Projet de loi de finances pour 2005 : Solidarité

Rapports législatifs

Avis n° 78 (2004-2005), tome I, déposé le

II. LA POLITIQUE EN FAVEUR DES PERSONNES HANDICAPÉES SUSPENDUE À L'ENTRÉE EN VIGUEUR DE LA NOUVELLE LOI POUR L'ÉGALITÉ DES DROITS ET DES CHANCES

Les crédits consacrés aux personnes handicapées dans le projet de budget de la solidarité pour 2005 s'élèvent à 7,5 milliards d'euros, en progression de 4,8 % par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2004. A ces crédits, il convient d'ajouter les dotations ouvertes au titre du budget du travail (1,2 milliard d'euros) et du Premier ministre (6,6 millions d'euros).

Pour sa part, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 prévoit une mesure nouvelle de 80 millions d'euros , afin de poursuivre le programme de création de places en établissements et services médico-sociaux pour enfants et adultes lourdement handicapés.

Il convient enfin de rappeler que l'année 2005 constituera la première année d'intervention de la nouvelle caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) : le montant prévisionnel de ses dépenses en faveur des personnes handicapées en 2005 s'élèverait à 550 millions d'euros .

L'ampleur de l'effort financier atteste donc bien de la priorité constante accordée par le Gouvernement à la politique en faveur des personnes handicapées, même si les contours définitifs des responsabilités respectives de l'État, de l'assurance maladie et de la CNSA restent suspendus à l'adoption définitive du projet de loi pour l'égalité des droits et des chances des personnes handicapées, actuellement en cours d'examen devant le Parlement.

A. 2005, ANNÉE DE TRANSITION : UN EFFORT PARTAGÉ ENTRE L'ÉTAT ET LA CAISSE NATIONALE DE SOLIDARITÉ POUR L'AUTONOMIE

1. Les créations de places en établissements : un transfert de charges vers la CNSA

a) L'année 2004 se situe dans le prolongement des plans de création de places mis en oeuvre depuis 1999

Bien que notre système statistique ne permette pas à ce jour de fournir un état des lieux précis des besoins de places en établissements pour enfants et adultes handicapés, force est de constater que de nombreux demandeurs ne trouvent pas, à l'heure actuelle, de solution adaptée. C'est la raison pour laquelle plusieurs plans pluriannuels de créations de places ont été mis en oeuvre ces dernières années.

Le plan pluriannuel de création de places pour adultes lourdement handicapés , qui s'étendait sur la période 1999-2003 , prévoyait ainsi la création de 5.500 places en maisons d'accueil spécialisé (MAS) ou en foyer d'accueil médicalisé (FAM) et l'ouverture de 8.500 places nouvelles en centres d'aide par le travail (CAT). Pour le financement de ce plan, une enveloppe de 206 millions d'euros était prévue dans le cadre de l'enveloppe médico-sociale de l'ONDAM, ainsi qu'une dotation de 85 millions d'euros en loi de finances.

A la suite de la décision du Président de la République de faire du handicap l'un des trois grands chantiers de son quinquennat, les crédits de la tranche 2003 du plan pluriannuel ont été doublés : pour être portés à 70 millions d'euros pour les crédits d'assurance maladie et 30 millions d'euros pour les crédits d'État. L'objectif total du plan a été relevé en conséquence à 6.600 places nouvelles en MAS et FAM et à 10.000 places nouvelles en CAT.

Le tableau suivant dresse le bilan des créations de places réalisées sur la période 1999-2003 :

Type de structure

Nombre de places prévues

Nombre de places financées

Nombre de places réalisées

Taux de réalisation

MAS

6.600

2.613

1.906

64 %

FAM

3.123

2.292

CAT

10.000

10.000

9.487

95 %

Total

16.600

15.736

13.685

82 %

Plusieurs raisons expliquent le décalage entre les prévisions et le nombre effectif des créations :

- tout d'abord, les prévisions ont été établies sur la base d'un coût moyen de la place. Or, comme la participation de l'assurance maladie est intégrale dans le fonctionnement des MAS et seulement partielle dans celui des FAM, le nombre de création diffère selon la nature des projets réellement présentés aux DDASS ;

- ensuite, le coût moyen à la place retenu pour les prévisions était celui constaté en 1998 : l'augmentation du prix de la place en six ans a mécaniquement conduit à une baisse du nombre de places finançables ;

- enfin, la réalisation concrète des places nouvelles suppose l'existence de projets associatifs susceptibles de les porter : les délais nécessaires pour le montage des dossiers, l'acquisition éventuelle des terrains, la construction des locaux et le recrutement de personnel qualifié ont souvent retardé les ouvertures de places.

Le plan triennal en faveur des enfants, adolescents et adultes handicapés 2001-2003 comportait un volet visant à amplifier les réalisations du plan précédent : à cet effet, une enveloppe supplémentaire de 71 millions d'euros était prévue, pour la période, au budget du ministère de la santé et de la protection sociale, complétée de 46 millions d'euros en faveur du développement des places en centres d'action médico-sociale précoce (CAMSP) et en services de soins et d'éducation spéciale (SESSAD).

Ce deuxième plan prévoyait de cibler les créations de places sur les personnes les plus lourdement handicapées : 19,5 millions d'euros devaient être consacrés à l'accueil des personnes polyhandicapées, 24,5 millions d'euros aux enfants, adolescents et adultes autistes et 23 millions d'euros aux traumatisés crâniens. Enfin, une enveloppe de 6,8 millions d'euros devait être consacrée à la prise en charge en établissements des personnes handicapées vieillissantes.

Ce plan triennal ne comportait aucune prévision en termes de nombre de places. Les crédits supplémentaires ont toutefois permis la création de 2.151 places nouvelles, ainsi réparties :

Type de structure

Nombre de places financées

Nombre de places réalisées

Établissements pour enfants et adolescents très lourdement handicapés (polyhandicap, handicap mental profond...)

583

474

Établissements pour personnes autistes
(enfants et adultes)

963

794

Établissements pour traumatisés crâniens
(enfants et adultes)

780

663

Établissements pour personnes handicapées vieillissantes

283

220

TOTAL

2.609

2.151

Le bilan des créations de places depuis 1999 est donc largement satisfaisant et montre, s'il en était besoin, l'engagement des pouvoirs publics en faveur de l'amélioration de la prise en charge des personnes handicapées.

Cet engagement ne s'est pas démenti en 2004 puisque, dans l'attente des nouveaux programmes de création de places annoncés pour accompagner le projet de loi réformant la loi d'orientation du 30 juin 1975, la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 ont prolongé d'un an la validité des deux plans précités.

Les 175 millions d'euros ajoutés à l'ONDAM médico-social pour 2004 devaient permettre l'ajustement des dotations pour les établissements existants en fonction de l'évolution de leur masse salariale et la poursuite des créations de places, soit :

- 11 millions d'euros consacrés à l'amélioration des capacités d'accueil des CAMSP, des centres médico-psycho-pédagogiques (CMPP) et des instituts de rééducation, afin de favoriser la prévention et la prise en charge précoce ;

- 18 millions d'euros prévus pour la création de places nouvelles en SESSAD, en vue de faciliter l'intégration scolaire ;

- 15 millions d'euros alloués à la création de places en services d'accompagnement médico-social pour adultes handicapés (SAMSAH) et 10 millions d'euros à la création de places de services de soins infirmiers à domicile (SSIAD) pour favoriser le maintien à domicile des personnes handicapées ;

- enfin, trois enveloppes pour répondre aux besoins de prise en charge en établissements des personnes les plus lourdement handicapées : 7 millions d'euros pour l'accueil des enfants et adolescents polyhandicapés, 9 millions d'euros pour celui des enfants et adolescents autistes et 87 millions d'euros pour la création de places en MAS et en FAM. Cette dernière enveloppe devait permettre le financement de 2.200 places nouvelles.

La loi de finances pour 2004 a prévu une mesure nouvelle de 16 millions d'euros, pour financer 3.000 créations de places en CAT, dans le triple objectif d'opérer un rééquilibrage géographique du taux d'équipement, de favoriser l'accueil des jeunes adultes maintenus en établissements d'éducation spéciale faute de places en CAT et de résorber les listes d'attente des personnes handicapées orientées en CAT par les COTOREP.

Au 30 juin 2004, ces moyens supplémentaires avaient permis la programmation de trente-huit projets de CAMSP, trois projets de CMPP, 86 places en instituts de rééducation, 1.409 places de SESSAD, 318 places nouvelles pour les enfants polyhandicapés et 351 places pour les enfants autistes. S'agissant des adultes, 1.159 places de MAS, 1.121 places de FAM, ainsi que 508 places de SAMSAH et 1.018 places de SSIAD avaient été programmées. Le nombre de places nouvelles de CAT installées en 2004 n'est en revanche pas disponible.

b) Les créations de places en 2005 : des mesures nouvelles presque intégralement financées par la CNSA

Lors du dépôt du projet de loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, le Gouvernement a souhaité compléter ce texte de principe par une programmation des moyens nouveaux déployés en faveur des personnes handicapées.

C'est la raison pour laquelle un nouveau programme pluriannuel, s'étendant sur la période 2005-2007, a été présenté le 28 janvier 2004 . Il prévoit :

- la création de 5.400 places en établissements et services pour enfants et adolescents handicapés : parmi ces places nouvelles, 750 seront réservées aux enfants autistes et 540 aux enfants polyhandicapés, pour lesquels le nombre d'établissements spécialisé reste encore largement insuffisant. Enfin, 3.750 des places supplémentaires prévues seront des places en SESSAD, afin d'améliorer les possibilités d'accompagnement des enfants handicapés en milieu scolaire ordinaire ;

- la réalisation de 149 projets spécifiquement destinés à l'amélioration du suivi des enfants et adolescents handicapés : est ainsi prévue l'ouverture de 66 nouveaux CAMSP, de 66 nouveaux CMPP et de cinq centres de ressources autisme ;

- l'ouverture de 7.500 places nouvelles en MAS et FAM et de 3.000 places supplémentaires en CAT ;

- le développement de 4.500 places nouvelles en services médico-sociaux pour adultes handicapés (SSIAD et SAMSAH), afin de permettre un meilleur accompagnement des personnes handicapées souhaitant vivre à domicile.

Programmation des créations de place sur la période 2005-2007

Établissements et services pour enfants handicapés

Établissements et services pour adultes handicapés

CAT

2005

1.800

3.750

3.000

2006

1.800

4.000

2.500

2007

1.800

4.250

2.500

Total

5.400

12.000

8.000

Source : secrétariat d'État aux personnes handicapées

Compte tenu des besoins encore non satisfaits en matière de prise en charge des personnes handicapées, votre commission ne peut qu'approuver la poursuite de l'effort de création de places en établissements entrepris par le Gouvernement en complément du projet de loi réformant la loi d'orientation de 1975. Pourtant, elle regrette qu' aucune donnée ne soit disponible permettant d'apprécier le nombre de places effectivement pourvues et donc le taux d'occupation des établissements . Cette donnée lui paraît en effet essentielle pour l'évaluation des besoins restant à satisfaire et l'établissement des prévisions de création de places futures.

L'innovation de l'année 2005 réside dans le fait que les créations de places prévues seront, en grande partie, financées par la CNSA : l'effort propre de l'assurance maladie, à travers la progression de l'ONDAM médico-social, progresse de 80 millions d'euros, le solde du besoin de financement lié aux créations de places devant être financé par la caisse, pour un montant total de 110 millions d'euros.

S'agissant des créations de places en CAT, l'intégralité de l'effort budgétaire découlant de la création des 3.000 nouvelles places, de même que la consolidation du financement des places ouvertes en 2004, soit 48 millions d'euros, est reporté sur la CNSA.

Votre commission s'interroge sur l'ampleur de ce report de charge vers la CNSA : dans le cadre du projet de loi pour l'égalité des droits et des chances des personnes handicapées, Marie-Anne Montchamp, secrétaire d'État aux personnes handicapées, avait précisé qu'une enveloppe de 300 millions d'euros serait réservée au sein du budget de la CNSA pour le financement des moyens de compensation collective que sont les établissements pour personnes handicapées. Or, le coût total du plan de création de places 2005-2007 s'élève à 690 millions d'euros.

Par conséquent, si la CNSA doit assumer, à titre définitif, le fonctionnement des places créées en 2005 et qu'un mécanisme identique est employé en 2006 et 2007, ses ressources dédiées au financement de l'effort de création de places seront totalement ponctionnées avant la fin de l'année 2007 .

Par ailleurs, quand bien même le coût du fonctionnement de ces places resterait à la charge de la CNSA, la mobilisation de ressources extérieures resterait nécessaire pour 390 millions d'euros restant à financer. Or, il n'y a aucune raison pour que seule l'assurance maladie contribue à l'effort de création de places et que l'État en soit exonéré, comme c'est le cas cette année.

Votre commission estime qu'il est donc indispensable d'engager une réflexion sur les raisons qui justifient le financement, par la CNSA, des établissements pour personnes handicapées :

- soit l'on considère que tous les établissements doivent être à sa charge, en leur qualité de moyens de compensation collectifs, auquel cas il convient de lui transférer le financement de l'ensemble du stock des établissements existants et les ressources nécessaires pour assurer cette mission ;

- soit l'on estime que les crédits de la CNSA ont pour objectif de majorer l'effort des autres financeurs (État et assurance maladie), auquel cas il convient de ne pas obérer ses ressources pour assurer le financement des dépenses de fonctionnement des établissements.

2. Le soutien à la vie à domicile : une timide préfiguration de la prestation de compensation

Il n'existe pas à ce jour de chiffrage du nombre de personnes handicapées bénéficiant de l'intervention d'un service d'aide à domicile ou d'une auxiliaire de vie. S'agissant des seuls forfaits d'auxiliaires de vie financés par l'État, une étude menée auprès des services déconcentrés du ministère de la santé, de la famille et des personnes handicapées, évaluait à 13.273 le nombre de bénéficiaires de l'intervention d'une auxiliaire de vie au 31 décembre 2002.

Or, il convient de préciser que les bénéficiaires de l'allocation compensatrice pour tierce personne ont recours, dans leur immense majorité, à un service prestataire ou mandataire ne bénéficiant pas d'un forfait de l'État par poste. Enfin, d'autres dispositifs contribuent aujourd'hui à apporter une réponse concrète au souhait des personnes handicapées de vivre à domicile : les services de soins infirmiers à domicile (SSIAD) et les réseaux de soins.

Pour autant, les personnes handicapées continuent de se heurter à deux obstacles pour mettre en oeuvre leur projet de maintien ou de retour à domicile : l'insuffisance de l'offre de services et, surtout, la faiblesse des prestations leur permettant de solvabiliser leur demande d'aide à domicile. C'est à ce dernier obstacle que s'attache à répondre la nouvelle prestation de compensation, prévue par le projet de loi pour l'égalité des droits et des chances des personnes handicapées.

a) Un soutien renouvelé au dispositif des auxiliaires de vie, dans l'attente du volet « aides humaines » de la prestation de compensation

Depuis 2000, les pouvoirs publics ont pris conscience du désir de plus en plus vif des personnes handicapées de pouvoir choisir librement leur mode de vie, et notamment de pouvoir mener une vie autonome à domicile. Pour répondre à cette attente, l'État a privilégié un outil, les services d'auxiliaires de vie, qui ont longtemps été les seuls services d'aide à domicile accessibles aux personnes handicapées.

Ces services reçoivent de l'État une subvention forfaitaire annuelle par poste - équivalent temps plein fixée à 9.650 EUROeuros. Ce forfait couvre environ un tiers de leurs dépenses, leur financement étant par ailleurs assuré par une contribution des usagers et, dans certains cas, par des subventions des collectivités locales. Ainsi, en 2002, les dépenses d'aide à domicile autres que celles relatives à l'allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) constituaient 0,8 % des dépenses d'aide sociale des départements, soit un total de 26,88 millions d'euros.

Pour financer les services auxquels elles recourent, les personnes handicapées disposent, la plupart du temps, soit de la majoration pour tierce personne de la sécurité sociale, soit de l'allocation compensatrice pour l'aide d'une tierce personne.

Dans le cadre du plan triennal en faveur des enfants, adolescents et adultes handicapés 2001-2003, un effort particulier a été engagé en faveur du développement des services d'auxiliaires de vie, qui fonctionnaient de façon expérimentale depuis 1981 sur la base de 1.862 forfaits poste. Les dotations prévues chaque année en loi de finances ont permis de porter ce chiffre à 5.499 au 30 juin 2004, soit une augmentation de 140 % en quatre ans .

Par ailleurs, un autre dispositif expérimental a été mis en place à compter de 2002, visant à renforcer les moyens consacrés au maintien à domicile des personnes lourdement handicapées :

- le forfait poste versé par l'État peut alors être augmenté, jusqu'à tripler pour atteindre 28.800 euros, lorsque la présence continue d'une tierce personne est indispensable. A cet effet, les 900 forfaits créés en 2002et les 1235, les 1.297 forfaits créés en 2003 et les 649 forfaits créés en 2004 ont été , prioritairement affectés à des personnes très lourdement handicapées, avec possibilité de mettre en oeuvre ces forfaits renforcés 3 ( * ) ; Une enquête est quasiment achevée s'agissant de l'utilisation des forfaits 2002, une autre est en cours s'agissant de l'utilisation des forfaits 2003.

- les départements ont été encouragés à développer leur pratique de déplafonnement du montant de l'ACTP ;

- enfin, des crédits supplémentaires spécifiques ont été prévus dans le cadre de l'assurance maladie, afin de financer deux types de mesures : le développement des places en SSIAD et la création de places spécifiques de services ambulatoires annexés soit à des MAS, soit à des FAM. Ainsi, 1.318 places de SSIAD ont pu être créées en 2003 et 2004 et ces services sont désormais plus largement ouverts aux personnes handicapées, grâce à la publication - longtemps attendue - du décret n° 2004-613 du 25 juin 2004 relatif aux conditions techniques d'organisation et de fonctionnement des SSIAD, conformément à une disposition de loi de finances pour 2001 restée jusqu'alors lettre morte. Dix-huit services ambulatoires de MAS ont également pu être financés, permettant la prise en charge de 219 personnes.

Dans l'attente de la mise en place de la prestation de compensation, le Gouvernement prévoit d'abonder, par fonds de concours, le chapitre 46-35 sur lequel sont inscrits à l'heure actuelle les crédits relatifs aux forfaits d'auxiliaires de vie. Cet abondement serait financé, à hauteur de 180 millions d'euros par la CNSA . Ainsi, les crédits consacrés au financement des forfaits poste d'auxiliaires de vie passeraient de 53 millions d'euros en 2004 à 233 millions d'euros en 2005, ce qui représente une multiplication par 3,4 des crédits disponibles . Pour une valeur inchangée du forfait, cette enveloppe permettrait le financement de 18.650 postes supplémentaires.

D'après les informations disponibles, des instructions seront données aux DDASS, afin de concentrer cette aide sur les personnes les plus lourdement handicapées.

Votre commission ne peut que se réjouir de constater que le Gouvernement n'attendra pas la mise en place définitive et intégrale de la prestation de compensation, qui pourrait intervenir qu'en 2006, pour améliorer concrètement la situation des personnes handicapées, et notamment celles qui requièrent la présence constante d'une tierce personne, en attente de solutions d'aide à domicile.

Elle estime toutefois que le dispositif proposé par le Gouvernement pour 2005 appelle deux observations :

- les circulaires prévoyant les forfaits renforcés en faveur des personnes très lourdement handicapées n'autorisent, à l'heure actuelle, qu'un triplement du forfait poste, ce qui est encore loin de correspondre à une présence en continu : on évalue en effet à cinq équivalents temps plein le nombre d'heures d'auxiliaire de vie nécessaire dans ce cas. Il sera donc nécessaire d'autoriser un déplafonnement total des forfaits attribués par personne handicapée ;

- le mécanisme de forfaits poste oblige aujourd'hui les personnes handicapées à avoir recours à un service prestataire d'aide à domicile, dans la mesure où les forfaits servent à financer le service lui-même et non à solvabiliser directement la demande d'aide de la personne. Or, dans le système de la prestation de compensation, il est justement prévu de laisser à la personne handicapée le libre choix de son mode de relation avec son auxiliaire de vie. Pour ne pas enfermer dès aujourd'hui les personnes handicapées dans la solution du service prestataire, il est indispensable qu'un assouplissement des conditions d'attribution des forfaits soit prévu .

b) Le dispositif des sites pour la vie autonome, préfiguration des maisons départementales des personnes handicapées

Le dispositif des sites pour la vie autonome, expérimenté depuis 1997 et dont la généralisation a été décidée en 2000, constitue une avancée importante pour les personnes handicapées dans leur accès aux différentes solutions de compensation de leur handicap.

Généralisation des sites pour la vie autonome

Nombre de sites

Crédits affectés (en M€)

2000

15

0,6

2001

43

6,7

2002

70

15,5

2003

100

23,9

2004

100

27,8 *

* En 2004, les crédits supplémentaires ouverts ont permis l'abondement des fonds départementaux de compensation des sites ouverts l'année précédente.

Rassemblant l'ensemble des partenaires qui, au niveau départemental, interviennent dans la politique de développement de l'autonomie des personnes handicapées, les sites pour la vie autonome sont constitués de trois outils principaux 4 ( * ) :

- une équipe technique d'évaluation labellisée (ETEL) chargée d'évaluer les besoins de la personne handicapée sur son lieu de vie et de préconiser les aides techniques et les aménagements du cadre de vie susceptibles d'améliorer son autonomie. Pour assurer une équivalence de l'évaluation sur l'ensemble du territoire, elle dispose d'un référentiel d'analyse des besoins mis au point en partenariat avec les associations de personnes handicapées. Elle propose également un plan de financement de l'ensemble des aides qu'elle suggère ;

- une commission des financeurs qui rassemble tous les acteurs susceptibles de contribuer, à titre extralégal, au financement des aides proposées par l'équipe technique. Elle coordonne les interventions financières de chaque partenaire, grâce à un dossier unique de financement, et désigne, pour chaque personne handicapée, une caisse délégataire chargée de liquider les aides ;

- un fonds départemental de compensation abondé par l'État, qui permet de compléter les financements apportés par les autres partenaires.

Le bilan de ces sites est extrêmement positif puisqu'une étude du centre technique national d'études et de recherche sur les handicaps et les inadaptations de juillet 2003 montre une importante mobilisation des financeurs : le « reste à charge » pour la personne handicapée est ainsi passé de 22,5 % dans le cadre de l'expérimentation menée entre 1997 et 1999 à 11,8 % en 2003, toutes solutions de compensations confondues.

Le projet de loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées prévoit la création, dans chaque département, d'une maison départementale des personnes handicapées qui assurera les fonctions d'accueil, d'information, de conseil et d'orientation des personnes handicapées et de leurs familles. Elle mettra en place une équipe pluridisciplinaire chargée d'évaluer les besoins des personnes et une commission unique chargée de l'ouverture de l'ensemble des droits.

Les missions actuelles des sites pour la vie autonome seront donc intégrées au sein des futures maisons départementales des personnes handicapées et les avancées réalisées, en particulier en matière d'évaluation globale des besoins, guideront la mise en oeuvre du plan personnalisé de compensation. Enfin, à l'initiative du Sénat, les fonds départementaux de compensation du handicap sont maintenus , afin que les actuelles aides extralégales puissent apporter un complément de ressources à la future prestation de compensation.

L'année 2005 devrait constituer une année de transition, dans la mesure où la date limite pour la constitution des maisons départementales est fixée par le projet de loi au 1 er janvier 2006. De plus, compte tenu du calendrier probable de publication de la loi et de ses décrets d'application, il est peu envisageable que ces maisons soient opérationnelles avant cette date.

Par conséquent, les actuels SVA continueront leur action tout au long de l'année 2005, avec des moyens renforcés : la CNSA devrait abonder à hauteur de 110 millions d'euros les fonds départementaux de compensation attachés à chaque SVA , de façon à majorer les sommes disponibles pour financer les aides techniques et les aménagements du logement.

c) L'entrée en vigueur de la prestation de compensation : des modalités transitoires à prévoir

A compter du 1 er janvier 2006 au plus tard, la nouvelle prestation de compensation entrera en vigueur sur l'ensemble du territoire : attribuée en fonction d'une analyse personnalisée des besoins de compensation de l'intéressé, elle lui donnera la possibilité de financer l'ensemble des aides qui lui sont nécessaires. Ainsi au lieu de prendre la forme d'une subvention de l'offre de service, permettant une participation limitée des usagers, la prestation de compensation sera directement versée à la personne handicapée, pour « solvabiliser » sa demande.

La question se pose donc de savoir si, dans la nouvelle architecture institutionnelle et financière prévue par le projet de loi pour l'égalité des droits et des chances des personnes handicapées, l'État continuera à subventionner les services d'auxiliaires de vie, à travers l'attribution de forfaits poste. Ce point est d'autant plus important que l'abondement par la CNSA en 2005 des crédits budgétaires alloués devrait pousser ces services à embaucher massivement de nouvelles auxiliaires de vie.

Votre commission considère donc que des mesures transitoires seront indispensables pour que l'entrée en vigueur de la prestation de compensation ne conduise pas à une déstabilisation des services prestataires d'aide à domicile qui seront désormais en concurrence avec d'autres formes d'emplois d'auxiliaires de vie.

S'agissant des sites pour la vie autonome, le Gouvernement prévoit leur intégration au sein des maisons départementales des personnes handicapées. Dès lors, l'État devrait donc, à partir de 2006, transférer ses financements des actuels SVA vers les maisons départementales. Une aide au démarrage de la CNSA est en outre prévue, à hauteur de 50 millions d'euros.

Votre commission souhaite que ne soit pas ignorée l'expérience des SVA lors de la mise en place des maisons départementales . Plusieurs solutions sont envisageables, selon la forme adoptée dans chaque département par le SVA :

- lorsque celui-ci a été constitué avec des personnels mis à disposition par différents financeurs, il conviendra de prévoir une participation de ces derniers au conseil d'administration de la maison départementale, de façon à ce que les personnels puissent désormais être mis à disposition de celle-ci ;

- lorsque le SVA est porté par une association prestataire de service pour le compte de l'État et du département, une nouvelle convention sera nécessaire pour que celle-ci puisse désormais devenir prestataire de la maison départementale.

Votre commission insiste enfin pour que l'État maintienne sa participation aux fonds départementaux de compensation : il lui semble en effet que l'État doit être exemplaire en la matière, de façon à inciter les autres financeurs extralégaux à poursuivre leur contribution au dispositif en faveur de l'autonomie des personnes handicapées.

3. La scolarisation des enfants handicapés : des progrès à confirmer

a) Le nécessaire développement des dispositifs d'accompagnement des élèves handicapés en milieu scolaire ordinaire

Bien qu'une priorité pour cette solution de scolarisation ait été affirmée dès la loi d'orientation du 30 juin 1975, l'intégration des élèves handicapés en milieu scolaire ordinaire est longtemps restée limitée, faute notamment de dispositions juridiques suffisamment contraignantes au niveau du ministère de l'éducation nationale. C'est seulement depuis le plan Handiscol, lancé en 1999, que l'intégration en milieu scolaire ordinaire a connu une progression significative.

A la rentrée 2004, près de 97.000 élèves handicapés étaient scolarisés dans les établissements scolaires ordinaires publics ou privés sous contrat du premier et du second degré :

- 67.000 élèves l'étaient dans le premier degré, dont 30.000 en intégration individuelle, à temps plein ou à temps partiel 5 ( * ) , au sein de classes ordinaires, et 37.000 au sein des classes d'intégration scolaire (CLIS) ;

- 30.000 élèves l'étaient dans le second degré, à temps plein ou à temps partiel, dont près de 5.000 scolarisés en intégration collective au sein des unités pédagogiques d'intégration (UPI). Au lycée, la scolarisation des élèves présentant une maladie invalidante ou un handicap s'effectue selon des modalités comparables à celles du collège. Les élèves intégrés le sont toutefois majoritairement selon des modalités individuelles. Les modalités collectives d'intégration, jusqu'ici très réduites en lycée, se développent très progressivement depuis la rentrée 2002.

En outre, plus de 7.500 étudiants handicapés étaient présents dans l'enseignement supérieur, dont les trois quarts en université.

Les étudiants handicapés

Ils étaient environ 700 en 1981 (date du premier recensement). Ils sont désormais prés de 7.650 (rentrée universitaire 2002-2003) dans l'ensemble des établissements de l'enseignement supérieur, soit une multiplication des effectifs par onze en vingt ans.

Une enquête annuelle de la direction de l'enseignement supérieur permet de connaître la répartition des effectifs des étudiants par établissements d'accueil. Les derniers chiffres disponibles se rapportent à l'année universitaire 2000/2001.

Effectif des étudiants handicapés dans l'enseignement supérieur
année universitaire 2000/2001

Déficience sensorielle

Handicap moteur

Troubles

à dominante

psychologique

Troubles de santé

Incapacité temporaire

Autre handicap

TOTAL

Part

en

%

CPGE et BTS

389

155

121

702

27

138

1.532

21,8 %

Universités

1.471

1 390

639

752

212

619

5.083

72,31 %

Grandes écoles

92

27

37

180

1

14

351

4,99 %

IUFM

24

20

6

8

0

5

63

0,9 %

TOTAL

1.976

1592

803

1 642

240

776

7.029

100 %

Part en %

28,2 %

22,6 %

11,4 %

23,4 %

3,4 %

11 %

100 %

Sources : Ministère de l'éducation nationale - direction de l'enseignement supérieur.

Le ministère de l'éducation nationale a présenté en 2003 un plan pluriannuel visant à accroître améliorer les conditions d'accueil des élèves handicapés. Trois priorités ont été fixées :

- garantir la continuité des parcours scolaires entre les différents niveaux d'enseignement en faisant porter un effort particulier sur le développement de l'accueil dans le second degré. L'objectif est d'ouvrir mille UPI en cinq ans, afin d'accueillir à terme 10.000 adolescents handicapés supplémentaires. Ces ouvertures sont programmées au rythme de deux cents nouvelles unités par an d'ici 2008 ;

- développer la formation spécialisée des enseignants : une sensibilisation au cours de la formation initiale et des modules de formation continue ont été mis en place dès la rentrée scolaire 2003 au sein des instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM) pour tous les enseignants des premier et second degrés et seront généralisés au cours des cinq ans à venir ;

- améliorer les conditions de scolarisation des élèves handicapés ou malades en préservant et développant les aides de toutes natures à l'intégration scolaire.

Votre commission souhaite revenir ici sur deux de ces dispositifs qui lui paraissent indispensables pour rendre effective la priorité à l'intégration en milieu scolaire ordinaire, réaffirmée par le projet de loi pour l'égalité des droits et des chances des personnes handicapées : les SESSAD et le dispositif des auxiliaires d'intégration scolaire.

Un effort soutenu de création de places de SESSAD

Les besoins d'accompagnement par les SESSAD sont d'autant plus importants que le développement de l'intégration scolaire accroît le nombre d'enfants et d'adolescents handicapés nécessitant leur soutien.

Le plan triennal 2001-2003 en faveur des enfants, adolescents et adultes lourdement handicapés a donc porté une attention particulière au développement de ces structures, consacrant une enveloppe de 36,6 millions d'euros sur trois ans au sein de l'ONDAM médico-social aux créations de places en SESSAD ; une dotation complémentaire de 4 millions d'euros a permis de renforcer cet effort en 2003. Le bilan réalisé en avril 2004 montre que ces crédits ont financé 3.150 nouvelles places, dont 3.042 effectivement installées à cette même date.

Par ailleurs, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 a ouvert une nouvelle dotation de 18,3 millions d'euros, consacrée à la poursuite des créations de places en SESSAD et les premières perspectives montrent que 1.409 places sont programmées par les services déconcentrés.

Enfin, le nouveau programme pluriannuel accompagnant le projet de loi pour l'égalité des droits et des chances des personnes handicapées prévoit, entre 2005 et 2007, la création de 3.750 places en SESSAD.

Votre commission ne peut qu'approuver le soutien apporté par le Gouvernement à ces structures dont le développement est indispensable pour accompagner l'intégration scolaire : en leur absence, la seule alternative, pour les enfants handicapés, est l'accueil en établissement d'éducation spéciale.

Un dispositif d'auxiliaires d'intégration scolaire qui reste perfectible

L'accompagnement par une aide humaine est souvent indispensable à la scolarisation d'un élève handicapé en milieu ordinaire mais rien ne permettait d'organiser et de financer ce dispositif d'assistance. C'est pour pallier ce manque que les premiers recrutements d'auxiliaires d'intégration scolaire ont été réalisés par des associations qui ont profité des dispositifs d'emplois aidés, du type « contrat emploi solidarité » (CES), puis contrat emploi jeune. Le dispositif associatif d'auxiliaires d'intégration scolaire est était estimé en 2003 à environ 2.100 auxiliaires.

Par ailleurs, d'autres emplois aidés, directement rattachés aux établissements scolaires, apportaient également leur concours aux élèves handicapés. En 2003, l'État employait ainsi 1.100 auxiliaires de vie scolaire et 38 auxiliaires de vie universitaire sous un statut de contrat aidé.

Cependant, la mise en extinction du dispositif « nouveaux services - nouveaux emplois » a rendu nécessaire une réflexion sur la pérennisation de ces fonctions. Elle a conduit à l'adoption de la loi n° 2003-400 du 30 avril 2003 relative aux assistants d'éducation qui prévoit le recrutement des auxiliaires de vie scolaire directement par l'éducation nationale, dans le cadre d'un contrat de droit public de trois ans, renouvelable une fois.

Le plan quinquennal pour l'intégration des élèves handicapés prévoyait, à la rentrée scolaire et des décrets d'application permetLe 21 janvier 2003, le ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche, le ministre délégué à l'Intégration scolaire et la secrétaire d'Etat aux personnes handicapées ont annoncé, dans le cadre de la présentation d'un train de mesures nouvelles en faveur de l'intégration des élèves handicapés, 2003-2004, la mise à disposition de la mise à disposition de 6.000 assistants d'éducation spécifiquement affectés à des tâches d'auxiliaires de vie scolaire. C'est la raison pour laquelle la loi de finances initiale pour 2004 prévoyait le financement de 3.500 auxiliaires individuels , résultant soit de la transformation d'anciens auxiliaires sous contrats aidés, soit de créations nettes, pour un montant total de 64,6 millions d'euros, et celui de 2.500 auxiliaires collectifs 6 ( * ) .

Le projet de budget de l'éducation nationale pour 2005 prévoit, cette année encore, une mesure nouvelle de 5,7 millions d'euros, pour le financement de 800 nouveaux postes d'auxiliaires de vie scolaire individuels . Il prévoit également la consolidation des emplois d'assistants d'éducation créés en 2004 et la création de nouveaux postes pour 2005, soit une enveloppe supplémentaire de 224 millions d'euros, sans qu'il soit possible de distinguer, à ce stade, dans quelles proportions ces assistants d'éducation sont affectés à des fonctions d'auxiliaires de vie scolaire.

Le financement de l'ensemble des auxiliaires de vie scolaire devait être assuré par le ministère de l'éducation nationale dès la rentrée scolaire 2003. Cependant, les résultats des enquêtes de terrain menées durant l'année scolaire 2003-2004 ont fait apparaître un nombre plus important que prévu de personnes assurant, tous statuts confondus, une mission d'accompagnement des élèves handicapés. C'est la raison pour laquelle, seuls 18 % des auxiliaires d'intégration scolaire associatifs, jusqu'ici financés par un forfait poste prélevé sur les crédits du ministère chargé des personnes handicapées 7 ( * ) , avaient rejoint le dispositif des assistants d'éducation.

La nécessité d'assurer une transition aussi souple que possible vers la prise en charge de l'ensemble du dispositif par le ministère de l'éducation nationale justifie le maintien, à moyen terme, d'une partie des emplois au financement desquels participe actuellement le ministère chargé des personnes handicapées.

Votre commission se réjouit de l'effort significatif réalisé en faveur du développement du dispositif des auxiliaires de vie scolaire et de la souplesse dont sait faire preuve le Gouvernement dans la transition entre le système de subventionnement associatif et celui du recrutement direct par l'éducation nationale.

Elle souhaiterait qu'une même souplesse soit de mise pour les conditions de sélection des candidats aux fonctions d'auxiliaires de vie scolaire : la loi relative aux assistants d'éducation précitée impose en effet que les candidats soient en possession du baccalauréat ou d'un diplôme équivalent, singulière exigence lorsque leur rôle consiste à porter un sac ou à pousser un fauteuil roulant, ce qui constitue l'unique besoin de certains élèves handicapés pour suivre une scolarité ordinaire.

Compte tenu de la pénurie encore marquée d'auxiliaire de vie scolaire, il semblerait opportun d'ouvrir plus largement leur recrutement, tout en continuant à imposer des obligations de formation stricte en cours d'emploi, de façon à assurer la qualité du service rendu à l'élève et à garantir à l'auxiliaire une possibilité de valoriser ces acquis pour sa carrière future. C'est la raison pour laquelle votre commission souhaite que l'assouplissement de ce dispositif, soit prévu par la loi pour l'égalité des droits et des chances des personnes handicapées.

b) La scolarisation dans les établissements d'éducation spéciale : le maillon faible du dispositif

Au 1 er janvier 2002, 108.235 places en établissements d'éducation spéciale étaient installées. Malheureusement, il n'existe pas, à ce jour, de chiffres plus récents, ce qui ne permet de tenir compte de l'intégralité des efforts de création de places intervenus dans le cadre des plans pluriannuel et triennal en faveur des personnes handicapées et qui sont parvenus à échéance en 2003.

De la même manière, il n'est pas possible d'avancer un chiffre précis concernant le nombre d'enfants handicapés en attente de place dans un établissement d'éducation spéciale. En effet, les systèmes d'information des commissions départementales de l'éducation spéciale (CDES) et des établissements restent incompatibles entre eux, de telle sorte qu'il est impossible de distinguer les demandes multiples formulées dans plusieurs départements par une même personne ou les personnes bénéficiant d'une solution partielle dans l'attente d'un accueil réellement adapté.

Afin d'avancer un ordre de grandeur, tout au plus peut-on rappeler que la Cour des comptes 8 ( * ) a recensé, 9.716  enfants en attente de place en 2001 et que l'enquête « Handicap - Incapacités - Dépendance » (HID) de l'INSEE, réalisée entre 1998 et 2002, évaluait entre 5.000 et 14.000 le nombre d'enfants handicapés en âge d'obligation scolaire n'ayant jamais été scolarisés, malgré le dépôt d'un dossier devant la CDES.

Dans la perspective de la mise en place des nouvelles commissions des droits et de l'autonomie des personnes handicapées, prévue par le projet de loi réformant la loi d'orientation de 1975, votre commission estime indispensable qu'elles puissent disposer des instruments d'observation adaptés, et ce afin d'améliorer l'effectivité des décisions rendues . Elle espère d'ailleurs que la nouvelle application informatique OPALES, sur laquelle travaillent les services du ministère, tient bien compte de la fusion des COTOREP et CDES.

Enfin, il apparaît nécessaire de renforcer la scolarisation des enfants handicapés accueillis en établissements d'éducation spéciale . En effet, un quart des enfants et adolescents, soit environ 29.000 jeunes, accueillis dans ces structures ne sont pas scolarisés.

Il est vrai que certaines déficiences lourdes rendent difficile une véritable scolarité : 94 % des enfants accueillis en établissement qui souffrent d'un polyhandicap et 78 % de ceux qui ont un retard mental profond et sévère ne sont pas scolarisés, ce qui ne signifie pas pour autant une absence complète d'apprentissage.

Votre commission considère pourtant que dans un nombre de cas qui reste important, les déficiences des enfants accueillis sont compatibles avec une scolarité adaptée, pour autant que les moyens nécessaires soient prévus. Il est donc indispensable qu'un effort particulier soit engagé en matière de formation des enseignants spécialisés et de développement de supports pédagogiques adaptés.

c) La fin de l'imbroglio juridique lié au financement de l'amendement Creton

Introduit par la loi n° 89-18 du 13 janvier 1989 portant diverses dispositions d'ordre social, l'amendement Creton a prévu la possibilité de maintenir un jeune adulte dans l'établissement d'éducation spéciale qui l'accueillait enfant, dans l'attente d'une place disponible dans les établissements pour adultes désignés par la COTOREP.

Au 31 décembre 1998, 3.920 jeunes adultes bénéficiaient de cette disposition. Ils sont un peu plus de 4.000 au 1 er janvier 2002 , ce qui représente un peu plus de 3 % des places existantes dans les établissements pour enfants et adolescents handicapés.

Certaines pathologies, pour lesquelles les prises en charge en établissements pour adultes ont longtemps été inexistantes, conduisent à une application plus fréquente de l'amendement Creton : 10 % des jeunes polyhandicapés et 10 % de ceux qui souffrent d'un retard profond qui sont pris en charge dans un établissement le sont au titre de l'amendement Creton.

Afin d'apporter une réponse de fond à ces difficultés, un plan pluriannuel de création de places pour adultes lourdement handicapés a été engagé en 1999 mais, du fait de l'arrivée de nouveaux jeunes dans les établissements pour enfants et de l'allongement de la durée de séjour dans les établissements pour adultes, le stock de bénéficiaires de l'amendement Creton a continué à se renouveler. Par ailleurs, dans la mesure où les services déconcentrés ne maîtrisent pas les admissions au sein des structures médico-sociales qui relèvent de la compétence de chaque établissement, il est difficile, au niveau départemental ou régional, de mettre en oeuvre une politique d'admission privilégiant les jeunes adultes maintenus en établissements pour enfants.

C'est la raison pour laquelle le projet de loi pour l'égalité des droits et des chances des personnes handicapées prévoit de compléter le dispositif inspiré par Michel Creton par trois mesures :

- un rapport sur l'application de ce dispositif adressé tous les deux ans par le préfet au président du conseil général et au conseil départemental consultatif des personnes handicapées ;

- un droit, pour les personnes handicapées concernées, à l'information et aux garanties reconnues par ce dispositif ;

- la mise en oeuvre d'une programmation pluriannuelle pour créer des places nouvelles en établissements pour les jeunes adultes maintenus en établissements pour enfants.

Votre commission ne peut que se féliciter de ce que les outils d'une politique enfin cohérente soient mis en place pour améliorer la connaissance des bénéficiaires de l'amendement Creton et planifier les ouvertures de places nécessaires à la résorption de ses effets pervers.

Par ailleurs, l'application de cette disposition, qui partait de l'intention louable de limiter les ruptures de prise en charge lors du passage à l'âge adulte, a soulevé de nombreuses difficultés techniques. En effet, le financement du maintien des jeunes adultes est à la charge de la collectivité qui aurait normalement pris en charge ses frais d'hébergement dans un établissement pour adulte. Or, les établissements pour adultes peuvent relever, selon la nature de l'établissement et des dépenses considérées, de l'assurance maladie, du conseil général ou de l'État. Il y a donc introduction, au sein d'établissements pour enfants et adolescents intégralement financés par l'assurance maladie, d'éléments de tarification qui mettent en jeu des tiers.

La loi n'a ni fixé les modalités d'application du principe posé, ni renvoyé à un texte réglementaire le soin de les définir, ce qui a conduit le Conseil d'État à annuler à deux reprises les décrets qui visaient à clarifier les conditions de financement du maintien des jeunes adultes en établissements pour enfants handicapés.

Votre commission se félicite donc de l' adoption, dans la loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, d'une disposition l'habilitant précisément à fixer les règles de financement des prix de journée des jeunes adultes maintenus en établissements d'éducation spéciale.

D'après les informations disponibles, l'article L. 242-4 du code de l'action sociale et des familles serait complété par la disposition suivante : « Le tarif journalier de l'établissement dans lequel le jeune adulte handicapé est maintenu est pris en charge par l'aide sociale du département dans lequel il a son domicile de secours, si ledit jeune adulte handicapé est orienté vers un établissement relevant de la compétence du conseil général. Dans les autres situations, ce tarif journalier continue à être pris en charge par les organismes d'assurance maladie ».

4. L'emploi des personnes handicapées : des instruments rénovés

a) Une obligation d'emploi renforcée par le projet de loi pour l'égalité des droits et des chances des personnes handicapées

La loi n° 87-517 du 10 juillet 1987 en faveur de l'emploi des travailleurs handicapés a mis en place, pour tous les employeurs, publics comme privés, occupant plus de vingt salariés, une obligation d'emploi des travailleurs handicapés et assimilés dans la proportion de 6 % de leur effectif total.

L'obligation d'emploi dans le secteur privé

En 2001, dernier exercice connu, le nombre de bénéficiaires de l'obligation d'emploi s'élevait à 224.000. Ils étaient employés dans 94.870 établissements assujettis à la loi et le taux moyen d'emploi s'établissait à 4,13 %.

Ce taux recouvre une situation réelle de l'emploi des personnes handicapées dans ces entreprises très différente, selon les modalités retenues par les employeurs pour satisfaire leur obligation d'emploi. Ainsi, seuls 30 % d'entre eux remplissaient cette obligation par l'emploi direct uniquement et 6,5 % par une combinaison d'emploi direct et de sous-traitance.

A l'inverse, près de 36 % des entreprises n'emploient aucun travailleur handicapé et ne remplissent leur obligation légale qu'en versant une contribution à l'AGEFIPH ou en recourant à la sous-traitance. Pour 30 % d'entre elles le versement d'une contribution à l'AGEFIPH est en fait la seule réponse retenue pour satisfaire à l'obligation d'emploi.

Le fait qu'un tiers des entreprises qui y sont assujetties méconnaissent l'esprit de l'obligation d'emploi est particulièrement préoccupant au regard de la situation des travailleurs handicapés sur le marché du travail : en effet, le nombre de demandeurs d'emploi handicapés a augmenté de 7 % entre le 31 décembre 2002 et le 31 décembre 2003, pour s'établir à 158.000 à cette date. A titre de comparaison, la progression du taux de chômage en population générale n'a été que de 5 % sur la même période.

Les difficultés d'accès à l'emploi des personnes handicapées ont été aggravées par les incertitudes qui ont entouré, en début d'année 2004, le nombre d'emplois aidés susceptibles d'être autorisés par les directions départementales du travail : le nombre de contrats aidés conclus au profit de personnes handicapées ne s'est élevé qu'à 64.414, en recul de 7,4 % par rapport à 2002.

Votre commission tient pourtant à souligner encore une fois l'effort important de placement réalisé par le réseau Cap Emploi, au nombre de 46.000 en 2003, soit une progression de plus de 7 % par rapport à l'année précédente. Ce réseau a, par ailleurs, pris en charge le tiers des conclusions de plans d'aide au retour à l'emploi (PARE) au profit des personnes handicapées 9 ( * ) .

Votre commission tient également à rappeler l'existence d'un outil potentiellement utile, les programmes départementaux d'insertion professionnelle des travailleurs handicapés (PDITH), mais qui restent encore embryonnaires et peu connus du monde de l'entreprise dans un trop grand nombre de départements.

Il convient par ailleurs de souligner que l'emploi des personnes handicapées est l'un des axes importants du projet de loi pour l'égalité des droits et des chances des personnes handicapées. Ainsi, pour inciter les entreprises à recruter des personnes handicapées, il est prévu une modulation de la contribution à verser à l'AGEFIPH en fonction de l'effort consenti par les entreprises en matière de maintien dans l'emploi ou de recrutement direct de personnes handicapées. En revanche, pour les entreprises qui n'intégreront aucune personne handicapée, la contribution à l'AGEFIPH sera majorée.

L'obligation d'emploi dans la fonction publique

S'agissant de la fonction publique de l'État, le taux d'emploi s'élevait en 2002, dernière année connue, à 4,3 %, hors ministère de l'éducation nationale. Si la fiabilité des données reste à améliorer, les statistiques permettent de noter une progression régulière de l'insertion des travailleurs handicapés dans la fonction publique, même si le taux légal de 6 % n'est pas encore atteint.

Évolution du taux d'emploi dans la fonction publique de l'État

Nombre de travailleurs handicapés

Taux d'emploi

1997

38.643

4,01%

1998

38.874

4,09%

1999

39.704

4,18%

2000

39.834

4,29%

2001

41.426

4,3%

2002

41.218

4,3%

Dans la fonction publique territoriale, le taux d'emploi dans les collectivités employant au moins vingt agents s'établit, en 2001, à 4,4 %, dont 0,3 % d'équivalents bénéficiaires résultant de la passation de marchés avec des ateliers protégés. Au sein de la fonction publique hospitalière, les remontées d'informations concernent un échantillon représentatif d'environ deux cents établissements de santé, sociaux et médico-sociaux. Les résultats de l'enquête sont variables d'une année sur l'autre et les dernières données, qui datent de l'année 2000, font état d'un taux d'emploi de 5,3 %.

Il est intéressant de noter que les modes de recrutement choisis par les gestionnaires publics évoluent , le recrutement par voie contractuelle conduisant désormais à davantage d'embauches que la voie des emplois réservés. Il semblerait que le recrutement par contrat donnant vocation à titularisation soit jugé plus souple et plus dynamique.

Contrairement au secteur privé, le non respect de l'obligation d'emploi par les employeurs publics n'était jusqu'ici soumis à aucune sanction ayant valeur législative. Il convient toutefois de rappeler que depuis le protocole d'accord du 8 octobre 2001, des plans triennaux en faveur de l'emploi des personnes handicapées ont été signés par chaque ministère, leur non respect devant se traduire par des sanctions de deux ordres : un versement au fonds interministériel pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique et une interdiction de pourvoir les postes sur lesquels des travailleurs handicapés auraient dû être recrutés.

Dans une volonté de rapprochement avec les règles applicables au secteur privé, le projet de loi pour l'égalité des droits et des chances des personnes handicapées prévoit la création d'un fonds commun aux trois fonctions publiques reposant sur un système contributif analogue aux contributions des entreprises à l'AGEFIPH. Il serait alimenté par les contributions des employeurs publics qui emploient plus de vingt agents et les cotisations seraient calculées en fonction du taux d'emploi des personnes handicapées au sein de la structure concernée.

Les sommes ainsi collectées seront consacrées au financement d'actions en faveur de l'insertion professionnelle des personnes handicapées dans les trois fonctions publiques, telles que l'aménagement des postes de travail ou encore des actions de formation ou d'information à destination des personnes handicapées ou des personnels.

Votre commission ne peut qu'approuver cet alignement du régime des employeurs publics sur celui du privé car il lui semble essentiel que la fonction publique soit exemplaire en cette matière. Elle encourage le Gouvernement à profiter de l'année 2005 pour se doter des instruments statistiques nécessaires à un calcul fin du taux d'emploi dans chaque collectivité publique et dans chaque ministère, afin de permettre l'entrée en vigueur du système contributif prévu par le projet de loi à compter de l'exercice 2006.

b) La nécessité de réorienter les actions de l'AGEFIPH

Créée par la loi du 10 juillet 1987 en faveur de l'emploi des travailleurs handicapés, l'AGEFIPH est une association sans but lucratif régie par les dispositions de la loi du 1 er juillet 1901 chargée de collecter les contributions des entreprises qui n'atteignent pas le taux légal d'emploi de 6 % et d'affecter les produits de cette collecte à des actions en faveur de l'insertion professionnelle en milieu ordinaire de travail des personnes handicapées.

En 2003, les contributions versées par les entreprises à l'AGEFIPH se montaient à 388 millions d'euros, en progression de 4 % par rapport à l'année précédente. Ce taux de progression est néanmoins plus faible que celui constaté les années précédentes, ce qui laisse présager un essoufflement de la collecte, dû notamment à la dégradation de conjoncture économique.

L'activité de l'AGEFIPH a été marquée, depuis 1999, par la mise en oeuvre du « programme exceptionnel » puis du programme complémentaire, imposés par l'État pour affecter les réserves de l'association à des actions en faveur des travailleurs handicapés : dans ce cadre, le montant des actions et des aides financées par l'AGEFIPH a été systématiquement supérieur à la collecte de l'année.

Répartition des financements de l'AGEFIPH en 2004

A l'inverse, depuis deux ans, l'AGEFIPH est conduite à recalibrer ses actions, de façon à les faire à nouveau coïncider avec le produit de la collecte annuelle. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle le budget prévisionnel de l'association pour 2004 est en recul de 4,5 %. La nouvelle convention quinquennale d'objectifs, en cours de négociation et à laquelle le projet de loi pour l'égalité des droits et des chances des personnes handicapées souhaite donner une base légale, devra donc impérativement tenir compte de l'essoufflement de la collecte et de l'épuisement des réserves .

Votre commission souligne qu'elle devra également tenir compte des enjeux liés au vieillissement de la population active qui touche, de façon plus précoce, les travailleurs handicapés : en effet, l'accroissement des sorties d'emploi des travailleurs handicapés va obliger les entreprises à développer leur embauche en nombre et en durabilité pour maintenir le taux d'emploi.

C'est la raison pour laquelle votre commission estime qu'un soutien particulier devrait être apporté par l'AGEFIPH aux actions de formation des demandeurs d'emploi travailleurs handicapés et aux actions d'orientation des personnes, afin de les inciter à entrer sur des segments porteurs du marché du travail. Elle estime que ce soutien devrait aller plus loin que la seule reconduction de la collaboration avec l'association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA).

c) Le travail protégé, un secteur en mutation

Jusqu'ici, le secteur protégé regroupait deux types de structures : les centres d'aide par le travail (CAT), financés sur le budget de la solidarité, et les ateliers protégés, financés sur le budget du travail. Le projet de loi pour l'égalité des droits et des chances des personnes handicapées ne laissera subsister dans cette catégorie que les CAT, les ateliers protégés, désormais transformés en « entreprises adaptées » étant considérés comme des entreprises à part entière.

Les centres d'aide par le travail

Malgré un effort déjà très important de création de places en CAT depuis 1999, permettant de porter à 104.811 le nombre de places actuellement financées, le plan pluriannuel 2005-2007, annoncé le 28 janvier 2004, prévoit l'ouverture de 3.000 places supplémentaires en 2005 et de 2.500 places par an en 2006 et 2007.

Malgré cette programmation des ouvertures de places, le projet de budget pour 2005 n'affiche qu'une mesure d'ajustement de 13,8 millions d'euros, visant à couvrir l'évolution de la masse salariale de ces établissements. En réalité, les 3.000 nouvelles places prévues pour 2005 ne seront pas financées sur des crédits inscrits en loi de finances mais grâce à un concours de la CNSA .

Celui-ci devrait s'élever à 48 millions d'euros, ce qui correspond en fait non seulement au fonctionnement des 3.000 nouvelles places pour l'année 2005 mais aussi à la consolidation des 3.000 ouvertures de l'année 2004, qui n'avaient été financées qu'à mi-année en loi de finances initiale pour 2004.

Votre commission estime qu'il n'est pas illogique de mettre à la charge de la CNSA des créations de places en CAT, dans la mesure où ces établissements médico-sociaux constituent, comme d'autres établissements, des moyens collectifs de compensation, ce qui entre par conséquent dans le champ de compétence de la caisse. Elle conteste, en revanche, que l'État puisse se défausser sur la caisse pour le financement d'engagements antérieurs à la création de celle-ci.

En tout état de cause, elle estime que le projet de loi pour l'égalité des droits et des chances des personnes handicapées doit être le seul support législatif définissant les compétences de la caisse en matière de financement de telle ou telle catégorie d'établissement, faute de quoi les règles adoptées risquent d'être incompatibles les unes avec les autres.

C'est la raison pour laquelle, votre commission s'opposera à l'adoption en l'état de l'article 76 du présent projet de loi de finances qui donne mission à la caisse de financer les CAT : si elle n'y est pas opposée, à titre transitoire pour 2005, elle estime qu'une réflexion d'ensemble sur le financement des établissements médico-sociaux doit avoir lieu dans le cadre du projet de loi réformant la loi d'orientation du 30 juin 1975.

Les ateliers protégés

Au 31 décembre 2003, 19.681 travailleurs handicapés étaient employés dans les 559 ateliers protégés aujourd'hui répartis sur l'ensemble du territoire national.

Nombre de personnes handicapées employées en atelier protégé

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Nombre d'ateliers protégés

493

515

532

548

547

559

559

Nombre de travailleurs handicapés employés

15.039

16.095

16.765

18.264

18.760

19.444

19.681

Afin de leur permettre d'évoluer dans un environnement économique concurrentiel malgré les contraintes liées à l'emploi majoritaire de personnes handicapées, les ateliers protégés reçoivent une subvention d'accompagnement et de développement, financée par le budget du travail.

Dans le cadre du plan pluriannuel 1999-2003 précité, deux mesures ont été prises en faveur des ateliers protégés : la création de 2.500 emplois nouveaux et la revalorisation de la subvention d'accompagnement. Cette dernière s'élève en 2004 à 43 millions d'euros, soit une progression de 76 % en quatre ans.

Le projet de budget pour 2005 poursuit l'effort de création de places en ateliers protégés, puisque l'augmentation des crédits relatifs à la garantie de ressources des travailleurs handicapés permet le financement de cinq cents nouveaux postes. Pour autant, aucune revalorisation de la subvention d'accompagnement n'est prévue.

D'après les informations disponibles, le Gouvernement envisagerait de faire financer l'augmentation de cette subvention par une dotation de la CNSA , sous la forme d'un fonds de concours qui viendrait alimenter le chapitre 44-71 (article 30) du budget du travail. Cette dotation pourrait s'élever à 2 millions d'euros et la base légale d'un tel financement serait donnée par l'article 76 du présent projet de budget.

Si votre commission pouvait admettre que la CNSA finance les créations de places en CAT, ceux-ci étant des établissements médico-sociaux participant au dispositif collectif de compensation du handicap, il n'en est pas de même s'agissant des ateliers protégés, d'autant plus que le projet de loi pour l'égalité des droits et des chances des personnes handicapées souhaite en faire des entreprises à part entière.

Pour autant, votre commission ne souhaite pas supprimer purement et simplement la dotation de la CNSA aux ateliers protégés car elle n'a aucune garantie que ceux-ci obtiennent en compensation une augmentation des crédits affectés à la subvention au titre du budget du travail. Elle tient, en revanche, à ce que ce financement reste exceptionnel et elle y veillera .

d) La garantie de ressources à la croisée des chemins

La garantie de ressources des travailleurs handicapés (GRTH) est un mécanisme qui permet au travailleur handicapé de toucher un complément de rémunération fixé en pourcentage du SMIC, afin que sa rémunération totale soit équivalente à celle d'un travailleur valide occupant le même poste. Depuis 1997, son financement est partagé entre l'État et l'AGEFIPH, selon que le travailleur handicapé est employé dans le milieu protégé ou le milieu ordinaire de travail.

Nombre de bénéficiaires de la GRTH et des dépenses afférentes

Milieu protégé

Milieu ordinaire

Tous milieux confondus

Nombre de bénéficiaires

Dépenses budgétaires (en milliers d'euros)

Nombre de bénéficiaires

Dépenses AGEFIPH (en milliers d'euros)

Nombre de bénéficiaires

Dépense totale (en milliers d'euros)

2000

104.050

838

10.500

34

114.550

872

2001

106.050

883

11.000

35

117.050

918

2002

108.050

951

11.250

36

119.300

987

2003

111.550

1.006

12.551

38

124.101

1.044

2004

115.050

1.066

12.850

40

127.900

1.106

Le projet de budget du travail pour 2005 prévoit une enveloppe supplémentaire de 56 millions d'euros correspondant aux 3.000 créations de places en CAT et aux cinq cents ouvertures de places en ateliers protégés. Votre commission approuve le fait que les conséquences en termes de garantie de ressources des créations de places n'aient pas été mises à la charge de la CNSA comme les créations de places elles-mêmes.

Il convient toutefois de rappeler que la GRTH devrait être profondément remaniée par le projet de loi pour l'égalité des droits et des chances des personnes handicapées : au complément de rémunération versé par l'État à la personne handicapée sera substituée une aide au poste attribuée à l'employeur, à charge pour lui de verser à la personne handicapée concernée une rémunération garantie, d'un montant variable selon que la personne sera accueillie en CAT ou employée en entreprise adaptée 10 ( * ) .

Votre commission approuve le dispositif proposé qui devrait être à la fois plus simple en termes de gestion et plus incitatif , dans la mesure où l'aide au poste attribuée prendra en considération l'effort de politique salariale fourni par chaque structure.

* 3 d'une Circulaires DGAS/PHAN du 10 octobre 2002 et d'une circulaire , DGAS/PHAN du 31 mars 2003 et DGAS/PHAN du 18 février 2004.

* 4 Circulaire du 19 juin 2001 relative au dispositif pour la vie autonome.

* 5 D'après le ministère de l'éducation nationale, les proportions seraient d'un quart d'élèves handicapés scolarisés à temps partiel en classe ordinaire et de trois quarts à temps plein.

* 6 Le montant consacré aux auxiliaires de vie scolaire collectifs n'est pas précisé car il est fongible au sein de l'ensemble des crédits consacrés aux assistants d'éducation, soit 401 millions d'euros en 2004.

* 7 Ce forfait s'élevait, en 2003, à 3.917 euros par poste et par an.

* 8 « La vie avec un handicap », Cour des comptes, rapport au Président de la République, 17 juin 2003.

* 9 Le PARE a bénéficié en 2002 et 2003 à 180.000 chômeurs handicapés (Source : ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale).

* 10 En entreprise adaptée, la rémunération garantie sera désormais, comme dans toutes les entreprises, fixée au SMIC.

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