Projet de loi de finances pour 2001 : Logement social

N° 96

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001

Annexe au procès-verbal de la séance du 23 novembre 2000

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 2001 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME IX

LOGEMENT SOCIAL

Par M. Jacques BIMBENET,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean Delaneau, président ; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet, vice-présidents ; Mme Annick Bocandé, MM. Charles Descours, Alain Gournac, Roland Huguet, secrétaires ; Henri d'Attilio, François Autain, Jean-Yves Autexier, Paul Blanc, Claire-Lise Campion, Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux, Philippe Darniche, Claude Domeizel, Jacques Dominati, Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Alain Hethener, Claude Huriet, André Jourdain, Roger Lagorsse, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jacques Machet, Max Marest, Georges Mouly, Roland Muzeau, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM. Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vezinhet, Guy Vissac.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 2585 , 2624 à 2629 et T.A. 570

Sénat : 91 et 92 (annexe n° 21 ) (2000-2001)

Lois de finances .

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le budget du logement pour 2001 s'inscrit dans la continuité des années précédentes. Il s'accompagne en effet de dispositions nouvelles qui, pour intéressantes qu'elles soient, ne modifient pas fondamentalement la politique du logement menée par le Gouvernement.

Les remarques formulées dans ce rapport pour avis l'année dernière ^{1 ( * )} restent donc, dans ces conditions, et pour l'essentiel, d'actualité. La rationalisation de la politique du logement comme la nécessité d'un plus grand réalisme dans les objectifs affichés demeurent, en effet, des chantiers en devenir.

Le Gouvernement adopte certes chaque année des modifications importantes, -l'année dernière à propos du financement du logement social, cette année à propos des aides à la personne-, mais sans que l'on ne distingue clairement ni les effets, ni l'architecture générale de ce qui est proposé, compte tenu, notamment, de l'importance des besoins non satisfaits en matière de logement social.

L'évolution des crédits budgétaires

(en milliards de francs)

	LFI 2000	PLF 2001	% 2001/2000
Dépenses ordinaires	35,360	36,085	+ 2,05
Crédits de paiement	12,838	12,670	- 1,30
Total moyens de paiement	48,198	48,755	+ 1,20
Autorisations de programme	13,480	13,543	+ 0,47
Total moyens d'engagement	48,840	49,628	+ 1,60

Au 31 décembre 1999, les comptes d'affectation spéciale (CAS) n° 902-30 "Fonds pour le financement de l'accession sociale "et 902-22 " Fonds d'aménagement d'Ile-de-France (FARIF) " ont été clôturés ; les crédits correspondants ont été rebudgétisés, intégralement sur le budget du logement et de l'urbanisme pour le premier CAS, partiellement pour les actions concernant le logement et l'urbanisme pour le second CAS. Il n'existe donc plus de compte d'affectation spéciale afférent au logement depuis le 1 ^er janvier 2000.

Depuis la loi de finances initiale pour 2000 également, les crédits concernant les villes nouvelles auparavant inscrits sur le budget des charges communes ont été inscrits en LFI sur le budget du Logement et de l'Urbanisme (83 millions de francs en AP, 104  millions de francs de CP en 2000).

Le budget pour 2001 du logement, en augmentation de 1,2 % en moyens de paiement par rapport à la loi de finances initiale pour 2000, atteint 48.755 millions de francs. Compte tenu d'un taux d'inflation qui pourrait atteindre 1,3 % en 2001, on observe donc une stagnation des crédits alloués au logement, en termes réels.

L'effort de la Nation en faveur du logement ne se limite cependant pas au montant des crédits budgétaires.

On peut rappeler que cet effort global, qui s'élèvera à plus de 190 milliards de francs en 2001 (en hausse de 1,2 % par rapport à 2000), se subdivise en plusieurs catégories : les aides budgétaires à la personne (35,7 milliards de francs en 2001), les aides budgétaires à la pierre (13,5 milliards de francs en 2001), les autres aides budgétaires (17,8 milliards de francs en 2001), les dépenses fiscales (56,6 milliards de francs en 2001) et les ressources à caractère social (66 milliards de francs en 2001).

L'examen des crédits budgétaires est inséparable de celui de la politique globale du Gouvernement en matière de logement. C'est pourquoi, votre commission n'a pas souhaité distinguer entre les dispositions budgétaires proposées comme la réforme des aides à la personne et d'autres réformes comme la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) qui bien que distinctes du projet de loi de finances n'en déterminent pas moins son architecture générale.

La réforme des aides à la personne était nécessaire et demandée depuis plusieurs années par le Sénat. L'unification des barèmes est une bonne chose mais les modalités de la réforme auraient pu être moins dispendieuses.

Une réforme des objectifs de construction de logements sociaux aurait été souhaitable compte tenu des faibles taux de consommation des crédits. Les mesures en faveur de l'accession sociale à la propriété restent insuffisantes notamment au regard de la priorité donnée au logement social collectif dont témoigne la loi " SRU ".

Dans ces conditions, votre commission des Affaires sociales a émis un avis défavorable à l'adoption des crédits du logement pour 2001.

Effort public en faveur du logement
hors collectivités locales
(DO + CP ouverts en LFI en MF)

	1995	1996	1997	1998	1999	LFI 2000	PLF 2001
Aide personnalisée au logement (APL)	13.746	13.086	13.370	14.580	16.554	15.800	15.000
Allocation de logement à caractère social (ALS)	12.379	14.319	16.360	18.575	18.075	18.545	20.000
FSL/ALT/FAAD	280	315	450	457	685	720	720
Total aides budgétaires à la personne	26.405	27.720	31.180	33.612	35.314	35.065	35.720
Anciennes aides aux HLM et à l'accession	440	430	516	500	350	271	186
Prêts aidés pour l'accession à la propriété (PAP)	3.582	2.661	819	263	295	63	54
Fonds de garantie de l'accession sociale (FGAS)	0	220	400	260	300	425	370
Prêt à 0 %	1.000	4.100	7.000	6.640	6.270	5.897	5.865
Construction et amélioration de l'habitat (ligne fongible)	5.405	5.330	3.575	3.205	2.888	2.724	2.996
Amélioration de l'habitat (ANAH+PAH+RHI) ^(1)	2.967	2.730	2.682	2.902	3.009	3.079	2.746
Aide au logement dans les DOM ^(1) (2)	619	619	463	569	897	918	950
Compte d'affectation spéciale Ile-de-France ^(3)	560	565	565	510	490	0	0
Opérations sociales et divers	24	21	199	368	298	380	320
Total aides budgétaires à la pierre	14.596	16.676	16.219	15.216	14.797	13.757	13.487
Epargne-logement	7.000	7.000	6.000	8.100	8.100	7.500	9.000
Compensation de l'exonération de TFPB	1.286	833	620	450	295	200	200
Compensation de la réduction des droits de mutation à titre onéreux (part logement)					3.700	8.352	8.638
TOTAL AIDES BUDGÉTAIRES	49.287	52.229	53.019	57.378	62.206	64.874	67.045
Réduction d'impôt des propriétaires occupants * ^(4)	10.000	10.610	10.100	10.960	10.600	7.970	3.900
Régime TVA des travaux dans les locaux à usage d'habitation *					4.300	20.000	20.200
Réduction d'impôt des propriétaires bailleurs *	7.120	8.050	8.000	9.460	10.040	11.500	12.080
Exonération des intérêts et primes des CEL et PEL *	5.500	6.500	7.800	8.800	8.800	10.300	10.900
Exonération des organismes HLM de l'IS	1.190	1.410	1.400	1.300	1.700	1.700	1.700
Régime TVA des terrains à bâtir pour la construction de logements sociaux	1.505	710	670	400	330	320	310
Régime TVA sur la construction, l'aménagement ou la vente de logements sociaux	60	30	1.200	2.100	4.000	4.700	4.400
Exonération de l'IR des intérêts livret A-part logement*	4.200	4.600	4.000	3.900	3.800	3.100	3.100
Total dépenses fiscales ^(5)	29.120	31.910	33.170	36.920	43.570	59.590	56.590
	21,5 %
1 % logement (Total des emplois à long terme) *	14.043	16.126	12.470	12.127	11.755	13.000	14.000
Contribution des régimes sociaux au financement de l'AL et de l'APL *	34.613	35.355	36.639	37.723	39.026	40.918	42.302
Contribution des employeurs au FNAL *	8.435	8.507	8.557	9.059	9.881	9.438	10.200
Subventions de l'ANAH	-	-	-	-	-	-	-
Fonds spécial des grands travaux	-	-	-	-	-	-	-
TOTAL AIDES NON BUDGÉTAIRES	86.211	91.898	90.836	95.829	104.232	122.946	123.092
TOTAL GÉNÉRAL	135.498	144.127	143.855	153.207	166.438	187.820	190.137
progression/année n-1	- 0,7 %	6,4 %	- 0,2 %	6,5 %	8,6 %	12,8 %	1,2 %

* Estimations pour 2000 et 2001.

⁽¹⁾ A partir de 1998, les opérations nouvelles au titre de la RHI dans les DOM sont inscrits sur le budget de l'outre-mer.

⁽²⁾ Transféré sur le budget de l'outre-mer à compter de la LFI 1996.

⁽³⁾ CAS 902-30 supprimé en LFI 2000. Crédits inscrits sur le budget général à partir de 2000.

⁽⁴⁾ Cette série ne tient plus compte de l'exonération du revenu en nature des logements dont le propriétaire se réserve la jouissance.

⁽⁵⁾ La suppression de la contribution annuelle représentative du droit de bail prévue en LFI 2000 n'est pas prise en compte, dans la mesure où elle ne constitue pas une disposition dérogatoire en faveur du logement à un impôt existant, mais conduit à la disparition d'un impôt notamment applicable au logement.

I. UNE RÉFORME PERFECTIBLE DES AIDES À LA PERSONNE

A. LES AIDES À LA PERSONNE MOBILISENT UNE PART CROISSANTE DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES

1. L'évolution des aides à la personne

a) Les aides à la personne augmentent dans l'ensemble des pays européens

Depuis dix ans, on constate en France une baisse relative des aides à la pierre (- 20 % depuis 1991) alors que, dans le même temps, on assiste à une forte hausse des aides à la personne (+ 48 % depuis 10 ans).

Le projet de budget pour 2001 confirme cette tendance puisque les aides à la personne augmentent de 2 % alors que, dans le même temps, les aides à la pierre baissent de 2 %.

Evolution des dépenses d'aides à la pierre ou aides directes

dans quelques pays d'Europe

en euro par habitant

	Allemagne	France	Grande-Bretagne	Pays Bas	Suède
1991	68	73	150	282	317
1992	73	73	166	286	368
1993	81	68	163	254	420
1994	70	64	148	224	389
1995	63	60	131	1.174	382
1996	67	60	121	48	331
1997	67	56	101	91	248
1998	62	58	101	84	129
1999	54	58		205	88

Source DGUHC

Cette évolution de la politique du logement, que l'on retrouve dans toute l'Europe, n'a pas été sans conséquences sur d'autres aspects des politiques sociales. L'augmentation des revenus de remplacement a eu, en effet, pour incidence, dans certains cas, de réduire l'intérêt de la reprise d'un emploi lorsque celui-ci est faiblement rémunéré.

Evolution des dépenses d'aides à la personne dans quelques pays d'Europe

en euro par habitant

	Allemagne	France	Grande-Bretagne	Pays Bas	Suède
1991	29,2	146,4	187,6	59,0	155,5
1992	43,2	159,2	227,9	61,7	170,4
1993	40,8	174,5	262,3	60,6	203,7
1994	35,9	184,9	280,2	65,7	234,1
1995	35,9	192,0	296,9	64,3	234,3
1996	38,2	196,0	304,8	69,3	217,9
1997	41,4	201,4	294,3	74,2	187,3
1998	43,5	212,5	294,2	84,3	183,0
1999	nd	216,6	313,2	96,9	178,8

Evolution du nombre de ménages bénéficiaires des aides à la personne

en milliers	Allemagne	France	Grande Bretagne	Pays Bas	Suède
1991	3.475	4.704	4.575	953	887
1992	3.850	5.118	4.961	960	916
1993	3.213	5.538	5.227	917	1.035
1994	2.744	5.840	5.321	905	1.146
1995	2.595	6.046	5.210	909	1.139
1996	2.719	6.149	5.129	950 ^(1)	1.009
1997	2.862	6.169	5.019	979	868
1998	2.947	6.303	4.809	1.031	nd

(1) évaluation

Source : DGUHC

b) L'évolution des aides à la personne en France

Ce sont 80,0 milliards de francs de prestations d'aides personnelles au logement qui ont été versées en 1999 à 6,3 millions de ménages.

Les prestations versées en 1999 selon la nature de l'aide

(en milliards de francs)

	APL	ALS	ALF	TOTAL
Locatif	32,4	22,3	14,2	68,8
Accession	7,7	0,6	3,5	11,2
TOTAL	39,5	22,9	17,7	80,0

Source : balances comptables 1999 CNAF et CCMSA en décaissements (chiffres arrondis à la centaine de millions la plus proche)

Les 80 milliards de francs d'aides versées se partagent à parts égales entre APL et AL (ALF + ALS). Les aides au secteur locatif, très nettement majoritaires, représentent 86% des prestations. Les aides servies aux étudiants peuvent être estimées à 6,3 milliards de francs (dont 5 milliards de francs en ALS).

Les bénéficiaires selon la nature des aides et les catégories de logement

(arrondis en milliers)

	APL	ALS	ALF	TOTAL
Locatif hors foyer	2.099	1.904	901	4.903
Foyers	211	254	0	466
Total locatif	2.310	2.158	901	5.368
Accession	521	69	315	905
Total	2.831	2.227	1.216	6.274
dont étudiants	117	545	10	672

Source : statistiques de bénéficiaires CNAF et CCMSA au 31 décembre 1999

Les locataires (y compris les résidents de foyers) représentent 85,6 % des bénéficiaires. Parmi ceux-ci, les ménages logés dans le parc non conventionné, qui bénéficient de l'AL, sont majoritaires (57 %) ; 466.000 ménages hébergés dans des foyers (foyers de personnes âgées, de travailleurs migrants, de jeunes travailleurs, de personnes handicapées et de résidences sociales en APL, résidences universitaires, maisons de retraite, foyers de jeunes travailleurs en ALS) bénéficient d'une aide au logement, ils représentent 8,7 % des locataires.

Enfin, avec 672.000 bénéficiaires, les étudiants représentaient globalement en décembre 1999, 12,5 % des locataires percevant une aide au logement.

On remarque que les aides bénéficient d'abord à des " petits ménages ", 3,55 millions de ménages sont composés d'une personne seule ou d'un couple sans enfant. Ces " petits ménages " représentent ainsi plus de la moitié des bénéficiaires (56,6 %). Les personnes âgées de plus de 65 ans constituent également une part importante de ces effectifs : 960.000 ménages, soit 15,3 % du total des bénéficiaires.

La répartition des bénéficiaires (hors étudiants) selon leur revenu est décrite dans les graphiques ci-après :

Locatif (hors étudiants)
Répartition des bénéficiaires APL et AL selon le revenu

Les bénéficiaires des aides ont des revenus modestes, 94 % des locataires ont un revenu inférieur à 2 SMIC et 59 % moins du SMIC.

Le profil des accédants est sensiblement différent de celui des allocataires. Très peu d'entre eux ont des revenus inférieurs au SMIC. Mais il s'agit bien de familles de salariés modestes puisque 66 % ont des ressources n'excédant pas 2 SMIC.

2. Le régime des aides personnelles au logement

a) Les différentes aides personnelles

• L'allocation de logement à caractère familial (ALF)

L'ALF est une prestation familiale qui a été créée à l'occasion de la réforme du régime des loyers par la loi du 1 ^er septembre 1948. Elle est attribuée aux isolés et aux couples ayant des personnes à charge, ainsi qu'aux jeunes ménages sans personne à charge mariés depuis moins de 5 ans. Elle relève du code de la sécurité sociale et est financée intégralement par le fonds national des prestations familiales (FNPF) qui est lui-même alimenté par les cotisations allocations familiales des employeurs et 1,1 % de la CSG.

• L'allocation de logement à caractère social (ALS)

L'ALS, qui relève également du code de la sécurité sociale, a été créée par la loi du 16 juillet 1971 afin de venir en aide à des catégories de personnes, autres que les familles, caractérisées par le niveau modeste de leurs ressources (personnes âgées, handicapés, jeunes travailleurs salariés de moins de 25 ans).

Elle est financée par le fonds national d'aide au logement (FNAL) qui est alimenté par l'Etat et par une cotisation des employeurs.

Elle a progressivement été étendue à d'autres catégories de bénéficiaires puis attribuée, depuis le 1 ^er janvier 1993, à toute personne sous seule condition de ressources, qui n'entre pas dans les conditions fixées pour bénéficier de l'ALF ou de l'APL.

• L'aide personnalisée au logement (APL)

L'APL, qui a été créée par la loi du 3 janvier 1977, relève du code de la construction et de l'habitation (CCH). Elle s'applique à un parc de logement déterminé, quelles que soient les caractéristiques familiales des occupants.

Le champ d'application de l'APL comprend :

- en accession à la propriété : les logements financés avec des prêts aidés par l'Etat (PAP ou PC/PAS) ;

- en secteur locatif : les logements conventionnés, financés avec des PLA/PLUS ou des PC locatifs, ou conventionnés avec des subventions à l'amélioration (PALULOS ou ANAH), ainsi que les logements existants, conventionnés sans travaux, appartenant à des organismes d'habitation à loyer modéré ou des sociétés d'économie mixte ou appartenant à d'autres bailleurs lorsque les logements ont bénéficié avant 1977 des anciennes aides de l'Etat.

Son financement est assuré par le fonds national de l'habitation (FNH) dont les recettes sont constituées par des contributions du FNPF, du FNAL et du BAPSA (budget annexe des prestations sociales agricoles) et par une contribution de l'Etat inscrite au budget du ministère chargé du logement.

b) Les conditions générales d'attribution et de versement

Les trois aides (ALF, ALS et APL) sont versées sous condition de ressources aux personnes qui s'acquittent d'un minimum de loyer ou de mensualité, sous réserve que le logement constitue bien leur résidence principale, c'est-à-dire qu'il soit occupé pendant au moins huit mois par an par elles-mêmes ou leur conjoint ou des personnes à charge.

Le barème, selon lequel sont calculées les trois aides, tient compte de la situation familiale du demandeur, du montant du loyer (de la redevance dans les foyers ou des mensualités de prêts) dans la limite d'un plafond, et de ses ressources, ainsi que, s'il y a lieu, de celles de son conjoint et des personnes vivant habituellement à son foyer.

Les ressources qui servent au calcul de l'aide sont, en règle générale, les revenus nets catégoriels de l'année n-1, abstraction faite des reports de déficit de l'année précédente et après application, le cas échéant, de certains abattements pour tenir compte de la situation particulière du bénéficiaire (divorce, invalidité, chômage...).

Les aides personnelles au logement sont liquidées par les caisses d'allocations familiales (CAF) et de mutualité sociale agricole (CMSA) ; leur versement s'effectue mensuellement à terme échu. Contrairement à l'AFL et l'ALS, qui sont en règle générale versées directement aux bénéficiaires, l'APL est versée en tiers payant.

* ¹ Avis n° 93 du Sénat (1999-2000), Tome VIII, présenté au nom de la commission des Affaires sociales sur le projet de loi de finances pour 2000, M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis.