N° 102
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006
|
Annexe au procès-verbal de la séance du 24 novembre 2005 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2006 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME I
ACTION EXTÉRIEURE DE L'ÉTAT
(Moyens
de l'action internationale)
Par M. Jean-Guy BRANGER,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Serge Vinçon, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, Mme Hélène Luc, M. André Boyer, vice - présidents ; MM. Daniel Goulet, Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, Jacques Peyrat, André Rouvière, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mme Paulette Brisepierre, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Robert Hue, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Jacques Pelletier, Daniel Percheron, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Yves Rispat, Josselin de Rohan, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 2540 , 2568 à 2573 et T.A. 499
Sénat : 98 et 99 (annexe n° 1 ) (2005-2006)
|
Lois de finances . |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Avec l'application, pour la première fois dans le projet de loi de finances pour 2006, de la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF), les crédits attribués au ministère des affaires étrangères sont désormais répartis entre deux missions : l'une relative à l'Action extérieure de l'Etat , l'autre, interministérielle, décrivant l'Aide publique au développement (APD).
Cette répartition est facteur de clarté , car elle permet de bien distinguer les crédits dévolus à chacune de ces missions, et d'apprécier ainsi leurs évolutions respectives. En effet, ces dernières années, l'analyse d'ensemble des crédits affectés au ministère des affaires étrangères était quelque peu brouillée par des mouvements divergents : ceux attribués aux réseaux diplomatique, consulaire et culturel, ainsi qu'aux organisations internationales, étaient stables ou en légère baisse, et ceux affectés à l'Aide publique au développement 1 ( * ) croissaient, conformément aux engagements pris en ce sens par le Président de la République.
Pour 2006, les crédits de l'Action extérieure de l'Etat sont, une fois encore, en légère baisse. Le ministère des affaires étrangères a accompli, ces dix dernières années, un remarquable effort de rationalisation, qui doit être poursuivi en préservant désormais ses moyens humains et financiers, dont la baisse semble avoir atteint ses limites.
Une stratégie triennale est en cours d'élaboration entre le Ministère des Affaires étrangères et le Ministère des Finances pour donner au premier une visibilité sur l'évolution de ses crédits.
Par ailleurs, et à la demande du Premier Ministre d'alors, M. Jean-Pierre Raffarin, une réflexion a été menée sur l'ensemble des services de l'Etat à l'étranger, sous l'égide du Préfet Le Bris. Ses conclusions confirment la conviction de votre rapporteur que les réseaux du ministère des affaires étrangères doivent évoluer en fonction des nouvelles réalités géopolitiques : construction de l'Union européenne, forte émergence de l'Asie, notamment.
Il faut regretter, par ailleurs, que nos contributions aux organisations internationales soient insuffisantes, à ce stade, pour faire face à nos engagements ; elles devront donc impérativement être complétées en Loi de finances rectificative.
La délivrance des visas et la protection des réfugiés, ont fait d'importants progrès, facilités par les crédits substantiels dont ils ont bénéficié.
Le Projet de Loi de Finances pour 2006 constitue donc un budget de transition ; chacun des trois programmes 2 ( * ) composant la mission Action extérieure de l'Etat offre des motifs de satisfaction, mais aussi des éléments à améliorer dans les années qui viennent.
I. LA MISSION ACTION EXTÉRIEURE DE L'ÉTAT REGROUPE TROIS PROGRAMMES DONT LE CONTENU EST PERTINENT, MAIS DONT LES INDICATEURS DE PERFORMANCE SONT PERFECTIBLES
A. PRÉSENTATION GÉNÉRALE
L'évolution, de 2005 à 2006, des crédits affectés à l'action extérieure de l'Etat, ainsi que ceux destinés à l'APD sont les suivants (en C.P.) :
|
Mission action extérieure |
2005 (1) |
2006 |
% |
|
P 105 Action de la France P 151 Français à l'étranger P 185 Rayonnement |
1 343 365 085 € 611 138 179 € 348 884 038 € |
1 421 444 599 € 603 620 658 € 334 062 728 € |
5,81 % - 1,22 % - 4,25 % |
|
Total mission |
2 303 387 302 € |
2 359 127 935 € |
2,42 % |
(1) hors BCRD
|
Mission APD |
|||
|
P 209 Solidarité |
1 972 092 294 € |
2 047 586 278 € |
3,83 % |
|
Total MAE |
4 275 479 596 € |
4 406 714 263 € |
3,07 % |
Le ministère des affaires étrangères commente ainsi ces crédits : « En 2006, les crédits de paiement alloués au ministère des affaires étrangères se montent à 4 406,7 M€, soit une légère augmentation (131,3 M€) de 3,07 %.
Cette progression s'explique :
• pour les quatre programmes : par des transferts en provenance des charges communes (56 M€, correspondant aux cotisations de retraite, destinées au compte d'affectation spéciale " pensions ", et 7,84 M€ correspondant aux indemnités des parlementaires européens) et une expérimentation de loyers domaniaux (11,6 M€) ; l'essentiel de ces transferts bénéficie au programme 105 (notamment 73 % des charges de pensions) ;
• sur le programme 209 : par une augmentation de l'APD, hors dépenses de personnel, de 166 M€ consacrés exclusivement à l'aide multilatérale».
A périmètre constant, avant transferts, le montant des crédits alloués au ministère des Affaires étrangères se traduit par :
• une baisse des crédits affectés à l'action extérieure de l'Etat de 0,76 % (- 18 millions d'euros) ;
• une augmentation de 3,72 % (73,4 M €) du programme « Solidarité ».
Ainsi peut-on constater que la part du budget du ministère des affaires étrangères dans le budget général de l'Etat se situe autour de 1,30 % depuis 1997, comme le décrit le tableau suivant :
* Le Fonds européen de développement a été rattaché au budget du Ministère des Affaires étrangères en 2002. Les contrats de désendettements (C2D) sont inscrits au budget du Ministère des Affaires étrangères depuis 2003 et inclus dans les budgets 2003, 2004, 2005 et 2006. Au PLF 2004, les crédits des C2D sont transférés vers le nouvel article 41-43-50 issu d'une fusion des articles 41-43-20, 41-43-30 et 41-43-40. Source : Ministère des Affaires étrangères |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Cependant, cette proportion relativement stable recouvre une forte régression des « coûts de structure » du ministère , avec une réduction des effectifs de 11 % en dix ans , découlant du non-remplacement de la moitié des départs en retraite, et une baisse continue des coûts de fonctionnement. Le Ministre a évalué, devant la Commission, la réduction des coûts de structure de 33 % à 25 % du budget du ministère des affaires étrangères depuis dix ans .
Le ministère des affaires étrangères s'est donc montré exemplaire dans l'application des consignes de réduction de la dépense publique. Peu de ministères sont parvenus à de tels résultats, et il convient à l'avenir de maintenir, à tout le moins, les moyens subsistants . Les évolutions souhaitables de l'organisation des réseaux à l'étranger peuvent, en effet, être obtenues par redéploiement. En revanche, nos contributions obligatoires aux organismes internationaux devraient, en toute logique, pouvoir être honorées avec les crédits inscrits en LFI, ce qui n'est pas le cas dans le PLF 2006.
En effet, un complément de plus de 100 millions d'euros doit impérativement être apporté par la prochaine Loi de Finances Rectificative pour y parvenir. Votre rapporteur s'interroge sur la pertinence de ce procédé qui devrait, certes, permettre, in fine, de satisfaire à nos obligations internationales, mais dans des conditions budgétaires un peu chaotiques.
B. PRÉSENTATION PAR PROGRAMME
Ø Programme 105 « Action de la France en Europe et dans le Monde »
• Les moyens alloués au fonctionnement de l'administration sont fortement réduits, à l'exception des dépenses de communication, d'informatique et de sécurité. Les crédits affectés au soutien diminuent ainsi de près de 13 %, en particulier par la réduction de 50 % des crédits de paiement de l'immobilier . Du fait de conditions de changes moins favorables que celles du premier semestre 2005, l'administration centrale contribue davantage que le réseau à l'effort demandé. Les tableaux suivants permettent de mesurer les efforts d'adaptation du MAE à l'ajustement de la dépense :
* En Ordonnance de 1959, les coûts de structure étaient calculés en additionnant le Titre III hors subventions aux établissements publics et EAF et le titre V du budget du Ministère. Pour conserver le même périmètre en mode LOLF, les coûts de structure sont calculés de la manière suivante : titre 3 de tous les programmes du Ministère (déduction faite des subventions pour charge de service public) + titre 5 de tous les programmes du Ministère + titre 2 de tous les programmes du Ministère - CAS pensions à périmètre constant (c'est à dire déduction faite du chapitre 32-97) - masse salariale du groupe 3 sur les programmes 151, 185 et 209 (antérieurement sur le chapitre 42-15). Enfin, une hypothèse d'inflation à 1,8 % en 2006 a été retenue pour calculer l'évolution en euros constants.
Le ministère poursuit son effort de modernisation, particulièrement dans le domaine informatique.
Un audit conjoint mené en 2004 par l'inspection générale des Affaires étrangères et un cabinet conseil a conclu à la n écessité de renforcer le système d'information du Département .
Ainsi, un plan triennal de modernisation (2005-2007) a été adopté en se fondant sur quatre objectifs :
• sécuriser le dispositif existant ;
• accroître les capacités de transmission ;
• resserrer le parc d'application ;
• optimiser la gouvernance du système.
Le volet financier de ce plan est le suivant :
• 2005 : + 5,5 M€ 3 ( * ) Cette première tranche a été financée par redéploiements internes et, dans une moindre mesure, grâce à des ressources externes (provenant du MINEFI dans le cadre du projet " Palier 2006 ")
• 2006 : + 8,81 M€ 1 soit plus 20 %
• 2007 : + 3,71 M€ 1
En matière immobilière, la réduction des CP devra s'accompagner d'une gestion plus dynamique de l'immobilier car les crédits inscrits seront, avec 11,6 millions d'€, inférieurs de 50 % à ceux de 2005. Le produit des cessions et des fonds de concours (alimentés notamment par la « retenue logement ») devrait donc constituer une ressource importante pour le ministère des affaires étrangères en 2006. Le recours à des financements innovants, dans le cadre de partenariats publics-privés, notamment l'édification de la nouvelle implantation des archives à la Courneuve, qui sera accompagnée du transfert du service de la valise diplomatique. Ces décisions sont opportunes, car les archives occupaient, en plein centre de Paris, un bâtiment vaste, mais cependant peu adapté à cette mission. Sa vente devrait rapporter une somme importante. Le service de la valise est générateur d'un fort trafic automobile, qui sera globablement réalisé dans de meilleures conditions à la Courneuve. Le ministère participe également à des expériences en matière de loyers domaniaux , tant en France (sites de Nantes et deux sites parisiens non encore précisés) qu'à l'étranger (Athènes, Bruxelles). Cette innovation permettra de mieux estimer l'opportunité de conserver ou non certains locaux.
* estimation
• Enfin, la réévaluation des contributions internationales obligatoires est prévue dans le contrat triennal de modernisation négocié avec le ministère chargé du budget et de la réforme de l'Etat.
Le montant inscrit au PLF 2006 pour les OMP (Opérations de maintien de la paix) reste constant en 2006 (260 M€ et 226 M€ sur les actions 3 et 4), malgré le vote en 2005 par le Conseil de Sécurité d'une nouvelle OMP au Soudan, dont l'appel à contribution est évalué à une centaine de millions d'€.
Libellées en dollars US, ces contributions étaient inscrites sur des crédits provisionnels sous le régime de l'ordonnance de 1959. Regroupées, en gestion, dans un Budget opérationnel de programme (BOP) spécifique, et budgétées en sous-actions distinctes selon qu'il s'agit d'euros ou de devises, ces dépenses doivent impérativement faire l'objet d'une estimation plus réaliste dès le projet de loi de finances initiale.
* En Ordonnance de 1959, les contributions obligatoires étaient regroupées sur le chapitre 42-31. Pour conserver le même périmètre qu'en mode LOLF, les données antérieures ont été réduites du montant des crédits recherches (CERN) passés au programme du Ministère de la recherche et du montant de la contribution à l'Agence Intergouvernementale de la Francophonie passée au programme 209 Solidarité à l'égard des pays en développement.
Ø Programme 151 "Français à
l'étranger et étrangers en France"
Ce programme de
service public est engagé dans la modernisation du réseau et de
l'administration consulaires, par la simplification des procédures, le
regroupement des compétences ou l'externalisation de certaines
tâches, et le recours à l'administration électronique.
Les buts recherchés
touchent à :
- la simplification des procédures, et le recentrage de l'offre consulaire autour de services essentiels : réforme de l'immatriculation, suppression du notariat consulaire en Europe, délivrance des visas ;
- l'expérimentation de partenariats nouveaux en matière d'aide sociale (comités consulaires) ;
- l'élargissement du recours à l'administration électronique grâce à l'accès par Internet au service central de l'état civil et la transmission électronique des données nécessaires à la fabrication des passeports.
Le développement de nouveaux projets, notamment en matière de biométrie, nécessitera toutefois des crédits complémentaires.
• La légère progression de la subvention destinée à l'Office Français de Protection des Réfugiés et Apatrides (OFPRA), ainsi qu'à la Commission de Recours des Réfugiés (CCR) devrait leur permettre de stabiliser leur activité et leurs délais de traitement des dossiers au niveau de 2005.
C. DES INDICATEURS DE PERFORMANCE À AFFINER
La difficulté de définir des indicateurs matériels de nature à mesurer l'efficacité de notre action diplomatique est évidente. Cette difficulté, inhérente à la nature même des relations entre Etats, est accentuée par la nécessité, relevée par M. Dominique de Villepin, alors ministre des affaires étrangères, lors de la discussion au Sénat de son budget pour 2004, de « renforcer la capacité stratégique du Quai d'Orsay à mieux définir les priorités de notre action diplomatique ».
Il s'agit là d'un élément central, car la vocation universaliste de notre pays a parfois pour conséquence négative la difficulté à définir quelques axes forts à privilégier. Ainsi la France se veut-elle tout à la fois le moteur de l'action en faveur des pays déshérités du Sud, le pôle de la francophonie, l'instigatrice d'un renouveau transatlantique, et l'animatrice de bien d'autres actions tout aussi légitimes, mais qu'il est malaisé de conduire simultanément, particulièrement avec des moyens humains et financiers en baisse continue depuis près de six ans. Mieux sérier les priorités est donc impératif pour les atteindre.
Le programme 105 est assorti d'objectifs qui ont le mérite d'exister, et que l'expérience permettra sans doute de réajuster.
La défense et la représentation à l'étranger des intérêts de la France sont ainsi mesurées par le nombre de consultations des sites Internet du ministère et des postes, la présence de nos compatriotes et l'usage du français dans les organisations internationales et l'Union européenne. L'état de la construction de l'Europe est évalué par l'estimation des principaux dossiers européens pour lesquels les intérêts européens ont progressé au sein des instances de l'Union.
Le renforcement de la sécurité internationale est évalué par le traitement des principales crises en fonction des objectifs de la France. La promotion du pluralisme est mesurée par l'indication des dossiers jugés prioritaires dans ce domaine : l'objectif de diversité culturelle a reçu une concrétisation d'ampleur avec l'adoption, par l'Unesco, le 20 octobre 2005, de la convention élaborée en ce sens.
La mesure de l'évolution de l'architecture des organisations internationales en fonction des objectifs français (réforme du Conseil de Sécurité de l'ONU, gouvernance internationale en matière économique et sociale...) contribue également à mesurer la promotion du pluralisme.
Enfin, la qualité du service diplomatique est assortie d'un indicateur de gestion évaluant le « coût de structure » du ministère, et la dispersion immobilière, définie par le nombre d'implantations du ministère des affaires étrangères dans l'Union européenne à 15 comparé aux implantations des autres administrations françaises. Ce dernier indicateur est en construction, car les implantations des autres ministères n'ont pas encore été recensées. Il semble d'ailleurs peu satisfaisant dans sa conception même : est-il pertinent de comparer le réseau extérieur du ministère des affaires étrangères qui constitue son essence même, et ceux, forcément annexes à leur mission principale, des autres ministères ?
Le programme 151 , regroupant les actions en faveur des français à l'étranger, et des étrangers en France, se prête plus aisément à la définition d'objectifs. Ainsi sont évoquées la sécurité des Français à l'étranger, la qualité du service consulaire, les délais de délivrance des passeports, cartes nationales d'identité et actes d'Etat-civil, le délai de traitement d'une demande de visa, et les coûts de ces documents. L'examen des demandes d'asile, conformément aux textes en vigueur, est également mentionné.
* 1 Comme les années antérieures, c'est notre collègue Mme Paulette Brisepierre qui est chargée de leur analyse
* 2 Le programme n° 185 « Rayonnement culturel et scientifique » fait l'objet d'un avis distinct, rédigé par notre collègue, Mme Monique Cerisier-ben Guiga.
* 3 Par rapport à la dotation LFI 2005 appelée "socle" = 34 M