) Le partage des compétences entre l'État et les régions sarde et sicilienne
    
  • (1) En Sicile
    
  • (2) En Sardaigne
    
  • (3) Synthèse des compétences régionales
    
  • (4) La participation des îles aux organes et aux décisions de l'État central
    
  • d) L'autonomie financière
    
  • e) Les limites de l'autonomie
    
  • (1) Limites à l'autonomie administrative
    
  • (2) Limites à l'autonomie financière
    
  • Annexes
    
  • Extraits de la Constitution de la République italienne
    
  • Extraits du décret législatif du 15 mai 1946 (statut spécial de la région Sicile)
    
  • Extraits de la loi constitutionnelle n° 3 du 26 février 1948 (statut spécial de la région Sardaigne)
    

2024

- LÉGISLATION COMPARÉE -

NOTE

sur

LE STATUT DES ÎLES MÉDITERRANÉENNES

_____

Espagne - Italie - Grèce

_____

Cette note a été réalisée en juillet 2024à la demande de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement

et d'administration générale.

Cette note constitue une mise à jour partielle de l'étude LC n° 73 sur le statut des îles européennes.

LE STATUT DES ÎLES EUROPÉENNES

À la demande de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale, dans le cadre de sa mission d'information sur l'évolution institutionnelle de la Corse, la division de la Législation comparée du Sénat a procédé à la mise à jour partielle de l'étude LC n° 73 sur le statut des îles européennes^1(*).

La présente étude se concentre spécifiquement sur des îles européennes comparables à la Corse en ce que i) elles sont situées en mer Méditerranée, ii) sont suffisamment peuplées et iii) au regard du droit de l'Union européenne, ne sont ni des pays et territoires d'outre-mer (PTOM), ni des régions ultrapériphériques (RUP). Ont ainsi été retenus dans le périmètre de l'étude l'archipel des Baléares en Espagne, les deux îles italiennes de Sardaigne et de Sicile et la Crète en Grèce.

Par ailleurs, il convient de rappeler que la division de la Législation comparée a publié en 2020, une note sur le statut des territoires ultramarins au regard du droit national de quatre États membres de l'Union européenne : le Danemark (Groenland, îles Féroé), l'Espagne (îles Canaries), les Pays-Bas (Aruba, Curaçao, Sint Maarten, Bonaire, Sint Eustatius, Saba) et le Portugal (Madère, Açores)^2(*).

1. Tableau synoptique

2. Espagne : les îles Baléares

L'Espagne possède deux archipels, les îles Baléares et les îles Canaries, qui constituent chacun une communauté autonome, malgré leur faible population.

Les îles Baléares, situées en mer Méditerranée au large de la côte orientale de la péninsule ibérique, sont composées de cinq îles principales : Majorque, Minorque, Ibiza, Formentera et Cabrera. L'archipel a une superficie totale de 4 992 km², pour près de 1,2 million d'habitants^8(*) et a accueilli plus de 17,8 millions de touristes en 2023^9(*).

a) Les fondements de l'autonomie

L'article 2 de la Constitution espagnole dispose : « La Constitution a pour fondement l'unité indissoluble de la Nation espagnole, patrie commune et indivisible de tous les Espagnols. Elle reconnaît et garantit le droit à l'autonomie des nationalités et des régions qui la composent et la solidarité entre elles »^10(*).

En application de cet article, l'article 143 reconnaît le principe d'autogouvernement des communautés autonomes et le droit des territoires insulaires de se constituer en communautés autonomes : « les provinces limitrophes ayant des caractéristiques historiques, culturelles et économiques communes, les territoires insulaires et les provinces ayant une entité régionale historique pourront se gouverner eux-mêmes et se constituer en Communautés autonomes, conformément aux dispositions du présent titre et des statuts respectifs ».

La Constitution espagnole reconnaît également la singularité du fait insulaire en son article 138 qui impose à l'État de garantir l'application effective du principe de solidarité, « en veillant à l'établissement d'un équilibre économique approprié et juste entre les différentes parties du territoire espagnol, compte tenu tout particulièrement des circonstances propres au caractère insulaire ».

La loi organique du 25 février 1983^11(*) a doté l'archipel des Baléares de son premier statut d'autonomie. Ce texte ne reconnaissait initialement pas clairement l'insularité comme un fait différentiel de la Communauté autonome^12(*).

Modifié à plusieurs reprises, le statut d'autonomie a été révisé en profondeur par la loi organique du 28 février 2007 de réforme du statut d'autonomie des îles Baléares^13(*). Selon l'exposé des motifs : « l'évolution positive de l'autonomie, l'augmentation de la population et une plus grande reconnaissance du fait insulaire, ainsi qu'une tendance générale à une plus grande décentralisation de l'État espagnol, exige[aie]nt une adaptation du statut d'autonomie des îles Baléares afin de mieux répondre aux nouveaux besoins des citoyens. De même, les sentiments et l'idiosyncrasie des insulaires ont donné un rôle plus important à chacune des îles et à leurs conseils insulaires respectifs ».

La réforme de 2007 consacre le principe d'insularité. Selon l'article 3 du statut d'autonomie réformé : « Le statut protège l'insularité du territoire de la Communauté autonome en tant que fait différentiel méritant une protection spéciale. ». De plus, la sixième disposition additionnelle prévoit l'adoption d'une loi du Parlement espagnol (les Cortes Generales) réglementant le régime spécial des Baléares et reconnaissant le fait spécifique et différentiel de son insularité dans les domaines suivants : transports, infrastructures, télécommunications, énergie, environnement, tourisme et pêche. Ces mesures spécifiques ont été adoptées dans le décret-loi royal du 22 février 2019 (cf. encadré infra)^14(*).

Pour le professeur de droit constitutionnel Vicente Calafell Ferrà, « le fait insulaire est, en somme, une caractéristique déterminante de l'autonomie des Baléares » et « l'insularité se présente comme une véritable colonne vertébrale de l'autonomie qui irrigue l'ensemble du système juridique et guide l'action des différents pouvoirs publics pour sa réalisation effective »^15(*).

Par ailleurs, le statut d'autonomie des Baléares reconnaît le catalan et le castillan comme langues officielles^16(*) ainsi qu'un drapeau pour la communauté et pour chaque île^17(*).

b) Les institutions locales

En vertu de l'article 39 du statut d'autonomie, le système institutionnel des îles Baléares comprend le Parlement, le gouvernement, le président de la communauté autonome et les conseils insulaires. Le Parlement exerce le pouvoir législatif, tandis que le gouvernement et les conseils insulaires détiennent conjointement le pouvoir exécutif.

(1) Le Parlement

Le Parlement, dont le siège se trouve à Palma, est régi par les articles 40 à 53 du statut d'autonomie. Il est composé de 59 députés, élus au suffrage universel direct, pour un mandat de quatre ans.

Il exerce le pouvoir législatif, approuve le budget de la communauté autonome et contrôle l'action du gouvernement. Il est également chargé de désigner les sénateurs représentant la communauté au Sénat, peut demander au gouvernement de l'État l'adoption d'un projet de loi, peut présenter un recours devant le Tribunal constitutionnel et peut décider de transferts ou de délégations de compétences en faveur des conseils insulaires.

(2) Le gouvernement

Le gouvernement des îles Baléares^21(*) est un organe collégial qui exerce des fonctions exécutives et administratives et dirige la politique générale de la communauté. Il détient le pouvoir réglementaire et élabore le projet de budget. Il a la capacité de faire appel au Tribunal constitutionnel en cas de conflit de compétence.

Le président de la communauté autonome^22(*), chef du gouvernement, est élu par le Parlement de l'archipel, parmi ses membres. Il désigne les membres du gouvernement et est responsable devant le Parlement.

(3) Les conseils insulaires

Créés en 1989, les conseils insulaires (consejos insulares)^23(*) des îles de Majorque, Minorque, Ibiza et Formentera ont une double nature en ce qu'ils sont à la fois des entités locales (au même titre que les provinces du continent espagnol, conformément à l'article 141.4 de la Constitution) et des institutions de la communauté autonome.

Les organes des conseils insulaires sont l'assemblée plénière le président et le conseil exécutif, composé du président, des vice-présidents et le cas échéant, des directeurs exécutifs, sauf à Formentera où le conseil insulaire est composé des conseillers de la commune de Formentera et où un conseil exécutif n'est pas obligatoire (articles 63 et 64).

Selon l'exposé des motifs de la loi du 28 juin 2022 sur les conseils insulaires^24(*), « le législateur statutaire, en modélisant ces entités, a définitivement abandonné le cadre de référence des conseils provinciaux afin d'opter pour des administrations aux caractéristiques spécifiques, dotées d'une large autonomie pour la gestion de leurs intérêts propres, qui conjuguent les caractéristiques des sphères régionales et locales, qui ont une organisation mixte - corporative, institutionnelle et bureaucratique - prête à assumer une charge significative de compétences et qui disposent de solides mécanismes de contrôle interne de l'administration insulaire ».

Les conseils insulaires ont ainsi plus de pouvoirs et de compétences que les provinces des communautés autonomes continentales. Ils détiennent des compétences propres dans 20 domaines parmi lesquels : l'urbanisme, l'administration locale, l'aménagement et la promotion touristique, les services sociaux et l'assistance sociale, la jeunesse, la chasse, le patrimoine culturel, artistique et architectural, le sport, les transports terrestres, les musées et la politique de genre (article 70). Ils peuvent également se voir déléguer des compétences par le gouvernement de la communauté (cf. infra).

Ils possèdent un pouvoir réglementaire dans les compétences qui lui sont attribuées (article 72) et, peuvent, en outre, se voir attribuer des fonctions exécutives et de gestion sur leurs territoires dans certains domaines comme la gestion forestière, hydraulique, la santé, l'enseignement et le développement économique (article 71).

Par ailleurs, les communes (municipios) constituent les entités locales de base du territoire (article 75).

c) Le partage des compétences entre l'État et la communauté autonome

Sans préjudice des compétences exclusives de l'État énumérées à l'article 149.1 de la Constitution (cf. infra), les îles Baléares exercent un large champ de compétences, progressivement étendu depuis 1983. Par ailleurs, en application de l'article 150.2, l'État peut, par loi organique transférer ou déléguer des compétences aux communautés autonomes.

(1) Les compétences de la communauté

· Les compétences exclusives

Les compétences susceptibles d'être exercées par les communautés autonomes espagnoles sont énumérées à l'article 148 de la Constitution, qui énonce 22 domaines (aménagement du territoire et urbanisme, agriculture et élevage, développement de l'activité économique, artisanat, promotion du sport, santé et hygiène, assistance sociale, etc.). De plus, la possibilité a été donnée aux communautés autonomes de se saisir des compétences non explicitement attribuées à l'État par l'article 149.1 de la Constitution, à condition de l'indiquer explicitement dans leur statut^25(*). « La technique générale de l'article 149 de la Constitution espagnole est de permettre que les communautés puissent occuper tous les « vides en matière de compétence » que laissent les réserves explicites en faveur de l'État »^26(*).

L'article 30 du statut d'autonomie prévoit ainsi une compétence exclusive des îles Baléares dans 51 matières, présentées ci-après.

Compétences exclusives au titre de l'article 30 du statut d'autonomie

Le champ des compétences exclusives de la communauté a été étendu à une vingtaine de domaines depuis le premier statut d'autonomie de 1983, notamment les casinos et les jeux, l'industrie, le commerce intérieur, la protection de l'environnement, l'intégration économique et sociale des immigrés et la pêche maritime.

Pour certaines compétences, le statut d'autonomie fait explicitement référence aux compétences exclusives de l'État, que la communauté se doit de respecter. À titre d'illustration, la législation de la communauté sur la publicité ne peut pas contredire la législation commerciale établie au niveau national. De même, la législation de la communauté concernant la protection de l'environnement doit respecter la législation de base de l'État en la matière.

En outre, les articles 34 et 35 du statut d'autonomie précisent que la communauté autonome des Baléares détient une compétence exclusive, respectivement, en matière de protection et de développement de la culture autochtone des îles et d'enseignement de la langue catalane.

En matière d'éducation, l'article 36 prévoit également la compétence exclusive de l'archipel pour créer et organiser les établissements d'enseignement public primaire et secondaire, ainsi que les régimes de bourses, la formation du personnel enseignant et les activités extrascolaires.

Concernant l'enseignement universitaire, la Communauté autonome dispose d'une compétence exclusive, sans préjudice de l'autonomie des universités, pour la programmation et la coordination du système universitaire, le financement des universités et la réglementation et la gestion de son propre système de bourses et d'aides.

· Les compétences d'adaptation et d'exécution de la législation nationale

Dans ces matières, l'État est compétent pour établir la législation de base (conformément à l'article 149.1 de la Constitution) et les communautés ne peuvent légiférer que pour adapter la loi nationale aux nécessités régionales. Elles disposent également du pouvoir réglementaire.

L'article 31 du statut d'autonomie énumère 17 domaines dans lesquels les Baléares ont une compétence d'adaptation et d'exécution de la législation nationale.

Compétences d'adaptation et d'exécution au titre de l'article 31
du statut d'autonomie

Les Baléares détiennent aussi une compétence d'adaptation et d'exécution en matière d'éducation (dont l'enseignement universitaire) dans tous les domaines, niveaux et spécialités, conformément à l'article 36 du statut.

· Les compétences d'exécution de la législation nationale

Dans ces matières, les communautés autonomes peuvent seulement prendre des mesures d'exécution de la loi nationale. L'article 32 du statut d'autonomie énumère 20 domaines dans lesquels les îles Baléares ont une compétence d'exécution.

Compétences d'exécution au titre de l'article 32 du statut d'autonomie

Par ailleurs, selon l'article 33 du statut d'autonomie, les îles Baléares sont compétentes pour créer et organiser son propre corps de police, dans le cadre de la législation nationale.

(2) La participation de la Communauté autonome aux organes et aux décisions de l'État central

Ces compétences ne sont pas propres à la Communauté autonome des Baléares. Elles sont partagées par toutes les communautés autonomes.

· L'initiative législative nationale

Le Parlement régional peut solliciter du gouvernement l'adoption d'un projet de loi ou déposer sur le bureau du Congrès des députés une proposition de loi et déléguer trois membres pour la défendre (article 50 du statut d'autonomie).

· La saisine du Tribunal constitutionnel

Le Parlement régional peut aussi déposer un recours en inconstitutionnalité devant le Tribunal constitutionnel espagnol contre les lois nationales affectant les compétences de la communauté (article 50). Le gouvernement régional dispose de la même faculté (article 59).

· Les relations extérieures

La réforme du statut autonome de 2007 a introduit deux nouveaux chapitres : l'un dédié à l'action extérieure des Baléares (titre VII, chapitre I, articles 101 à 105) et l'autre aux relations avec l'Union européenne (titre VII, chapitre II, articles 106 à 113).

La communauté autonome, sans préjudice des compétences de l'État en matière de relations internationales, promeut le rayonnement des îles Baléares à l'étranger et ses intérêts dans ce domaine. À ce titre, la capacité de réaliser des actions de rayonnement extérieur et de conclure des accords de collaboration pour la promotion de ses intérêts, dans le cadre des compétences qui lui sont attribuées, lui est reconnue. Elle peut aussi promouvoir la coopération avec des régions d'autres États avec lesquelles elle partage des intérêts économiques, sociaux ou culturels.

L'article 102 reconnaît le droit des îles Baléares à être informées par l'État de la négociation et de l'élaboration d'accords internationaux qui affectent directement les compétences de la communauté autonome et, dans ce cas, de participer aux délégations espagnoles chargées de négocier ces traités.

Les îles Baléares disposent également du droit de participer à la formation de la position de négociation de l'État devant l'Union européenne - en particulier dans les matières relevant de ses compétences exclusives - et du droit de participer à la délégation espagnole au Conseil des ministres de l'Union européenne et à ses groupes de travail.

d) L'autonomie financière

L'article 156 de la Constitution énonce : « Les Communautés autonomes jouiront de l'autonomie financière pour développer et exercer leurs compétences, conformément aux principes de coordination avec les finances de l'État et de solidarité entre tous les Espagnols ».

L'article 157 précise que leurs ressources proviennent :

- des impôts cédés totalement ou partiellement par l'État ainsi que des surtaxes sur des impôts de l'État ;

- de leurs propres impôts, taxes et contributions spéciales ;

- des subventions de l'État (notamment du fonds de garantie des services publics fondamentaux et du fonds de suffisance globale) ;

- des revenus provenant de leur patrimoine et des recettes de droit privé ;

- et de l'emprunt.

Sur la base de ces principes, le système de financement des communautés autonomes est régi par la loi organique du 18 décembre 2009^33(*). Les îles Baléares sont, avec la Catalogne et Madrid, l'une des communautés autonomes contribuant le plus à ce système de financement. En raison de son incapacité à couvrir de nouveaux besoins et de sa relative iniquité, ce système est aujourd'hui largement critiqué^34(*). Une réforme a été annoncée en 2017 mais celle-ci n'a pu aboutir à ce jour, faute de consensus politique.

Le statut des Baléares comporte un titre VIII, dédié aux finances publiques, énonçant les principes applicables en matière budgétaire et fiscale, les ressources de la communauté et les principes directeurs en matière de financement des conseils insulaires. Comme dans la plupart des autres communautés autonomes, le statut des îles Baléares énonce que le financement de la communauté autonome repose sur les principes suivants :

- l'autonomie financière ;

- la loyauté institutionnelle ;

- la solidarité, l'équité et la suffisance financière, en tenant compte de la reconnaissance spécifique du fait différentiel de l'insularité, afin de garantir l'équilibre territorial, et de l'évolution de la population effective réelle (déterminée conformément à la réglementation de l'État) ;

- la responsabilité budgétaire ;

- la coordination et la transparence dans les relations fiscales et financières entre les administrations publiques ;

- la garantie du financement des services éducatifs, sanitaires et sociaux ;

- la prudence financière et l'austérité.

Outre les ressources fiscales cédées par l'État, la communauté autonome a « le pouvoir d'établir, par le biais d'une loi du Parlement, ses propres impôts, sur lesquels elle a une capacité de régulation, ainsi que des surcharges sur les impôts cédés dans les termes prévus par la loi sur le financement des Communautés autonomes » (article 129, paragraphe 4 du statut). Dans la plupart des communautés autonomes, ces impositions propres ne sont pas nombreuses et ne représentent pas une part importante dans les ressources totales des communautés (moins de 1 %)^35(*). Les îles Baléares ont ainsi une taxe sur le traitement des eaux et une imposition sur les séjours touristiques, dont les recettes s'élevaient respectivement à 82 millions d'euros et 29 millions d'euros en 2021^36(*).

Par ailleurs, une commission mixte économique et financière, composée à parité de représentants de l'État et de représentants de la communauté autonome, est chargée des relations entre les deux administrations en matière fiscale et financière (articles 125 et 126 du statut)

e) Les limites de l'autonomie

(1) La compétence exclusive de l'État dans certaines matières

L'article 149.1 de la Constitution réserve à l'État la compétence exclusive dans plusieurs domaines, parmi lesquels les relations internationales et la défense, la justice, la législation du travail, les droits pénal et civil, la santé, les politiques monétaire et économique.

Cependant, la Constitution espagnole, dans sa lettre et sa pratique, laisse une marge de manoeuvre importante aux communautés autonomes pour exercer des compétences liées aux politiques étatiques. De facto, « rares sont les domaines sur lesquels l'État intervient exclusivement »^37(*).

Il est ainsi possible pour les communautés autonomes, y compris les Baléares, d'intervenir en matière de relations extérieures (cf. supra), conformément à la jurisprudence établie par le Tribunal constitutionnel qui admet les activités ayant « une portée ou une projection extérieure » des communautés autonomes, en lien avec leurs compétences, à la condition qu' « elles n'impliquent pas l'exercice d'un ius contrahendi [droit de conclure des traités], ne génèrent pas d'obligations immédiates et actuelles face aux pouvoirs publics et n'aient pas de conséquence sur la politique extérieure de l'État ou n'entraînent sa responsabilité à l'égard d'États tiers ou d'organisations inter/supranationales »^38(*).

(2) Le contrôle des pouvoirs des deux communautés insulaires

Le Tribunal constitutionnel national contrôle la constitutionnalité des lois régionales. La juridiction administrative nationale contrôle les dispositions réglementaires régionales. La Cour des Comptes nationale intervient pour les aspects économiques et budgétaires.

(3) Le délégué du gouvernement

Nommé par le gouvernement, il dirige l'administration de l'État dans le territoire de la communauté autonome et la coordonne le cas échéant avec celle de la communauté.

3. Grèce : la Crète

D'une superficie de 8 300 km², la Crète est la cinquième plus grande île de la mer Méditerranée après la Sicile, la Sardaigne, Chypre et la Corse^39(*). C'est la plus grande des îles grecques. Selon le recensement effectué en 2021, la Crète compte environ 625 000 habitants, soit 6 % de la population grecque^40(*).

a) L'absence d'autonomie et une reconnaissance discrète du fait insulaire

La Grèce est un État unitaire qui demeure fortement centralisé, en dépit de l'affirmation juridique d'un principe de décentralisation depuis 1986^41(*).

L'article 101 de la Constitution grecque énonce que l'administration de l'État est organisée selon le principe de la décentralisation. Le pays est divisé en régions qui constituent les collectivités territoriales de second niveau, tandis que les communes sont les collectivités de premier niveau (article 102 de la Constitution).

La Crète est l'une des 13 régions grecques. Elle comprend l'île de Crète et des îles plus petites telles que Gavdos, Gavdopoula, Dia, Chrysi, Koufonissi et les îles Dionysiades^42(*). Elle ne présente aucune autonomie à l'égard de l'État grec, comme toutes les régions du pays^43(*). Il n'existe pas non plus de « régionalisation » comparable à celle existant en Italie.

L'article 101, paragraphe 4, reconnait la spécificité des territoires insulaires : « le législateur et l'administration, lorsqu'ils exercent leurs fonctions réglementaires, sont obligés de prendre en considération les conditions particulières des zones insulaires et montagneuses en vue d'assurer leur développement ». Toutefois, selon le professeur à l'université d'Athènes, Georges Dellis, l'insularité demeure « une matière presqu'ignorée par le droit public grec »^44(*).

b) Les institutions locales

La région de Crète est subdivisée en quatre unités régionales (Héraklion, Lassithi, Réthymnon et La Canée). Le siège de la région se situe à Héraklion^45(*).

À l'instar des autres régions, les autorités de la région de Crète sont^46(*) :

- le conseil régional, élu au suffrage universel direct, tous les cinq ans. Il est notamment chargé de l'adoption et du suivi du plan de développement régional (dénommé programme opérationnel) et de l'approbation du budget et des comptes de la région ;

- le gouverneur régional, assisté de vice-gouverneurs régionaux. Le gouverneur et les vice-gouverneurs sont élus au suffrage universel direct et n'occupent pas le poste de conseiller régional. À la tête du pouvoir exécutif de la région, le gouverneur régional défend l'intérêt public, et met en oeuvre les décisions du conseil régional, du comité exécutif et du comité des finances. Il a le pouvoir d'adopter des actes non réglementaires, conformément à la législation en vigueur ;

- le comité exécutif, composé du gouverneur régional, en tant que président, et des gouverneurs régionaux adjoints. Il s'agit de l'organe de coordination et d'exécution de la région, qui a un rôle de préparation et d'exécution des décisions du conseil régional et contrôle la mise en oeuvre de la politique régionale dans tous les domaines ;

- le comité des finances comprend le gouverneur régional et dix membres, élus par le conseil régional. Il est chargé de préparer le projet de budget de la région.

c) Des pouvoirs et compétences limités

Selon l'article 102 de la Constitution, il existe une présomption de compétence en faveur des collectivités territoriales - régions et communes - pour l'administration des affaires locales et régionales. La répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivités est définie par la loi.

L'article 186 de la loi « Kallikratis » du 7 juin 2010 précitée attribue aux régions des compétences, précisément délimitées, dans les domaines suivants :

- la planification et le développement régional, en particulier l'élaboration et la mise en oeuvre d'un plan de développement régional, comportant divers investissements ;

- l'agriculture, l'élevage et la pêche (préparation de programmes de développement sectoriels et d'infrastructures, tutelles des organisations générales pour l'amélioration de l'agriculture, réalisation d'études diverses, octroi de permis et autres compétences d'exécution) ;

- les ressources naturelles, l'énergie, l'industrie et l'artisanat (responsabilités en matière de protection et de gestion de l'eau, octroi de permis d'exploration et d'exploitation minière, octroi de permis d'installations énergétiques, mise en oeuvre d'un programme de soutien aux petites et moyennes entreprises, octroi de licences d'exploitation de machines industrielles et artisanales) ;

- l'emploi, le commerce et le tourisme (participation et mise en oeuvre de programmes d'actions et d'initiatives visant à promouvoir l'emploi et l'inclusion sociale des chômeurs dans le cadre des politiques nationales et européennes, octroi d'autorisations et réalisations de contrôles dans divers domaines précis) ;

- les transports et les moyens de communication (délivrance du permis de conduire et de permis de bateau, définition des lignes de bus interurbaines et des tarifs de transports interurbains, organisation du contrôle technique des véhicules, octroi de diverses licences et autorisations) ;

- les projets d'aménagement du territoire et d'environnement (construction, entretien et rénovation des bâtiments relevant des anciennes préfectures, responsabilités en matière de circulation routière, surveillance et nettoyage des cours d'eau, octroi d'autorisations pour divers projets) ;

- la santé (octroi de licences pour l'exercice des professions de santé, mise en oeuvre de programmes de santé publique) ;

- l'éducation, la culture et le sport (développement de programmes de soutien à l'apprentissage tout au long de la vie, mise en oeuvre de programmes culturels et sportifs, tutelle des centres sportifs nationaux) ;

- la protection civile et l'administration (coordination et supervision du travail de la protection civile).

Du fait de leur particularité géographique, trois régions comportant de multiples îles (régions de la mer Égée du Sud, de la mer Égée du Nord et de la mer Ionienne) exercent, en sus de leurs responsabilités régionales, des compétences liées à la planification, l'approbation et le suivi des programmes de transport intrarégionaux (article 205 de la « loi Kallikratis »). Cette disposition ne s'applique toutefois pas à la Crète.

Enfin, les régions - dont la Crète - ne disposent ni d'un pouvoir législatif autonome ou spécial, ni de pouvoirs statutaires, ce qui les empêche de jouir d'une véritable autonomie^50(*). Dans les faits, leurs compétences, qui se limitent souvent à des compétences d'exécution de la législation et de la réglementation nationales, demeurent résiduelles. L'article 186 précité énonce d'ailleurs que les régions doivent tenir compte des politiques nationales et européennes liées à leurs compétences, de la nécessaire coopération et coordination avec les autres autorités publiques et des ressources disponibles.

d) L'autonomie financière

L'autonomie financière des régions grecques, dont la Crète, est très restreinte. La Constitution prévoit l'autonomie financière des collectivités locales, tout en confiant à l'État l'adoption des mesures législatives, réglementaires et fiscales nécessaires pour assurer l'indépendance financière des collectivités et l'attribution des fonds nécessaires à l'exercice de leurs compétences (article 102, alinéa 5).

4. Italie : Sardaigne et Sicile

a) Les fondements juridiques de l'autonomie des régions de Sardaigne et de Sicile

Si l'article 5 de la Constitution de 1948 qualifie la République italienne d' « une et indivisible », le même article dispose également que « la République reconnaît et promeut l'autonomie locale (...) [et] adapte les principes et les méthodes de sa législation aux exigences de l'autonomie et de la décentralisation ».

Cette ouverture à l'autonomie régionale se traduit dans les dispositions de l'article 117, qui établit les principes fondamentaux de la répartition des compétences législatives entre l'État et les vingt régions.

Il définit les domaines dans lesquels l'État a une compétence exclusive (par exemple, la défense, la monnaie, la politique extérieure), ceux où les compétences sont partagées entre l'État et les régions (par exemple, l'éducation, la protection de la santé, l'environnement) et ceux où les régions ont une compétence exclusive (comme l'agriculture, le tourisme, certaines infrastructures locales)^51(*).

(1) Des statuts spéciaux inscrits dans le bloc de constitutionnalité

Cinq des vingt régions italiennes, notamment la Sardaigne et la Sicile, jouissent de statuts juridiques particuliers. Ces « statuts spéciaux » (statuti speciali) sont fondés sur des raisons géographiques, historiques, culturelles et linguistiques^52(*). Formellement, les statuts spéciaux sont des actes établissant les règles fondamentales de l'ordre des régions spéciales. Ils sont approuvés par le Parlement au moyen de lois constitutionnelles, contrairement à ceux des régions ordinaires, qui sont adoptés par les conseils régionaux^53(*).

Le cadre juridique de leur autonomie est ancré dans la Constitution de 1948, qui reconnaît et garantit leurs statuts spéciaux respectifs^54(*). En vertu de l'article 116, alinéa 1, de la Constitution^55(*), « le Frioul-Vénétie Julienne, la Sardaigne, la Sicile, le Trentin-Haut-Adige et le Val d'Aoste ont des formes et des conditions d'autonomie particulières, conformément à leurs statuts spéciaux respectifs adoptés par la loi constitutionnelle ». Cette disposition leur confère un degré d'autonomie plus élevé par rapport aux seize régions de droit commun, défini comme « régionalisme différencié » (regionalismo differenziato)^56(*). Les statuts spéciaux donnent formellement à chacune des cinq régions concernées le nom de « région autonome » (regione autonoma).

La Sicile a obtenu son statut spécial dès 1946, avant même l'adoption de la Constitution italienne, en raison de son histoire singulière et des mouvements indépendantistes qui y ont émergé après la Seconde Guerre mondiale. Le décret législatif n° 455 du 15 mai 1946^57(*), ratifié par la loi constitutionnelle n° 2 du 26 février 1948^58(*), constitue, avec les dispositions idoines de la Constitution, le statut spécial. Il accorde à la région sicilienne une large autonomie législative, administrative et financière, dans le cadre de compétences définies aux articles 14 et 17 du décret^59(*).

La Sardaigne, quant à elle, a acquis son statut spécial en 1948. Celui-ci est formalisé par la loi constitutionnelle n° 3 du 26 février 1948^60(*). Le statut spécial de la Sardaigne accorde à la région des pouvoirs similaires à ceux de la Sicile, lui permettant de légiférer et d'administrer de manière indépendante dans divers secteurs. Ce statut reflète également les particularités géographiques, économiques et culturelles de l'île, ainsi que les défis spécifiques qu'elle rencontre, notamment en matière de transport, de développement économique et de préservation de son patrimoine culturel.

(2) Les statuts spéciaux sicilien et sarde ont largement évolué depuis 1948 pour aboutir à une autonomie très avancée

Les statuts sicilien et sarde actuels ont été l'objet de plusieurs réformes depuis 1948, réformes qui se sont généralement inscrites dans le cadre de l'approfondissement de la régionalisation et de la décentralisation.

Jusqu'aux années 2000, les statuts des îles n'ont été réformés qu'à la marge, suivant généralement une aspiration appelant à accroître leur autonomie et préciser leurs compétences. Ces approfondissements se sont faits principalement par voie de décret. Ainsi le décret n° 480 du 22 mai 1975^61(*), a élargi l'autonomie de la Sardaigne en transférant diverses compétences de l'État à la région, notamment la gestion de la police locale, des travaux publics, de l'urbanisme, des transports et du tourisme. Dans le même esprit, plusieurs décrets datés de 1975 élargissent les compétences de la région sicilienne, dans des domaines tels que la gestion des bibliothèques^62(*), du tourisme^63(*) et de la pêche maritime^64(*).

La réforme constitutionnelle de 2001, introduite par la loi constitutionnelle n° 3 du 18 octobre 2001^65(*), a représenté une transformation majeure du Titre V de la Constitution italienne, modifiant de manière substantielle les relations entre l'État central et les régions. Cette réforme visait à répondre aux besoins croissants de décentralisation et d'autonomie locale, dans un contexte où les régions réclamaient davantage de compétences pour gérer leurs affaires internes de manière plus efficace et adaptée aux spécificités locales^66(*).

L'un des principaux objectifs de cette réforme était de clarifier et de rééquilibrer les compétences entre l'État et les régions^67(*). La réforme a introduit une liste détaillée de compétences exclusives de l'État, de compétences concurrentes et de compétences résiduelles appartenant aux régions. Cette nouvelle répartition des compétences a renforcé l'autonomie des régions, leur permettant de légiférer et d'administrer dans de nombreux domaines de politiques publiques auparavant contrôlés par l'État central^68(*).

Un autre aspect important de la réforme a été la reconnaissance explicite du principe de subsidiarité, introduit à l'article 118. Ce dernier prévoit, dans son dernier alinéa, que « L'État, les régions, les villes métropolitaines, les provinces et les municipalités favorisent l'initiative autonome des citoyens individuels et associés pour la réalisation d'activités d'intérêt général, sur la base du principe de subsidiarité ».

Si la réforme de 2001 visait l'ensemble des collectivités, celle-ci a également réécrit l'article 116 de la Constitution relatif aux régions à statut spécial, entrainant des changements significatifs pour la Sicile et la Sardaigne. Alors que les régions visées à l'article 116 bénéficiaient déjà d'une large autonomie en vertu de leurs statuts spéciaux, la réforme a élargi encore leurs prérogatives et clarifié certains aspects de leurs compétences.

Les statuts spéciaux de ces régions ont été adaptés pour intégrer les nouvelles compétences prévues par la réforme. Si les statuts n'ont formellement pas été amendés sur l'énumération des compétences exclusives et partagées (ce qui aurait nécessité une révision constitutionnelle), une série de « normes d'application » (norme di attuazione) ont été publiées (principalement par décret législatif ou décret du président de la République). Ces normes précisent et mettent en oeuvre les principes généraux établis par les statuts des régions autonomes en Italie. Elles sont élaborées par des commissions paritaires composées de représentants de l'État et de la région, visant à trouver un équilibre entre les compétences régionales et les exigences nationales^69(*). Pour une région à statut spécial, la compilation de la loi constitutionnelle et des « normes d'application » constitue donc une sorte de « bloc statutaire » permettant d'apprécier l'étendue de leur autonomie.

b) Les institutions locales

(1) En Sicile

Le décret législatif n° 455 du 15 mai 1946, ratifié par la loi constitutionnelle n° 2 du 26 février 1948 définit les institutions locales de la région, leur fonctionnement et les relations entre ces différentes instances. Les principales caractéristiques de ces institutions locales sont présentées dans le schéma ci-après.

(2) En Sardaigne

La loi constitutionnelle du 26 février 1948 définit les institutions locales de la région, leur fonctionnement et leurs relations. Le schéma ci-dessous présente les principales caractéristiques du système institutionnel de la région sarde.

c) Le partage des compétences entre l'État et les régions sarde et sicilienne

(1) En Sicile

Le statut spécial de la Sicile liste les compétences législatives exclusives de la région à l'article 14, avec une distinction expresse entre :

- d'une part, des compétences pour lesquelles l'Assemblée régionale dispose d'une compétence législative exclusive « dans la région et dans les limites des lois constitutionnelles de l'État » et « sans préjudice des réformes agraires et industrielles décidées par l'Assemblée constituante du peuple italien » (article 14^73(*)) ;

- d'autre part, des compétences pour lesquelles l'Assemblée régionale peut adopter des lois « dans les limites des principes et intérêts généraux sur lesquels se fonde la législation de l'État » et « pour répondre aux conditions et intérêts particuliers propres à la région » (article 17^74(*)).

(2) En Sardaigne

Le statut spécial de la Sardaigne établit un pouvoir législatif et réglementaire régional avec une distinction entre trois types de compétences, fixées aux articles 3 à 5 de la loi constitutionnelle :

- une première série de compétences, pour lesquelles la région dispose d'un pouvoir législatif « en harmonie avec la Constitution et les principes de l'ordre juridique et dans le respect des obligations internationales et des intérêts nationaux, ainsi que des normes fondamentales des réformes économiques et sociales de la République » (article 3 - compétences exclusives de la région^75(*)) ;

- une deuxième série de compétences, pour lesquelles la région dispose d'un pouvoir législatif, « dans les limites de l'article précédent et des principes établis par les lois de l'État » (article 4 - compétences partagées^76(*)) ;

- une troisième série de compétences, pour lesquelles « la région a le pouvoir d'adapter les dispositions des lois de la République à ses besoins particuliers en édictant des règlements complémentaires et d'application » (article 5 - droit d'adaptation^77(*)).

(3) Synthèse des compétences régionales

Le tableau suivant présente une synthèse des différents domaines de compétence mentionnés dans les statuts des deux régions.

Tableau comparatif des compétences régionales inscrites dans les statuts spéciaux de Sicile et de Sardaigne^78(*)

De façon générale, la répartition des compétences entre l'État central et les régions de Sardaigne et de Sicile montre une grande similitude dans certains domaines comme l'agriculture, la santé, et les transports régionaux. Cependant, des particularités existent, notamment dans les compétences exclusives de la Sardaigne en matière de police locale et de droits domaniaux, contrastant avec les compétences de la Sicile sur l'enseignement supérieur et la réglementation du crédit et des assurances.

Les deux régions possèdent des compétences partagées et d'adaptation qui leur permettent de légiférer en tenant compte des particularités locales, tout en respectant les cadres nationaux et internationaux.

(4) La participation des îles aux organes et aux décisions de l'État central

Les statuts spéciaux de Sardaigne et de Sicile prévoient des dispositions très similaires s'agissant de la participation des autorités représentantes des îles aux décisions de l'État central.

S'agissant de la législation nationale, selon des mécanismes différents, l'assemblée régionale sicilienne (article 18) comme le conseil régional sarde (article 51) peuvent présenter des initiatives, dès lors qu'il s'agit de questions concernant leurs statuts respectifs ou susceptibles d'affecter la région. Le statut sarde prévoit même que « lorsque le conseil régional constate que l'application d'une loi ou d'une mesure étatique en matière économique ou financière est manifestement préjudiciable à l'île, il peut demander au gouvernement de la République de la suspendre ».

Par ailleurs, les deux statuts prévoient une participation du président de la région au Conseil des ministres « lorsque sont traitées des questions intéressant particulièrement la région » (article 47 du statut sarde) et avec « voix délibérative dans les affaires qui concernent la région » (article 21 du statut sicilien).

Conformément à l'article 127 de la Constitution, lorsqu'une région (quels que soient son statut ou son degré d'autonomie) estime qu'une loi, ou bien un autre acte ayant valeur de loi de l'État ou d'une autre région, porte atteinte au domaine de sa compétence, elle peut saisir la Cour constitutionnelle de la question de légitimité constitutionnelle dans les soixante jours qui suivent la publication de la loi ou de l'acte ayant valeur de loi.

Sur les questions relatives aux transports, les statuts sarde (article 53) et sicilien (article 22) prévoient que les deux régions peuvent participer à l'établissement de la réglementation nationale des transports terrestres et maritimes, ainsi qu'à l'élaboration des tarifs des transports ferroviaires, dans la mesure où leurs intérêts sont concernés.

Enfin, s'agissant des relations extérieures, l'article 52 du statut sarde dispose que « La région est représentée dans l'élaboration des traités commerciaux que le gouvernement a l'intention de conclure avec des États étrangers, dans la mesure où ils concernent des échanges d'intérêt spécifique pour la Sardaigne. La région est entendue en matière de législation douanière concernant les produits typiques d'intérêt spécifique pour elle. »

d) L'autonomie financière

Les régions autonomes de la Sardaigne et de la Sicile jouissent d'une autonomie financière significative par rapport aux régions de droit commun. Cette autonomie est encadrée par leurs statuts spéciaux respectifs, qui définissent les sources de revenus, la gestion des fonds et les responsabilités fiscales des deux régions.

La Sardaigne dispose d'une autonomie financière établie par les articles 7 à 10 de son statut spécial. La région a le droit de lever des impôts et de percevoir une partie substantielle des revenus fiscaux générés sur son territoire (articles 7 à 10). Les principales sources de revenus comprennent les impôts directs et indirects, y compris ceux provenant de l'industrie, du commerce et de l'agriculture, tels que les taxes sur les revenus et les transactions économiques (article 7). De plus, la Sardaigne reçoit des revenus provenant des monopoles d'État, comme les taxes sur les concessions minières et les redevances pour l'exploitation des ressources naturelles (article 8). La région participe également aux revenus fiscaux nationaux, proportionnellement aux contributions fiscales locales, destinées à équilibrer les disparités économiques et financer les dépenses publiques régionales (article 9). En outre, la Sardaigne a le pouvoir de gérer ses ressources financières et d'administrer les fonds publics régionaux, y compris la possibilité de contracter des emprunts pour financer des projets d'infrastructure et de développement économique (article 10).

La Sicile jouit également d'une autonomie financière importante, définie par les articles 36 à 41 de son statut spécial. La région contrôle largement ses ressources fiscales et peut administrer ses finances de manière indépendante (articles 36 à 41). L'article 36 prévoit que « les besoins financiers de la région sont couverts par les revenus des actifs de la région au moyen d'impôts décidés par la région ». Elle bénéficie aussi des revenus provenant des monopoles de l'État, comme les redevances sur les concessions minières et les exploitations pétrolières et gazières (article 37). Elle reçoit une part des impôts nationaux collectés sur son territoire, utilisée pour financer les services publics régionaux et les projets de développement économique et social (article 38). La région a le droit d'élaborer et d'approuver son propre budget en fonction des priorités locales et peut également contracter des emprunts et émettre des obligations pour financer des projets régionaux (article 39). De plus, la Sicile gère de manière autonome les fonds publics, y compris les subventions et les financements européens destinés à des projets spécifiques (article 40).

e) Les limites de l'autonomie

L'autonomie administrative et financière de la Sardaigne et de la Sicile, bien que significative, comporte plusieurs limites imposées par le droit national et international. Ces limites sont mises en place pour garantir l'unité nationale, l'équilibre économique et social, et la cohérence des politiques publiques à l'échelle nationale.

(1) Limites à l'autonomie administrative

Les lois régionales et les actions administratives doivent être conformes à la Constitution italienne. Aux termes de l'article 123 de la Constitution, « le gouvernement de la République peut soulever devant la Cour constitutionnelle une question de légitimité constitutionnelle sur les lois régionales, dans les trente jours suivant leur publication. » Concrètement, un représentant de l'État (« représentant du gouvernement » en Sardaigne et « commissaire de l'État » en Sicile), est chargé de surveiller les actes de la région pour assurer leur conformité avec les normes nationales, européennes et internationales.

Par ailleurs, un nombre important de compétences restent partagées entre l'État et les régions autonomes, limitant l'action des régions autonomes, notamment dans le domaine de la santé et de l'éducation.

Si certaines fonctions administratives peuvent être déléguées aux régions par l'État, elles restent toutefois sous la supervision de ce dernier. Par exemple, l'ordre public et la sécurité, bien que partiellement administrés localement, restent principalement placés sous la responsabilité de l'État (article 31 du statut spécial de la Sicile).

(2) Limites à l'autonomie financière

Les régions doivent respecter les contraintes budgétaires imposées par l'État et l'Union européenne. Elles doivent maintenir un équilibre budgétaire et éviter les déficits excessifs, conformément aux règles de stabilité financière.

Bien que les régions perçoivent des impôts locaux et une part des impôts nationaux, elles dépendent encore en grande partie des transferts financiers de l'État pour équilibrer leurs budgets^81(*). Ces transferts sont souvent conditionnés et peuvent limiter l'autonomie financière des régions. L'article 119 de la Constitution italienne prévoit un mécanisme de péréquation sans contrainte d'affectation destiné aux « territoires ayant une capacité fiscale par habitant plus faible ». Dans les faits, la Sardaigne et la Sicile ont des ressources très limitées par rapport aux autres régions. Elles restent parmi les régions les plus pauvres d'Italie (en 2017, les PIB/habitant de Sardaigne et de Sicile sont respectivement de 20 600 euros et de 17 500 euros contre 28 500 euros en moyenne pour l'Italie et 38 000 euros pour la région Lombardie^82(*)).

Annexes

Extraits de la Constitution de la République italienne83(*)

Article 116

Des formes et des conditions particulières d'autonomie sont attribuées au Frioul-Vénétie Julienne, à la Sardaigne, à la Sicile, au Trentin-Haut Adige/Südtirol et à la Vallée d'Aoste, selon les statuts spéciaux respectifs adoptés par loi constitutionnelle.

La région autonome du Trentin-Haut Adige/Südtirol se compose des Provinces autonomes de Trente et de Bolzano.

Des formes et des conditions particulières d'autonomie concernant les matières visées au troisième alinéa de l'article 117 et les matières visées au deuxième alinéa dudit article aux lettres l), pour ce qui est de l'organisation de la justice de paix, n) et s), peuvent être attribuées, par la loi de l'État, à d'autres Régions, sur l'initiative de la Région intéressée, après avoir reçu l'avis des collectivités locales, dans le respect des principes fixés par l'article 119. Ladite loi est adoptée par les Chambres à la majorité absolue de leurs membres, sur la base d'une entente entre l'État et la Région intéressée.

Article 117

Le pouvoir législatif est exercé par l'État et les Régions dans le respect de la Constitution, aussi bien que des contraintes découlant de la réglementation communautaire et des obligations internationales.

L'État a le pouvoir exclusif de légiférer dans les matières suivantes :

a) politique étrangère et relations internationales de l'État ; relations de l'État avec l'Union européenne ; droit d'asile et statut juridique des ressortissants d'États qui ne sont pas membres de l'Union européenne ;

b) immigration ;

c) relations entre la République et les confessions religieuses ;

d) défense et Forces armées ; sécurité de l'État ; armes, munitions et explosifs ;

e) monnaie, protection de l'épargne et marchés financiers ; protection de la concurrence ; système de change ; système fiscal et comptable de l'État ; péréquation des ressources financières ;

f) organes de l'État et lois électorales respectives ; référendums d'État ; élection du Parlement européen ;

g) ordre et organisation administrative de l'État et des établissements publics nationaux ;

h) ordre public et sécurité, à l'exclusion de la police administrative locale ;

i) nationalité, état civil et registres de l'état civil ;

l) juridiction et règles de procédure ; loi civile et loi pénale ; justice administrative ;

m) fixation des niveaux essentiels des prestations se rapportant aux droits civils et sociaux qui doivent être garantis sur l'ensemble du territoire national ;

n) normes générales en matière d'éducation ;

o) sécurité sociale ;

p) législation électorale, organes directeurs et fonctions fondamentales des Communes, des Provinces et des Villes Métropolitaines ;

q) douanes, protection des frontières nationales et prophylaxie internationale ;

r) poids, mesures et temps légal ; coordination des informations, coordination statistique et informatique des données de l'administration étatique, régionale et locale ; oeuvres de l'esprit ;

s) protection de l'environnement, de l'écosystème et du patrimoine culturel.

Les matières suivantes font l'objet de législation concurrente: les relations internationales et avec l'Union européenne des Régions; le commerce extérieur; la protection et la sécurité du travail; l'éducation scolaire, sans préjudice pour l'autonomie des établissements scolaires et à l'exclusion de l'éducation et de la formation professionnelle; les professions; la recherche scientifique et technologique et le soutien à l'innovation pour les secteurs productifs; la protection de la santé; l'alimentation; les activités sportives; la protection civile; l'aménagement du territoire; les ports et les aéroports civils; les grands réseaux de transport et de navigation; le système des communications; la production, le transport et la distribution nationale de l'énergie; la prévoyance sociale complémentaire; l'harmonisation des budgets publics et la coordination des finances publiques et du système fiscal; la mise en valeur des biens culturels et environnementaux et la promotion et l'organisation d'activités culturelles; les caisses d'épargne, les caisses rurales, les établissements bancaires à caractère régional; les établissements de crédit foncier et agricole à caractère régional. Dans les matières faisant l'objet de législation concurrente, le pouvoir législatif échoit aux Régions, sous réserve de la fixation des principes fondamentaux, qui relève de la législation de l'État.

Dans toutes les matières qui ne sont pas expressément réservées à la législation de l'État, le pouvoir législatif échoit aux Régions.

Les Régions et les Provinces autonomes de Trente et de Bolzano, dans les domaines relevant de leur compétence, participent aux décisions visant à la formation des actes normatifs communautaires et assurent l'application et la mise en oeuvre des accords internationaux et des actes de l'Union européenne, dans le respect des règles de procédure établies par les lois de l'État, auquel il incombe de régler les modes d'exercice du pouvoir de substitution en cas de manquement de la part des Régions et des Provinces autonomes.

Le pouvoir réglementaire échoit à l'État dans les matières de législation exclusive, mais l'État peut déléguer cette dernière aux Régions. Le pouvoir réglementaire échoit aux Régions dans toutes les autres matières. Il appartient aux Communes, aux Provinces et aux Villes Métropolitaines d'exercer le pouvoir réglementaire ayant trait à l'organisation et à l'exécution des fonctions qui leur sont attribuées.

Les lois régionales enlèvent tout obstacle empêchant une complète égalité des chances entre les hommes et les femmes dans la vie sociale, culturelle et économique et encouragent la parité entre les femmes et les hommes dans l'accès aux charges électives.

La loi régionale ratifie les ententes de la Région avec d'autres Régions pour un meilleur exercice de ses fonctions ; dans ce but des organes communs peuvent également être établis.

Dans les matières relevant de sa compétence, la Région peut conclure des accords avec des États et des ententes avec des collectivités locales à l'intérieur d'un autre État, dans les cas prévus et selon les formes réglées par les lois de l'État.

Extraits du décret législatif du 15 mai 1946 (statut spécial de la région Sicile)

Article 14

L'Assemblée, dans la région et dans les limites des lois constitutionnelles de l'État, sans préjudice des réformes agraires et industrielles décidées par l'Assemblée constituante du peuple italien, a une législation exclusive dans les matières suivantes :

a) l'agriculture et les forêts ;

b) l'assainissement ;

c) les usages civiques ;

d) l'industrie et le commerce, sous réserve de la réglementation des relations privées ;

e) l'augmentation de la production agricole et industrielle : valorisation, distribution, protection des produits agricoles et industriels et des activités commerciales ;

f) l'urbanisme ;

g) les travaux publics, à l'exception des grands travaux publics d'intérêt national prédominant ;

h) les mines, carrières, tourbières, salines ;

i) les eaux publiques, dans la mesure où elles ne font pas l'objet de travaux publics d'intérêt national ;

j) la pêche et la chasse ;

m) la charité publique et les oeuvres de bienfaisance ;

n) le tourisme, l'hôtellerie et la protection du paysage ; la conservation des antiquités et des oeuvres d'art ;

o) la réglementation des autorités locales et de leurs districts ;

p) l'organisation des bureaux et organismes régionaux ;

q) le statut juridique et économique des employés et des fonctionnaires de la région, en tout cas non inférieur à celui du personnel de l'État ;

r) l'enseignement primaire, les musées, les bibliothèques, les académies ;

s) l'expropriation pour cause d'utilité publique.

Article 15

Les districts provinciaux et les organismes et autorités publiques qui en découlent sont supprimés au sein de la région de Sicile.

L'organisation des collectivités locales repose, dans la région elle-même, sur les communes et les groupements de communes libres, qui sont dotés de la plus large autonomie administrative et financière.

Dans le cadre de ces principes généraux, la région dispose d'une législation exclusive et d'une application directe dans le domaine de l'administration, de l'organisation et du contrôle des collectivités locales.

Article 17

Dans les limites des principes et intérêts généraux sur lesquels se fonde la législation de l'État, l'Assemblée régionale peut, pour répondre aux conditions et intérêts particuliers propres à la région, adopter des lois, y compris celles relatives à l'organisation des services, sur les matières suivantes concernant la région :

a) les communications régionales et les transports de toute nature ;

b) l'hygiène et la santé publique ;

c) les soins de santé ;

d) l'enseignement secondaire et universitaire ;

e) la réglementation du crédit, de l'assurance et de l'épargne ;

f) la législation sociale : les relations de travail, la sécurité sociale et l'assistance sociale, dans le respect des minima établis par les lois de l'État ;

g) la régulation des produits agricoles et des prix des denrées alimentaires (« annona ») ;

h) la location de services publics ;

i) toutes les autres questions relatives aux services d'intérêt régional supérieur.

Extraits de la loi constitutionnelle n° 3 du 26 février 1948 (statut spécial de la région Sardaigne)

Article 3

En harmonie avec la Constitution et les principes de l'ordre juridique et dans le respect des obligations internationales et des intérêts nationaux, ainsi que des normes fondamentales des réformes économiques et sociales de la République, la région dispose d'un pouvoir législatif dans les matières suivantes :

a) l'organisation des bureaux et des organes administratifs de la région, ainsi que le statut juridique et économique du personnel

b) l'organisation des autorités locales et de leurs circonscriptions ;

c) la police locale urbaine et rurale ;

d) l'agriculture et les forêts ; les petits travaux d'assainissement et d'amélioration foncière ;

e) les travaux publics d'intérêt exclusif pour la région ;

f) la construction et l'urbanisme ;

g) les transports automobiles et les tramways

h) les eaux minérales et thermales ;

i) la chasse et la pêche ;

l) l'exercice des droits domaniaux de la région sur les eaux publiques ;

m) l'exercice des droits domaniaux et fonciers de la région sur les mines, les carrières et les salines ;

n) les usages civiques ;

o) l'artisanat ;

p) le tourisme, l'hôtellerie ;

q) les bibliothèques et musées des collectivités locales.

Article 4

Dans les limites de l'article précédent et des principes établis par les lois de l'État, la région légifère dans les matières suivantes :

a) l'industrie, le commerce et l'exploitation industrielle des mines, carrières et salines ;

b) la création et l'organisation des établissements de crédit foncier et agricole, des caisses d'épargne, des banques rurales, des frumentaires, des monts-de-piété et des autres sociétés de crédit à caractère régional ; autorisations correspondantes ;

c) les grands et moyens travaux de mise en valeur et de transformation des terres ;

d) l'expropriation pour cause d'utilité publique ne concernant pas les travaux à la charge de l'État ;

e) la production et la distribution d'électricité ;

f) les lignes de cabotage maritime et aérien entre les ports et les escales de la région ;

g) la location de services publics ;

h) l'assistance et la charité publique ;

i) l'hygiène et la santé publique ;

l) le rationnement ;

m) les divertissements publics.

Article 5

Sans préjudice de la compétence prévue aux deux articles précédents, la région a le pouvoir d'adapter les dispositions des lois de la République à ses besoins particuliers en édictant des règlements complémentaires et d'application dans les matières suivantes :

a) l'enseignement de toute nature et de tout degré, organisation des études ;

b) le travail, la sécurité sociale et l'assistance sociale ;

c) les antiquités et les beaux-arts ;

d) les autres matières prévues par les lois de l'État.

Article 6

La région exerce les fonctions administratives dans les domaines où elle dispose de compétences législatives en vertu des articles 3 et 4, à l'exception de celles attribuées aux collectivités locales par les lois de la République. Elle exerce également les fonctions administratives qui lui sont déléguées par l'État.

* ¹ Sénat, Division de la Législation comparée, LC n° 73, Le statut des îles européennes, avril 2000.

* ² Sénat, Division de la Législation comparée, LC n° 290, Recueil des notes de synthèse de novembre 2019 à février 2020.

* ³  https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/tgs00003/default/table?lang=en&category=t_reg.t_reg_eco

* ⁴  https://pressupostsillesbalears.cat/es/resumen#year=2024

* ⁵  https://www.crete.gov.gr/wp-content/uploads/2024/01/%CE%B1%CF%80-1575-39-%CE%88%CE%B3%CE%BA%CF%81%CE%B9%CF%83%CE%B7-5%CE%B7%CF%82-%CF%84%CF%81%CE%BF%CF%80%CE%BF%CF%80%CE%BF%CE%AF%CE%B7%CF%83%CE%B7%CF%82-%CF%80%CF%81%CE%BF%CF%8B%CF%80%CE%BF%CE%BB%CE%BF%CE%B3%CE%B9%CF%83%CE%BC%CE%BF%CF%8D-2023-%CE%A0%CE%9A.pdf

* ⁶  https://old.regione.sardegna.it/documenti/1_1044_20230406093607.pdf

* ⁷  https://pti.regione.sicilia.it/portal/page/portal/PIR_PORTALE/PIR_LaStrutturaRegionale/PIR_AssessoratoEconomia/PIR_DipBilancioTesoro/PIR_Areetematiche/PIR_Bilanciodellaregione/PIR_BilanciodiPrevisione/PIR_Anno_Finanziario_2022/Report_QRG_2023-2025.pdf

* ⁸ https://www.eldiario.es/illes-balears/sociedad/poblacion-balears-crece-20-000-personas-2023-acerca-1-2-millones-habitantes_1_10795933.html

* ⁹ https://www.caib.es/sites/estadistiquesdelturisme/es/nota_coyuntura_turistica-36521/

* ¹⁰  Constitution espagnole, traduction officielle en français publiée par le Journal officiel de l'État.

* ¹¹  Ley Orgánica 2/1983, de 25 de febrero, de Estatuto de Autonomía de las Illes Balears

* ¹² V.J. Calafell Ferrà, La insularidad como hecho diferencial, Revista juridica de les Illes Balears, 2023, dans : Marta Franch Saguer, Le régime de l'insularité en Espagne, Revue française de droit administratif (RFDA), 2023.

* ¹³  Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears. Dernièrement modifiée par : Ley Orgánica 1/2022, de 8 de febrero, de reforma de la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, para la supresión del aforamiento de los Diputados y las Diputadas del Parlamento de las Illes Balears y de los miembros del Gobierno de las Illes Balears.

* ¹⁴  Real Decreto-ley 4/2019, de 22 de febrero, del Régimen Especial de las Illes Balears.

* ¹⁵ V.J. Calafell Ferrà, op. cit.

* ¹⁶ Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, article 4.

* ¹⁷ Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, article 6.

* ¹⁸ Sur ce dispositif, voir l'étude de législation comparée LC n° 319, La continuité territoriale, 2023. Les résidents des Canaries et des villes autonomes de Ceuta et Melilla bénéficient des mêmes réductions. Ces subventions représentaient, au total, un coût total pour l'État de 823 millions d'euros en 2023.

* ¹⁹ https://www.caib.es/pidip2front/ficha_convocatoria.xhtml;jsessionid=3pZZgYuU1ui0eQUY1aAR6aCm6DOWxRcs68Ke-Y7c.sapplin24?lang=es&urlSemantica=strongel-factor-de-insularidad-del-reacutegimen-especial-de-las-islas-baleares-impulsa-23-proyectos-estrateacutegicosstrong

* ²⁰ https://www.lamoncloa.gob.es/presidente/actividades/Paginas/2022/031022-sanchez-carob.aspx

* ²¹ Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, articles 57 à 60.

* ²² Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, articles 54 à 56.

* ²³ Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, articles 61 à 74.

* ²⁴  Ley 4/2022, de 28 de junio, de consejos insulares.

* ²⁵ L'article 149.3 de la Constitution précise que matières qui ne figurent pas explicitement dans les statuts d'autonomie demeurent de la compétence de l'État.

* ²⁶ S. Muñoz Machado, Derecho público de las Comunidades autónomas, 2007 dans : François Barque, Droit constitutionnel espagnol, 2022, p. 70.

* ²⁷  Ley 1/2022, de 8 de marzo, de educación de las Illes Balears

* ²⁸  Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación

* ²⁹ https://es.ara.cat/sociedad/educacion/baleares-empiezan-curso-estrenando-ley-educativa_1_4471681.html

* ³⁰ https://www.lamoncloa.gob.es/serviciosdeprensa/notasprensa/territorial/Paginas/2022/181122-transferencias-age-baleares.aspx

* ³¹  Real Decreto 994/2022, de 29 de noviembre, de traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de las Illes Balears en materia de ordenación y gestión del litoral

* ³² https://www.lamoncloa.gob.es/serviciosdeprensa/notasprensa/territorial/Paginas/2022/181122-transferencias-age-baleares.aspx

* ³³  Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas

* ³⁴ François Barque, Le financement des transferts de compétences de l'État vers les communautés autonomes en Espagne, Revue internationale de droit comparé, 1-2024, p. 55-56.

* ³⁵ François Barque, Le financement des transferts de compétences de l'État vers les communautés autonomes en Espagne, op. cit., p. 54.

* ³⁶ Ministerio de Hacienda y Función Pública, Hacienda autonómica en cifras

* ³⁷ François Barque, Droit constitutionnel espagnol, op. cit., p. 68.

* ³⁸ STC 165/1994 du 26 mai 1994 concernant la communauté basque. Cité par F. Barque, Droit constitutionnel espagnol, op. cit., p. 68.

* ³⁹  https://www.crete.gov.gr/perifereia/#

* ⁴⁰  https://elstat-outsourcers.statistics.gr/Census2022_GR.pdf

* ⁴¹  https://aer.eu/regionalisation-greece-regions-weak-ror2017/

* ⁴²  https://www.crete.gov.gr/perifereia/#

* ⁴³ À l'exception de la région d'Aghion Oros (Mont Athos) qui a un statut privilégié d'autonomie avec un autogouvernement souverain exercé par des autorités monastiques (article 105 de la Constitution).

* ⁴⁴ Georges Dellis, Les îles, une matière presque ignorée par le droit public grec, Revue française de droit administratif n° 3 du 10 juillet 2023, p. 421.

* ⁴⁵ https://www.enpe.gr/el/perifereia-kritis

* ⁴⁶ Loi 3852/2010 du 7 juin 2010 portant nouvelle architecture du gouvernement local et de l'administration décentralisée - dite « programme Kallikratis », articles 113 et suivants.

* ⁴⁷  Loi 3852/2010 du 7 juin 2010 portant nouvelle architecture du gouvernement local et de l'administration décentralisée - dite « programme Kallikratis ».

* ⁴⁸ Conseil de l'Europe, Structure and operation of local and regional democracy in Greece, 2012.

* ⁴⁹  https://www.mfa.gr/canada/en/about-greece/government-and-politics/regional-administration.html

* ⁵⁰ Stavroula Ktistaki, Du régime provisoire autonome de l'île de Crète (1897-1913) au statut actuel de l'Église semi-autonome de Crète, Revue française de droit administratif n° 3 du 10 juillet 2023, p. 425.

* ⁵¹ Voir annexe.

* ⁵² Federico del Giudice et Pietro Emanuele, Costituzione esplicata, Edizioni Simone, 2022, p. 219.

* ⁵³ Ibid.

* ⁵⁴ En tant que lois constitutionnelles, les statuts des régions spéciales ne peuvent être modifiés que selon la procédure prévue à l'article 138 de la Constitution. Sur ce point, la loi constitutionnelle n° 2/2001, intervenant sur les statuts particuliers des régions en question, a éliminé la possibilité de soumettre d'éventuelles modifications de ceux-ci au référendum constitutionnel (visé à l'article 138) au motif que, même s'il s'agit de lois constitutionnelles, elles présentent toujours un intérêt spécifique pour les peuples appartenant à la région en question.

* ⁵⁵  Costituzione, art. 116.

* ⁵⁶ Federico del Giudice et Pietro Emanuele, op. cit., p. 220.

* ⁵⁷ Regio Decreto Legislativo 15 maggio 1946, n. 455.

* ⁵⁸  Legge Costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, Conversione in legge costituzionale dello Statuto della Regione siciliana, approvato col decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455.

* ⁵⁹ Voir infra.

* ⁶⁰  Legge Costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3, Statuto speciale per la Sardegna.

* ⁶¹  Decreto Del Presidente Della Repubblica 22 maggio 1975, n. 480, Nuove norme di attuazione dello statuto speciale della regione autonoma della Sardegna.

* ⁶² D.P.R. 30 agosto 1975, n. 635, Norme di attuazione dello statuto della regione siciliana in materia di accademie e biblioteche.

* ⁶³ D.P.R. 30 agosto 1975, n. 640, Modificazioni ed integrazioni alle norme di attuazione dello statuto della regionesiciliana in materia di turismo.

* ⁶⁴ D.P.R. 12 novembre 1975, n. 913, Norme di attuazione dello statuto per la regione siciliana in materia di pesca marittima

* ⁶⁵  Legge Costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione.

* ⁶⁶ Federico del Giudice et Pietro Emanuele, op. cit., p. 218.

* ⁶⁷ Ibid.

* ⁶⁸ Les régions se sont vu attribuer toutes les compétences qui ne sont pas explicitement réservées à l'État, tandis qu'auparavant ce sont les compétences régionales qui étaient spécifiquement énumérées, toutes les autres étant du ressort de l'État.

Voir : Senato della Repubblica, La legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, Schede di lettura, p. 16.

* ⁶⁹ Ces normes, prévues dès 1946, ont été conçues pour être élaborées par une commission paritaire composée de membres désignés par l'État et la région, assurant ainsi une coopération entre les deux entités. Initialement publiées sous forme de décrets législatifs, ces normes, définies par la Cour constitutionnelle comme ayant force de loi, priment sur la législation nationale et sont créées sans implication directe du Parlement national. Voir : Assemblea regionale siciliana, Raccolta delle Norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana, Documento n. 9, 2023, pp. 7 et 8.

* ⁷⁰  Legge Costituzionale 7 novembre 2022, n. 2, Modifica all'articolo 119 della Costituzione, concernente il riconoscimento delle peculiarità delle Isole e il superamento degli svantaggi derivanti dall'insularità.

* ⁷¹ Carlo Iannello et Luigi Vanvitelli, Revue française de droit administratif (RFDA), 2023, p. 431.

* ⁷²  https://www.riformeistituzionali.gov.it/it/pubblicata-la-legge-costituzionale-sullinsularita/

* ⁷³ Voir annexe.

* ⁷⁴ Id.

* ⁷⁵ Id.

* ⁷⁶ Id.

* ⁷⁷ Id.

* ⁷⁸ Les compétences exclusives des régions sont surlignées en gris. Les compétences pour lesquelles la région sarde a le pouvoir d'adapter les dispositions des lois de la République à ses besoins particuliers en édictant des règlements complémentaires et d'application sont soulignées.

* ⁷⁹ Les « usages civiques » (usi civici) sont les droits dus à une communauté (et à ses membres), organisée et installée sur un territoire, dont le contenu consiste à tirer une utilité des terres, des bois et des eaux. Le cadre juridique original est la loi n° 1766 du 16 juin 1927.

* ⁸⁰ Edward Checly, Les règles de financement des transferts de compétence en Italie, Revue internationale de droit comparé, 1-2024.

* ⁸¹ Simone Pajno, L'incerto futuro dell'autonomia speciale siciliana, Associazione italiana dei Costituzionalisti, 2015, p. 5.

* ⁸² Chiffres Eurostat.

* ⁸³ Constitution de République d'Italie, traduction officielle du Sénat italien.