CHAPITRE II -
LA POLITIQUE EN FAVEUR DES PME,
DU COMMERCE ET DE
L'ARTISANAT
La politique menée en faveur des PME, du commerce et de l'artisanat a connu cette année quelques évolutions positives. Certains dossiers suscitent cependant des interrogations. D'autres constituent, pour votre commission, des motifs de contrariété.
I. ÉVOLUTIONS FAVORABLES
A. LES MESURES EN FAVEUR DE LA CRÉATION D'ENTREPRISES
Si les
obstacles à la création d'entreprises sont aujourd'hui bien
identifiés par les pouvoirs publics et ont été encore
analysés dans le rapport remis par le député Jean-Marie
Bockel au Premier ministre en janvier 2001, force est de constater que ces
derniers ne se sont pas toujours entièrement donné les moyens de
les réduire.
L'action du Secrétariat d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au
commerce et à l'artisanat en faveur de la création d'entreprise
doit être encouragée, d'autant qu'un sondage de l'IFOP indique que
trois millions de français auraient un projet d'entreprise en 2000 et
seraient prêts à passer à l'acte dans les deux ans
,
contre respectivement 700.000 en 1992 et 1,2 millions en 1998.
1. Mesures récentes prises en faveur des créateurs
Pour
éclairer la politique à mettre en oeuvre, le Conseil National de
la Création d'Entreprise (CNCE), composé de représentants
des opérateurs privés, parapublics et publics de la
création, a été mis en place en 1997. Le travail des
commissions, en 1999, 2000 et 2001, a porté sur les
problématiques du financement, de l'essaimage et de la promotion de
l'esprit d'entreprise.
Le dynamisme de la création d'entreprises est, en effet, un sujet qui
mobilise l'attention du Gouvernement, comme en témoigne la
tenue des
Etats Généraux de la Création d'Entreprise en
avril 2000
, au cours desquels ont été annoncées
diverses mesures, actuellement entrées en vigueur, destinées
à faciliter les conditions de montage, de réalisation et de
pérennisation des projets des créateurs.
Ces mesures visent à simplifier les démarches administratives
nécessaires pour créer une entreprise, à réduire
les coûts de création, à sécuriser le parcours de
ceux et celles qui prennent des risques et à aider les créateurs
à financer leur entreprise. Votre rapporteur pour avis ne peut que s'en
féliciter.
a) La simplification des formalités de constitution et réduction des coûts
A la
suite du rapport Baert, un certain nombre de mesures antérieures
à 1999 avaient, notamment, permis une refonte et une simplification du
dossier d'immatriculation en fonction du type d'entreprise créée,
rendu possible le lancement d'une activité réglementée en
justifiant a posteriori de l'autorisation d'exercer, donné le droit de
s'installer, pour les activités de service ou de commerce sans accueil
de clientèle ni échange de marchandises, dans le local
d'habitation.
La généralisation des CFE (centres de formalités des
entreprises), en permettant un enregistrement unique pour les entreprises
créées, avait également permis un allégement
considérable des formalités de création.
L'étape suivante a consisté à mettre à la
disposition des créateurs un service de formalités en ligne, leur
permettant d'effectuer leurs démarches instantanément, de chez
eux, sans coût supplémentaire. Ils peuvent disposer, sur le site
de l'agence pour la création d'entreprises (APCE), d'un guide pratique,
d'une notice explicative des formalités à accomplir, de duplicata
des formulaires nécessaires, de modèles de statuts et documents
à fournir. Les imprimés de déclaration
(« liasses ») sont déjà en ligne.
Le créateur peut aussi avoir accès directement au CFE dont il
dépend.
Par ailleurs, un certain nombre de droits prélevés par l'Etat,
inhérents à la création d'entreprise ont été
supprimés : les droits de timbre et d'enregistrement sur tous les
documents annexes à l'acte constitutif
(228 € - 1.500 francs), les frais de publication au
Bulletin officiel des annonces civiles et commerciales -BODACC- et les frais
versés à l'INPI pour l'enregistrement au RCS. Ainsi l'Etat, pour
ce qui le concerne, ne perçoit plus aucune somme sur les
formalités d'immatriculation des entreprises en création.
b) La libération échelonnée du capital des SARL et la possibilité d'apports en industrie
La
création d'une petite entreprise sous forme de SARL
(société à responsabilité limitée) est
fortement encouragée par les pouvoirs publics, car elle permet de
protéger le patrimoine personnel du chef d'entreprise qui n'est pas
directement affecté à l'activité professionnelle.
La loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles
régulations économiques a permis une libération
échelonnée du capital, dont le montant minimal (7.622 €,
soit 50.000 F) reste inchangé. Cette mesure permet de ne
libérer, au moment de la constitution de la société, que
20 % du montant, soit 1.524 € (10.000 F), le solde devant
être versé dans les cinq ans.
Dans la même loi (article 10), les apports en industrie, consistant
pour un associé, qui peut être le porteur de projet, à
mettre à la disposition de la société ses connaissances
techniques, son travail ou ses services, peuvent désormais donner lieu
à l'attribution de parts ouvrant droit au partage des
bénéfices et de l'actif net.
c) L'allègement des charges sociales du créateur d'entreprise
Les
revenus des créateurs au titre des deux premiers exercices étant
connus avec retard, les organismes sociaux prélèvent les
premières cotisations sur des assiettes forfaitaires.
Afin de simplifier le calcul des cotisations et d'alléger le montant des
charges des créateurs, la loi de financement de la
Sécurité Sociale pour 2000 unifie les assiettes forfaitaires
relatives aux revenus annuels des créateurs. Les cotisations
provisionnelles perçues sur les assiettes forfaitaires sont
régularisées au cours des années suivantes en fonction des
revenus réels, diminuant ainsi les charges en phase de démarrage
de l'activité. De plus, aucune cotisation ne doit être
appelée dans les 90 jours qui suivent la création.
Ces dispositions s'appliquent aux entreprises créées à
partir du 1
er
juillet 2000. Elles se traduisent par un
allégement de 30 % la première année, puis au minimum
de 15 % la deuxième année, pour un créateur
d'entreprise percevant le revenu médian d'activité des
entreprises nouvellement créées.
d) La protection contre le chômage
Parallèlement à l'action de l'Etat, les
partenaires
sociaux ont reconnu l'importance de la création d'entreprise. La
nouvelle convention d'assurance chômage présume légitime la
démission d'un emploi salarié pour créer ou reprendre une
entreprise. La commission paritaire nationale du 21 juin 2001 a
confirmé que les démarches de création d'entreprise
constituaient des actes positifs de recherche d'emploi.
Une première nouveauté concerne les personnes qui créent
leur entreprise alors qu'elles sont en cours d'indemnisation. Ce cumul est
désormais automatique et indépendant du bénéfice
éventuel de l'ancien dispositif de l'aide aux chômeurs
créateurs d'entreprises (ACCRE).
Une seconde innovation concerne les salariés démissionnaires. A
compter du 1er juillet 2001 et selon des modalités définies par
une circulaire UNEDIC en préparation, les salariés qui ont
cessé, après le 31 décembre 2000, leur
activité salariée volontairement, pour créer ou reprendre
une entreprise, peuvent, en cas d'échec, bénéficier de
droits nouveaux. En cas de cessation de leur activité pour des raisons
indépendantes de leur volonté, ils disposeront désormais
de trois ans pour faire valoir les droits acquis au titre de leur
activité salariée.
Ces deux mesures constituent un filet de sécurité qui
« dédramatise » l'acte de création
d'entreprise.
e) Le prêt à la création d'entreprise (PCE)
Afin de
favoriser l'accès au crédit des créateurs d'entreprise,
l'Etat assurait déjà le financement du dispositif de garantie de
prêts que gère la Sofaris (groupe BDPME) et qui couvre près
de 30 % des crédits bancaires à la création.
Ainsi, en 2000, 13.000 entreprises ont bénéficié de
l'intervention de la BDPME, essentiellement en garantie, pour un montant de
625 millions d'euros.
Pour améliorer le financement de petits projets (moins de
100.000 francs), le Gouvernement a mis en place le prêt à la
création d'entreprises.
Le dispositif du PCE, géré par la Banque de développement
des PME (BDPME) et effectif depuis le 10 octobre 2000, doit
répondre à l'insuffisance de fonds propres des petits projets,
alléger le coût d'instruction du dossier de prêt,
élevé par rapport au montant de ce dernier, et encourager
l'accompagnement des entreprises en création.
Il s'agit d'un prêt sans garantie ni caution personnelle, d'un montant
maximal de 7.622,45 € (50.000 F), accompagné d'un
prêt bancaire d'un montant au moins égal, dont il facilitera
l'obtention. Ce prêt peut se cumuler avec l'avance remboursable EDEN
(Encouragement au Développement d'Entreprises Nouvelles) dans la limite
du prêt bancaire associé. Une enveloppe spéciale finance,
à hauteur de 305 € (2.000 F), l'aide individualisée que
peuvent apporter les réseaux d'accompagnement des créateurs, pour
le montage financier du dossier.
Le Secrétariat d'Etat aux petites et moyennes entreprises estime entre
5.600 et 5.900 le nombre de PCE accordés à la mi-octobre. La
campagne de communication, lancée en septembre 2001 a permis
d'accélérer une montée en puissance jugée d'abord
un peu décevante. La signature des conventions avec le réseau
bancaire s'est par ailleurs heurtée au manque de collaboration entre les
banques et les réseaux d'accompagnement.
f) Le renforcement du soutien à l'innovation
Les
outils ( FCPI, FPCR, fonds d'amorçage, incubateurs) ont
été mis en place dans le cadre de la loi sur l'innovation de 1998.
Un second fonds public de capital-risque, le FCPR 2000, doté de
152,45 millions d'euros (1 milliard de francs), a été
créé par l'État, avec l'appui de la Caisse des
dépôts et consignations (CDC) et de la Banque européenne
d'investissement (BEI) en juillet 2000. Il est prioritairement
orienté vers les secteurs où l'apport de fonds publics doit avoir
un effet de levier déterminant pour l'obtention d'autres financements.
En ce qui concerne le soutien à la mise en place des fonds
d'amorçage et des incubateurs, les enveloppes ont été
portées, pour chacun des deux volets, de 15,24 millions d'euros
(100 millions de francs) à 22,86 millions d'euros
(150 millions de francs). 31 incubateurs d'entreprises ont
été agréés par le Ministère de la
Recherche.
g) L'investissement individuel dans la création d'entreprise : les investisseurs providentiels (« business angels »)
Afin de
rendre plus efficace le régime fiscal de report d'imposition des
plus-values, les mesures suivantes sont en vigueur depuis le
14 juillet 2000, en application de la loi de finances rectificative
pour 2000 :
- les réinvestissements successifs dans des entreprises nouvelles
sont possibles. Le report d'imposition bénéficie désormais
à tous les réinvestissements successifs dans des entreprises non
cotées de moins de quinze ans ;
- parallèlement, la population des personnes pouvant investir dans
la création d'entreprise grâce à ce mécanisme a
été élargie, par une réduction de cinq à
trois ans de la condition de présence de l'investisseur dans la
société d'origine et de 10 % à 5 % du montant
minimal du capital de cette société qu'il doit détenir.
h) Les structures collectives d'investissement dans la création
Le régime fiscal des sociétés de capital risque (SCR) a été simplifié dans la loi de finances pour 2001, à l'article 8. La réforme, arrêtée après une concertation approfondie avec les professionnels, consiste à instaurer pour les SCR un objet exclusif de gestion de valeurs mobilières, dont au moins 50 % de non-cotées (les activités de conseil pouvant désormais soit être filialisées et taxées à part, soit être exonérées à condition de ne pas représenter plus de 50 % des charges de la SCR). Les règles de fonctionnement des clubs d'investissement ont été assouplies en annualisant le plafond des apports, dans la limite de 5.716,84 euros (37.500 francs) par an, par l'instruction fiscale 5I-1-01 parue le 10 janvier 2001.
i) L'amélioration de l'accueil et de l'accompagnement du créateur d'entreprise
L'accompagnement des porteurs de projets par des
opérateurs
compétents se révèle décisif pour le lancement et
la pérennisation de leur activité. Les réseaux consulaires
et associatifs ont un rôle croissant dans ce domaine. Leur intervention
apparaît aussi comme un moyen d'appuyer auprès des banques les
projets de création d'entreprise, notamment des plus petits d'entre eux,
car ils peuvent jouer un triple rôle d'instruction des projets, de
financement par des prêts d'honneur et d'accompagnement des
créateurs.
La démarche « qualité » pour l'accompagnement
du créateur a pour objectif d'offrir aux porteurs de projet des
prestations de qualité, répondant à leurs besoins
(accueil, formation, ressources documentaires, entretien individuel, etc...).
Une telle démarche avait été entreprise par certains
réseaux depuis 1996 (Chambres de Métiers,
pépinières d'entreprises, plate-formes d'initiative locales
fédérées par « France initiative
Réseau »), et avait été soutenue par le
Secrétariat d'Etat aux PME, au Commerce, à l'Artisanat, ainsi que
le développement de méthodes, d'outils et de moyens à
destination des porteurs de projets.
Pour donner plus de visibilité aux porteurs de projets sur le bon
interlocuteur au sein des réseaux, et pour qu'ils
bénéficient de prestations judicieuses et de qualité pour
le montage de leurs projets, il a été décidé aux
États Généraux de la Création d'Entreprise
d'avril 2000 de réaliser une « charte qualité des
réseaux d'accompagnement », les amenant notamment à
coordonner et harmoniser leurs démarches. Quatorze organismes nationaux
d'appui à la création ont signé les neuf engagements de la
charte qualité le 17 mai 2001.
L'étape à venir est de déterminer les modalités de
mise en oeuvre de ces engagements, dont le suivi et l'évaluation doivent
être assurés par le CNCE.
j) La reconduction du dispositif « EDEN »
Afin
d'encourager la création d'entreprise par des personnes en situation
difficile de chômage ou de précarité, un dispositif
d'encouragement au développement d'entreprises nouvelles (EDEN) soutient
leurs premiers mois d'entrepreneurs.
Les publics en difficulté peuvent bénéficier d'une
exonération de cotisations sociales et d'une affiliation au
régime de sécurité sociale antérieur pendant douze
mois (ancien dispositif de l'aide aux chômeurs créateurs
d'entreprise -ACCRE-, 39.000 bénéficiaires en 2000) et les
bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (RMI), de
l'allocation spécifique de solidarité (ASS) et de l'allocation de
parent isolé (API) peuvent percevoir leur revenu de solidarité
pendant les six premiers mois d'activité (27.000 personnes en 2000).
Le décret du 29 décembre 1998, pris pour l'application
de l'article L.351-24 du code du travail, et l'arrêté du
29 décembre 1998, relatif à la création ou
reprise d'entreprise, permettaient d'accorder une avance remboursable pour
certaines catégories de personnes. En raison des difficultés de
mise en oeuvre du dispositif, le Gouvernement a transformé l'avance
remboursable en prime. Cette prime, d'un montant maximal de 6.098 euros
(40.000 francs), est modulable en fonction de l'analyse financière
du dossier. Elle est assortie de l'exigence d'un prêt bancaire, afin de
responsabiliser le créateur et de faciliter son apprentissage des
relations avec les institutions financières. Le nouveau dispositif est
centré sur les personnes en difficulté
(bénéficiaires d'un minima social ou bénéficiaires
d'un contrat emploi-jeunes rompant celui-ci pour créer une entreprise,
salariés licenciés ou en cours de licenciement qui reprennent
tout ou partie de leur entreprise), afin de réduire leurs
difficultés d'accès au crédit bancaire.
La délivrance de cette aide par les principaux réseaux d'appui
à la création d'entreprise est sauvegardée. Ces organismes
agiront dans le cadre d'un mandat de gestion, accordé par le
Préfet.
Un nouveau dispositif d'accompagnement est également prévu pour
les bénéficiaires de l'EDEN. Le recours à des
chèques conseil permettra au créateur ou repreneur ayant obtenu
une prime de bénéficier d'un suivi post-création pendant
3 ans et pour 35 heures en moyenne sur cette période.
Le niveau de l'aide de l'Etat est maintenu sur 2001 avec une enveloppe de
52,44 millions d'euros (344 millions de francs). En revanche, la
transformation de l'avance remboursable en prime va conduire l'Etat a un effort
budgétaire de 41,16 millions d'euros (270 millions de francs),
dans la mesure où les arrérages des avances ne viendront plus
reconstituer le fonds.
Une autre mesure de financement a été prise le
14 décembre 1999 par le Comité interministériel
de la ville. Elle prévoit d'attribuer une prime de 3.048,98 euros
(20.000 francs) à l'installation d'entreprises nouvelles dans les
zones de revitalisation urbaine.
2. Mesures d'ordre fiscal favorisant la création et la pérennité des entreprises
Diverses
dispositions d'ordre fiscal, adoptées au cours des deux dernières
années, répondent à la volonté de favoriser les
créations d'entreprises. Ces dispositions ont été
complétées par les mesures annoncées par le Premier
ministre à l'occasion des Etats généraux de la
création d'entreprise du 11 avril 2000 et qui trouvent leur
traduction dans la loi de finances rectificative pour 2000.
L'article 4 de la loi de finances pour 1999 a instauré
un
avantage fiscal au titre des dons faits par les particuliers aux associations
de soutien à la création d'entreprise
. Ces dons ouvrent droit
à une réduction d'impôt sur le revenu, égale
à 50 % des sommes versées, dans la limite de 1,75 % du
revenu imposable. Cette disposition vient compléter l'article 238 bis-4
du code général des impôts, relatif au
mécénat d'entreprise, qui autorise les entreprises effectuant des
dons aux organismes agréés pour la création d'entreprises
à déduire de leurs bénéfices les sommes
correspondantes, dans la limite de 3,25 pour mille de leur chiffre
d'affaires. Ces
dispositions
sont
étendues aux dons aux
organismes dont l'objet exclusif est la création mais aussi la reprise
d'entreprises
(loi de finances rectificative 2000).
La loi de finances pour 1999 contient plusieurs autres mesures destinées
à encourager l'émergence de PME innovantes. Ainsi, le
report
d'imposition des plus-values de cession de droits sociaux réinvesties
dans le capital d'une PME nouvelle et le dispositif des bons de souscription de
parts de créateurs d'entreprises sont étendus
, depuis le
1
er
septembre 1998,
aux PME créées depuis
moins de quinze ans
, au lieu de 7 ans jusqu'à présent.
Ces dispositions concernaient initialement les plus-values
réalisées du 1
er
janvier 1998 au
31 décembre 1999.
La loi de finances rectificative 2000 les pérennise et les
améliore :
elles concernent désormais tous les
réinvestissements successifs, la condition de présence de
l'investisseur dans la société d'origine -
détention
minimale
du capital de cette société-
est
réduite de 10 à 5 %.
La loi n° 99-587 du 12 juillet 1999 sur l'innovation et la
recherche
a élargi le champ des sociétés pouvant
émettre des bons de souscription de parts de créateurs
d'entreprise aux sociétés par actions dont les titres sont
cotés sur les marchés réglementés de valeurs de
croissance
de l'Espace économique européen. Cette même
loi a prolongé la période d'application du dispositif jusqu'au
31 décembre 2001.
Par ailleurs, les
réductions d'impôts
accordées
au titre de la souscription au capital de sociétés non
cotées et de parts de fonds communs de placement dans l'innovation
ont été prorogées jusqu'au
31 décembre 2001, et leur régime a été
assoupli.
En outre, afin de poursuivre et d'amplifier la politique de soutien aux
entreprises qui préparent l'emploi de demain par la recherche,
le
dispositif du crédit d'impôt recherche (CIR)
, qui constitue
une composante essentielle de l'aide publique en faveur de la recherche,
a
été reconduit
pour la période 1999-2003.
Ce dispositif a
également
été
amélioré
sur plusieurs points. En particulier, le
remboursement immédiat de ce crédit d'impôt aux entreprises
de moins de trois ans a été rétabli : cette mesure
est d'ores et déjà perçue de manière très
positive. On citera aussi la nouvelle possibilité d'option pour
certaines entreprises ayant quitté le dispositif, la prise en compte de
nouvelles dépenses, ainsi que la mobilisation possible de la
créance représentative du CIR (ce qui facilitera la gestion de la
trésorerie des entreprises, et notamment des plus petites d'entre
elles).
Enfin,
le dispositif de déduction du revenu global des pertes subies
en cas de souscription au capital d'une PME en état de cessation de
paiement a été amélioré
sur plusieurs points,
et étendu aux entreprises créées par voie d'essaimage.
La loi de finances pour 2000 a complété le soutien à la
création d'entreprises.
Ainsi,
le droit d'apport
de 228,67 euros (1.500 francs)
en
cas de constitution de société
, codifié à
l'article 810 bis du code général des impôts,
est
supprimé
à compter du 1
er
janvier 2000.
Cette mesure est complétée par la mesure prévue par la loi
de finances rectificative visant à l'exonération du droit fixe de
76,22 euros (500 francs) relatif aux actes innommés.
Le taux marginal d'imposition des cessions de fonds de commerce et de
clientèles est abaissé
à 4,80 % depuis le
15 septembre 1999. Ces dispositions s'appliquent également aux
apports purs et simples d'immeubles et de fonds de commerce (pour la fraction
du prix supérieur à 22.867,35 euros, soit
150.000 francs) faits à une société.
Le régime d'exonération des entreprises relevant du
régime réel d'imposition, implantées dans certaines zones
prioritaires d'aménagement du territoire
(art. 44 sexies
du C.G.I.), est prorogé pour 5 ans, soit jusqu'au
31 décembre 2004. Le montant maximal de bénéfice
exonéré est plafonné à 225.000 euros
(1.475.903 francs) pour les entreprises créées à
compter du 1
er
janvier 2000. Le champ d'application du
dispositif est étendu aux activités de location
d'établissements industriels et commerciaux munis de leur
équipement.
Les
personnes morales, dont le chiffre d'affaires est inférieur
à 76.224,51 euros
(500.000 francs) sont
exonérées de l'imposition forfaitaire annuelle des
sociétés
à compter des impositions dues en 2000.
Il faut enfin rappeler que pour faciliter le démarrage d'activité
des petites entreprises,
le seuil d'application du régime de la
micro-entreprise a été relevé
;
la gestion
administrative des PME a été allégée
par la
simplification des obligations déclaratives des redevables de la TVA
soumis au régime simplifié d'imposition et par la suppression des
déclarations prud'homales et de travailleurs handicapés ;
les relations des entreprises avec les administrations
et les organismes
sociaux
ont été favorisées
par l'identification des
interlocuteurs des chefs d'entreprises et le renforcement des garanties des
entreprises en cas de contrôle.
La loi de finances pour 2001 complète ce dispositif par des
allégements d'impôts favorables à l'ensemble des
entreprises, et notamment au bénéfice des PME qui se
créent
.
Le taux de l'impôt sur les sociétés
de 33,33 %
est fixé respectivement à 25 % pour 2001 et 15 %
à compter de 2002 pour la fraction des bénéfices
inférieure à 38.112,25 euros (250.000 francs). Le
chiffre d'affaires des entreprises concernées ne doit pas
dépasser 7,62 millions d'euros (50 millions de francs).
Cette mesure concerne 250.000 entreprises soumises à l'impôt
sur les sociétés.
La contribution de 10 % sur l'impôt sur les
sociétés instituée en 1995 est supprimée en 3
ans
. Son taux sera ramené à 6 % en 2001, à
3 % en 2002 et la disposition sera supprimée en 2003.
Les entreprises individuelles sont également concernées par
les allégements prévus en matière d'impôt sur le
revenu
(baisse de toutes les tranches du barème). Cette mesure
constitue l'un des principaux axes du dispositif d'allégement du
Gouvernement. A revenus constants, 94 % des contribuables (dont les
entrepreneurs individuels et assimilés) verront leur cotisation
d'impôt se réduire d'au moins 10 % entre 2000 et 2003.
Beaucoup de ces mesures, en partie inspirées d'ailleurs de la
proposition de loi n° 254
1(
*
)
présentée par
MM. Jean-Pierre Raffarin et Francis Grignon et adoptée par le
Sénat en mars 2000, sont satisfaisantes. Votre rapporteur pour avis
encourage le Gouvernement à poursuivre dans cette voie, en gardant
à l'esprit que des obstacles demeurent et entravent la création
d'entreprise
: la complexité persistante du cadre administratif
et réglementaire, le niveau des prélèvements obligatoires,
les difficultés d'accès au financement et les inévitables
carences des dispositifs de soutien à la création d'entreprise.
Il rappelle également qu'il conviendrait d'étendre à la
transmission d'entreprises les avancées facilitant la
création de celle-ci.
Il espère de nouveaux progrès grâce à la
constitution récente de l'Agence des petites et moyennes entreprises
(ADPME)
, groupement d'intérêt économique
réunissant la BDPME, la Caisse des Dépôts et l'Agence pour
la Création d'Entreprise et appelé à accompagner la vie
des entreprises, de la même manière que l'APCE accompagne leur
création.
L'action de l'ADPME s'organise autour de trois objectifs prioritaires :
l'information des PME et des TPE au travers, notamment, d'un portail
Internet ; l'observation des PME et des TPE et de leur environnement
institutionnel, ce qui suppose notamment la mise en place d'un observatoire de
réglementation ; et l'évaluation des interventions des
structures accompagnant les PME et les TPE.
B. UNE POLITIQUE DE SIMPLIFICATION DES FORMALITÉS ADMINISTRATIVES QUI DOIT ÊTRE ENCOURAGÉE
Les deux
programmes de simplification des formalités et des procédures
arrêtées par le gouvernement en décembre 1997 et
novembre 1998 ont été suivis de mesures adoptées dans
le cadre de la loi de finances et de la loi de financement de la
Sécurité sociale pour 2000, puis par de nouvelles dispositions,
annoncées à l'occasion des Etats généraux de la
création d'entreprise. Parmi les mesures devenues effectives, il faut
citer le relèvement du seuil d'application du régime fiscal de la
micro-entreprise, la suppression de plusieurs taxes, la simplification des
formalités fiscales pour les entreprises exportatrices, l'harmonisation
et la réduction des cotisations sociales à la charge des
entrepreneurs individuels pendant les deux premières années de la
vie de l'entreprise, et la suppression totale des frais et droits
d'enregistrement perçus par l'Etat lors de la création
d'entreprise.
Cette démarche est poursuivie notamment par
la Commission pour les
simplifications administratives (COSA)
qui, le
17 avril dernier
a annoncé une quarantaine de dispositions en faveur des entreprises dont
certaines d'entre elles visent à mettre les nouvelles technologies au
service des professionnels.
Ainsi, la mise en oeuvre d'une téléprocédure
« CFE virtuel » (Centre de formalités des
entreprises) qui permettra, dès 2002, d'accomplir l'ensemble des
démarches déclaratives en matière de création, de
modifications statutaires et de cessation d'activité, est
particulièrement significative.
Dans le même esprit, tous les documents administratifs essentiels pour
les entreprise ont été mis en ligne sur le nouveau portail de
l'administration « service-public.fr ».
En matière sociale, un bouquet de services est proposé sur le
site « www.net-entreprises.fr » créé par
l'ensemble des organismes de protection sociale, dans le but de moderniser les
déclarations et, par là même, de simplifier la
démarche des entreprises dans l'accomplissement de leurs obligations
légales.
La mise en ligne de la déclaration unifiée de cotisations
sociales (DUCS) viendra compléter la possibilité
déjà offerte aux employeurs de déclarer leurs embauches
(DUE) et de fournir par voie électronique leur déclaration
annuelle de données sociales (DADS). La
téléprocédure « contribution sociale de
solidarité des sociétés » (CSSS) est
également disponible sur ce site.
Au-delà de cet ensemble de mesures, le décret et la circulaire
du 25 mai 2001 renforcent le dispositif de simplification
en
rappelant l'obligation de produire, pour tout projet de loi ou
règlement, une étude d'impact incluant une estimation
précise de la simplification ou de l'allégement des
démarches. Les corps de contrôle de l'Etat sont invités
à intégrer la problématique de simplification de leurs
travaux et rapports. Outre l'homologation des formulaires et des
téléprocédures, la COSA est également
chargée de l'expertise des pièces justificatives demandées
à l'occasion d'une démarche administrative. Cette disposition a
pour objectif de limiter les demandes redondantes de la part des services
déjà en possession de l'information.
Si certaines des dispositions annoncées par la Commission pour les
simplifications administratives d'avril dernier ont déjà
été mises en place, notamment dans la loi n° 2001-420
du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations
économiques dont l'article 124, par exemple, simplifie la
création des sociétés à responsabilité
limitée -d'autres ne sont pas assortis d'un calendrier et n'ont pas
encore été mises en oeuvre, telles la simplification du
régime d'autorisation des foires et salons, ou de formalités
administratives pour l'embauche de personnel en « extra »
à laquelle notre rapporteur pour avis reste attentif. Plusieurs autres
encore sont contenues dans le projet de loi portant diverses dispositions
d'ordre économique et financier (DDOEF) déposé par le
Gouvernement au Sénat le 30 mai 2001.
Or, votre rapporteur pour avis constate que ce projet de loi n'a pas
été inscrit à l'ordre du jour prévisionnel de
assemblées et déplore le retard prévisible que vont
prendre, de ce fait, plusieurs des dispositions annoncées pour
simplifier la naissance et la vie des entreprises. Parmi ces dispositions, se
trouve la possibilité pour les personnes physiques de domicilier leur
entreprise à leur adresse personnelle -ou pour une personne morale, de
donner l'adresse de son représentant légal- lors de
l'immatriculation au registre du commerce et des sociétés.
S'il se félicite des avancées obtenues, il regrette
également que la politique de simplification administrative menée
par le secrétariat d'Etat aux PME se réduise parfois à une
dématérialisation des procédures, ce qui, d'une part, ne
diminue pas leur complexité et, d'autre part, ne bénéficie
qu'aux entreprises connectées à Internet, ce que ne sont pas
toutes les PME.
Une mesure essentielle de simplification a été l'adoption du
décret n° 2001-210 du 7 mars 2001 portant
réforme du code des marchés publics. Votre rapporteur pour avis
se félicite de cette avancée substantielle, qu'il
développe ci-après.
C. UN CODE DES MARCHÉS PUBLICS RÉNOVÉ, FACILITANT L'ACCÈS DES PME AUX MARCHÉS PUBLICS
1. L'accès des PME à la commande publique se trouve aujourd'hui limité par de nombreux obstacles
La
réforme du code des marchés publics, initialement prévue
par la loi et finalement intervenue par décret, trouve sa source dans un
constat unanime que l'accès à la commande publique est plus
difficile pour les PME que pour les grandes entreprises. Ces dernières
disposent de moyens plus étendus pour accéder à
l'information sur les besoins des acheteurs, suivre les différentes
phases de la procédure de passation des marchés, et en
maîtriser les contraintes.
Ainsi, en 1998, les PME n'étaient titulaires que de 30 % du
montant global des marchés publics passés par l'Etat et de
56,8 % du montant des marchés publics passés par les
collectivités locales.
L'importance des PME dans le tissu économique, leur contribution
à l'emploi et à l'innovation, justifient que l'on cherche
à établir les conditions d'un égal accès à
la commande publique, qui représentait 114 milliards d'euros
(746 milliards de francs) en 1999, soit 8,5 % du PIB, dont
30 milliards d'euros de marchés publics. Un tel objectif permet en
outre de renforcer la concurrence, au bénéfice des
collectivités acheteuses.
MARCHÉS PUBLICS RECENSÉS EN 1998, DONT LE TITULAIRE EST UNE PME (EFFECTIF SALARIÉ <250)
Etat
|
|
Nombre de marchés |
Nombre d'entreprises concernées |
Montant global des marchés correspondants |
|
Ensemble des marchés |
34 573 |
12 626 |
11
573,0 M€
|
|
|
21 074 |
8 798 |
3
461,6 M€
|
|
|
61,0 % |
69,7 % |
29,9 % |
Collectivités locales
|
|
Nombre de marchés |
Nombre d'entreprises concernées |
Montant global des marchés correspondants |
|
Ensemble des marchés |
202 113 |
47 879 |
17
592,1 M€
|
|
|
142 329 |
31 341 |
9
988,8 M€
|
|
|
70,4 % |
65,5 % |
56,8 % |
(montants en millions d'euros/francs)
Source
: DEcas - Ministère de l'économie et des
finances
Les difficultés des PME face aux marchés publics sont
liées à plusieurs facteurs
. Une enquête menée
pour le compte de la BDPME en 1999 montre que les principales raisons
évoquées par les entreprises pour ne pas travailler ou travailler
irrégulièrement avec le secteur public sont la
méconnaissance des offres, la complexité des procédures et
les délais de paiement.
LES DIFFICULTÉS DES PME FACE AUX MARCHÉS PUBLICS
Fréquence des principales raisons déclarées par les entreprises pour ne pas travailler ou travailler irrégulièrement avec le secteur public, en pourcentage.
A ces raisons, il faut également ajouter le comportement des grandes entreprises, qui compensent la faiblesse des marges obtenues sur des appels d'offres par une insupportable pression sur les prix accordés aux PME sous-traitantes auxquelles elles font appel.
2. La réforme du code des marchés publics facilitera et simplifiera l'accès des PME et artisans à la commande publique
Le décret n° 2001-210 du 7 mars 2001 portant réforme du code des marchés publics consacre une réforme attendue depuis plusieurs années. Son entrée en vigueur a eu lieu six mois après sa publication, soit le 9 septembre 2001. La réforme s'articule autour de trois axes :
a) Simplification des procédures et clarification des textes
Simplification des procédures
Le nouveau code fusionne les règles applicables à l'Etat et aux
collectivités territoriales et harmonise les règles nationales
avec les règles communautaires, qui faisaient auparavant l'objet de
règles différentes.
L'ancien code multipliait les seuils, ce qui constituait une source de
complexité pour les acheteurs. Le nouveau code a supprimé la
distinction qui existait entre procédures nationales et
procédures européennes, de même que la multiplication des
seuils applicables à certaines procédures
spécifiques ; il repose désormais pour l'essentiel sur trois
seuils :
-
jusqu'à 90.000 euros HT
, toutes les personnes
soumises au code peuvent conclure des marchés sans formalités
préalables (soit 706.072,11 francs TTC avec un taux de TVA de
19,6 % contre un seuil de 300.000 francs TTC dans l'ancien
code) ;
-
au-delà de 90.000 euros HT
et jusqu'à
130.000 euros HT pour l'Etat et 200.000 euros HT pour les
collectivités locales
, une procédure de mise en concurrence
simplifiée, qui combine la transparence de l'appel d'offres et la
souplesse du marché négocié, peut être mise en
oeuvre ;
-
au-delà des seuils de 130.000 euros HT
pour l'Etat
et 200.000 euros HT pour les collectivités locales
, l'appel
d'offres est obligatoire, sous réserve d'hypothèses
limitativement énumérées de procédure
négociée.
Clarification des textes
Le code des marchés publics est considérablement
allégé : le nombre des articles du code passe de
399
à 136 articles
. La rédaction du code a été
entièrement revue dans un souci de simplification et de clarification
afin de mettre à la disposition des différents acteurs de la
commande publique un texte clair et lisible, de volume réduit, au sein
duquel il sera aisé de retrouver les règles applicables à
chaque procédure.
Pour atteindre cet objectif, les règles ont été
présentées selon un
déroulement
chronologique
: définition, passation, exécution et
contrôle des marchés.
b) Modernisation des règles de la commande publique
Plusieurs dispositions du code poursuivent l'objectif
d'adapter le
droit de la commande publique, soit aux possibilités offertes par les
règles communautaires, soit aux évolutions technologiques ou
sociales que connaît notre société.
le principe du choix de l'offre économiquement la plus avantageuse
est posé : ainsi, la règle du choix du
« mieux-disant » plutôt que du
« moins-disant » est clairement affirmée ;
dans un souci d'allègement des formalités et
d'intégration des souplesses autorisées par le droit
communautaire, il est prévu une procédure de
«
régime allégé
» qui permet de
passer un marché sans formalités préalables pour certaines
prestations de services tels que les services juridiques, les services sociaux
et sanitaires, les services récréatifs, culturels et sportifs
ainsi que les services d'éducation et de qualification et d'insertion
professionnelle. La liste de ces services sera fixée par
décret ;
le nouveau code prévoit explicitement la possibilité de
prendre en compte les
conditions sociales et environnementales de
l'exécution d'un marché public ;
l'accent est également mis sur
l'innovation
, les
entreprises candidates se voyant pleinement reconnaître la
possibilité de proposer toutes les variantes qui leur semblent de nature
à améliorer le projet élaboré par
l'administration ;
le nouveau code prévoit la possibilité de recourir aux
moyens électroniques
pour la transmission d'informations
concernant tant l'envoi des documents par la personne publique que la
transmission des candidatures et des offres par les entreprises via Internet.
Pour des fournitures courantes, le décret ouvre une possibilité
originale : des enchères inversées par voie
électronique. Ceci aura pour but de permettre à des entreprises
de proposer en temps réel et par Internet des offres de prix et le cas
échéant de surenchérir à la baisse dans des
conditions parfaitement objectives et confidentielles. Un décret
d'application doit préciser les modalités de recours aux voies
électroniques, dont la mise en oeuvre devra intervenir au plus tard le
1
er
janvier 2005.
c) Ouverture plus large de la commande publique aux petites et moyennes entreprises
Plusieurs mesures du nouveau code poursuivent cet
objectif :
encouragement du recours à
l'allotissement
-
dévolution des marchés par lots séparés-
afin d'attribuer les prestations d'un marché à plusieurs
entreprises, et
la promotion des possibilités de groupement des
offres
permettront de lever certains obstacles techniques limitant
l'accès des PME aux marchés publics ;
la
réforme de la retenue de garantie
: le nouveau code
ne la supprime pas mais prévoit un mécanisme de restitution
automatique de la retenue de garantie à la levée des
réserves ;
la
simplification du contrôle de la régularité de
la situation fiscale et sociale
dans le but de réduire les
formalités dont l'accumulation transforme trop souvent la candidature
des entreprises à un marché public en course d'obstacles. Les
entreprises candidates aux marchés produiront, pour justifier qu'elles
ont satisfait à leurs obligations fiscales et sociales, une
déclaration sur l'honneur ; seule l'entreprise attributaire du
marché devra ensuite fournir les certificats délivrés par
les administrations et organismes compétents ;
l'
instauration d'un délai global de paiement
Ceci obligera les acheteurs publics à payer leurs fournisseurs dans un
délai déterminé, comprenant l'intervention de
l'ordonnateur et celle du comptable. Auparavant, seuls les délais de
mandatement étaient limités
à 35 et 45 jours.
Cette innovation importante permettra, notamment, aux entreprises de savoir
dans quels délais elles seront payées.
Ainsi, conformément aux nouvelles règles communautaires qui
privilégient la contractualisation du délai de paiement entre
l'acheteur public et son cocontractant, les collectivités publiques
devront désormais s'engager contractuellement sur un délai de
paiement global auprès de leurs fournisseurs. Faute d'un tel engagement,
un délai maximum, dont la durée sera fixée par voie
réglementaire, s'imposera, dont le dépassement sera
automatiquement sanctionné par le versement d'intérêts
moratoires dissuasifs, sans que l'entreprise n'ait à effectuer de
formalités.
La loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles
régulations économiques précise également, aux
articles 54 et 55, la question des délais de paiement :
- les sommes dues en exécution d'un marché public sont
payées dans un délai maximal fixé par décret en
Conseil d'Etat et le défaut de paiement dans ce délai fait courir
de plein droit des intérêts moratoires ;
- les intérêts moratoires dus à raison du
dépassement de ce délai maximal, ou du délai prévu
dans le marché, sont versés par l'acheteur public, quel que soit
le service à l'origine du retard, ordonnateur ou comptable, et ceci,
afin d'assurer aux fournisseurs un interlocuteur unique en matière de
règlement des intérêts moratoires ;
- dans le cas des marchés des collectivités territoriales,
si le retard de paiement est imputable à l'ordonnateur, le paiement des
intérêts moratoires est assumé par la
collectivité ; si c'est le comptable qui en est responsable, les
collectivités territoriales seront remboursées, de façon
récursoire, par l'Etat, de la part des intérêts
versés imputables au comptable.
l'admission plus large des variantes
que peuvent proposer les
entreprises afin d'améliorer le projet élaboré par
l'administration ;
le
traitement des offres anormalement
basses
-c'est-à-dire à prix très inférieur
aux autres-;
la
limitation de la durée des marchés
et donc la
consécration de leur remise en concurrence périodique
obligatoire ;
la
création d'un observatoire économique
de l'achat
public, qui permettra de mieux évaluer la répartition de la
commande publique en fonction des types d'entreprises et des secteurs
d'activité, afin d'éclairer efficacement les pouvoirs publics
ainsi que les acteurs économiques et les citoyens.
Le Gouvernement estime qu'il convient en premier lieu d'évaluer avec
précision la répartition de la commande publique entre les
différents secteurs productifs et entre les catégories
d'entreprises, importantes, moyennes ou petites. En effet, cette
évaluation est, aujourd'hui, imparfaite. Certes, il existe un cadre
juridique : le recensement économique des marchés publics
est prévu par le code et s'appuie sur un dispositif
décentralisé de collecte de l'information sur la commande
publique. De même, une structure spécifique, la section
économique de la commission centrale des marchés, est-elle
chargée d'une mission générale d'étude, de suivi
des marchés, et de propositions d'amélioration. Mais ces
différents dispositifs ne donnent pas pleinement satisfaction.
Aussi est-il prévu par le décret la mise en place d'un
observatoire économique de l'achat public qui se substituerait à
la structure existante -la section économique de la commission centrale
des marchés-.
Cet observatoire recevrait pour mission de gérer un système
permanent et fiable de collecte d'informations sur la commande publique, de
définir et de rendre publics des indicateurs pertinents permettant
notamment de mesurer la part des PME dans les achats publics, à un
niveau global et à des niveaux de précision plus fins -par
secteur économique et par nature de marchés- et enfin de
réaliser toute étude ou analyse sur cette matière.
d) Les limites de cette réforme
Cette
réforme suscite néanmoins certaines réserves, à
commencer par la maigre place accordée dans la réforme aux
questions soulevées par la sous-traitance.
La sous-traitance
En choisissant la voie réglementaire pour réformer le Code des
marchés publics, le Gouvernement s'est privé des moyens de
moraliser le recours à la sous-traitance et de mettre fin aux abus
dénoncés par les PME.
L'encadrement de la sous-traitance vise à sécuriser les PME qui
ont accès aux marchés publics par cette voie, mais aussi les
acheteurs publics eux-mêmes. Si l'accès direct à la
commande publique doit être privilégié, le recours à
la sous-traitance peut être dans certains cas économiquement
justifié. Encore convient-il que les modalités en soient
encadrées. Cet objectif suppose une meilleure connaissance de la nature
et du volume des prestations que le titulaire du marché envisage de
sous-traiter. L'encadrement de la sous-traitance devrait permettre de lutter
contre le travail illégal et la sous-traitance non
déclarée, les manquements à la règle étant
assortis de sanctions. Il servirait également à sécuriser
le paiement de toutes les entreprises qui participent à
l'exécution du marché public.
Or, le décret n° 2001-210 du 7 mars 2001 n'oblige
toujours pas l'entreprise générale à déclarer ses
sous-traitants à la remise de l'offre, ni le maître d'ouvrage
à payer directement les sous-traitants de second rang.
C'est finalement dans le projet de loi portant mesures urgentes à
caractère économique et financier (MURCEF) que le Gouvernement a
introduit des dispositions relatives aux règles de la sous-traitance. Le
projet de loi modernise la loi n° 75-1334 du 31 décembre
1975 sur plusieurs points :
- dans un souci de clarification, la rédaction de
l'article 1
er
est précisée afin d'interdire
clairement la sous-traitance totale ;
- le mécanisme du paiement direct est limité aux
sous-traitants de premier rang car le paiement direct par le maître
d'ouvrage public de sous-traitants en chaîne conduit à des
procédures comptables excessivement complexes ; en revanche, le
paiement des sous-traitants de deuxième rang ou plus sera
désormais garanti par le mécanisme de la caution prévue
à l'article 14 de la loi 31 décembre 1975 ;
- l'obligation du soumissionnaire à un marché public de
déclarer à l'acheteur public la totalité des
sous-traitants auxquels il entend recourir ; cette obligation est
également mise en place en cas de recrutement de sous-traitants en cours
d'exécution de marché.
Les délais de paiement
Leur réduction et l'abandon de la référence au
délai de mandatement constituent certes un progrès. Toutefois,
votre rapporteur pour avis déplore que ces délais n'aient pas
été réduits à 21 jours, comme le recommande la
Commission Européenne dans la directive du 29 juin 2000 sur la
lutte contre les retards de paiement, d'autant que le respect de ces
délais n'est toujours pas imposé à l'entreprise principale
à l'égard de ses sous-traitants.
Un simple « toilettage terminologique
»
L'accès des PME à la commande publique devrait être
facilité par le traitement des offres anormalement basses,
l'allotissement et la co-traitance. Or, votre rapporteur pour avis constate que
les dispositions introduites à cette fin procèdent davantage d'un
toilettage terminologique de leurs devancières que de modifications
significatives du fond du droit. Il regrette ainsi l'ambition limitée de
cette réforme.