Projet de loi de finances pour 2006 : Action extérieure de l'État (moyens de l'action internationale)

III. LA POURSUITE DE RESTRUCTURATION DES RÉSEAUX À L'ÉTRANGER DEVRAIT DÉGAGER LES NÉCESSAIRES MARGES DE MANoeUVRE FINANCIÈRES

A. UN RÉSEAU DIPLOMATIQUE DENSE QUI A PEU ÉVOLUÉ DURANT LES DIX DERNIÈRES ANNÉES

Le principe fondateur de la LOLF, qui vise à privilégier le qualitatif sur le quantitatif, pourrait être utilement appliqué à d'autres éléments que ceux strictement financiers, comme, par exemple, l'étendue des réseaux du ministère des affaires étrangères à l'étranger.

L'ampleur de notre réseau diplomatique est considérée par le ministre comme un atout stratégique de son action. Il l'a rappelé lors de la discussion au Sénat, le 12 octobre 2005, du projet de loi de règlement de son budget pour 2004, insistant sur la réactivité de son ministère lors de récentes crises (Côte d'Ivoire, Asie du Sud-Est), et sur le bénéfice qu'avait constitué à cet égard la taille de notre réseau diplomatique. M. Douste-Blazy a également rappelé, à cette occasion, que « la réforme de l'Etat est un devoir impératif ». Cette réforme peut-elle s'appliquer à ce réseau sans menacer la vocation universaliste de la France ? La question mérite d'être posée.

Aujourd'hui, avec 156 ambassades bilatérales, auxquelles s'ajoutent 17 représentants et 4 délégations permanentes, notre pays se situe au deuxième rang dans le monde pour l'ampleur de son réseau diplomatique, après les Etats-Unis, qui disposent de 162 ambassades bilatérales, et avant la Grande-Bretagne qui en a réduit le nombre de 150 à 144 en 2005.

Votre rapporteur relève qu'un plan d'aménagement du réseau diplomatique et consulaire a été adopté pour les années 2004 à 2007, fondé sur trois objectifs, ainsi décrits par le ministère des affaires étrangères :

« - adapter les missions des postes aux conditions de la diplomatie contemporaine ;

- moderniser le service public consulaire : mise en réseau des postes, développement de l'administration électronique, assouplissement des règles de compétence territoriale pour limiter les déplacements de nos ressortissants, simplification des procédures consulaires ;

- réduire l'emploi public : 284 emplois de fonctionnaires de 2004 à 2007 et 99 emplois de recrutés locaux seront ainsi supprimés. »

Ce sont ces évolutions qui devront financer la stratégie ministérielle de réforme 2004-2007.

Cependant, l'évolution récente de nos réseaux est limitée. Le ministère les décrit ainsi :

« Ouvertures et fermetures de postes intervenues depuis 2002 :

Fermetures	- Consulat général à Athènes (2002) - Consulat de France à Lomé (2004) - Chancellerie détachée de Lausanne (2004) - Antenne consulaire de Gênes (2004) - Consulat général de Berne (2005)
Ouvertures	- Réouverture de l'ambassade de France à Kaboul (2002) - Antenne diplomatique à Lilongwe en colocation avec les Allemands (fin 2002) - Antenne diplomatique à Freetown en colocation avec les Britanniques (fin 2002) - Ambassade de France à Douchanbé (2003) - Section consulaire à l'ambassade de France à Lomé (2003) - Réouverture du consulat général à Annaba (2003) - Réouverture de l'ambassade de France à Bagdad (2004) - Consulat général de Chengdu (2005)
Transformations	- Elévation du consulat d'Agadir en consulat général (2002) - Déclassement de la chancellerie détachée à Alicante en antenne consulaire (2002) - Transformation du poste mixte de Dubaï en consulat général (2002) - Elévation de la chancellerie détachée de Sfax en consulat (2003) - Ambassade de France à Oulan Bator : devient une ambassade avec un ambassadeur résident (2003) - Ambassade de France à Chisinau: devient une ambassade avec un ambassadeur résident (sept. 2003) - Consulat de France à Lomé devient section consulaire d'ambassade (2004) - Transformation du consulat général de France à Diégo-Suarez en chancellerie détachée (2004) - Transformation du consulat général de Lisbonne en section consulaire d'ambassade (2005) - Transformation des consulats généraux de Hambourg, Düsseldorf, Sarrebrück, Anvers, Liège, Porto en consulats d'influence »

A ces transformations s'ajoutent les regroupements opérés dans nos services qui sont décrits dans le tableau suivant :

OPÉRATIONS DE REGROUPEMENT DES SERVICES FRANÇAIS À L'ÉTRANGER

Une réflexion indépendante sur « l'organisation et le fonctionnement des services de l'Etat à l'étranger » a été menée par le Préfet Le Bris, à la demande du Premier ministre Jean-Pierre Raffarin, et ses conclusions ont été publiées en juillet 2005. Ce document envisage l'ensemble des services de l'Etat à l'étranger, et non les seuls réseaux relevant du ministère des affaires étrangères.

S'agissant de ces derniers, le rapport relève que le réseau français est l'un des plus denses au monde, mais « qu'une analyse attentive des chiffres n'a pas convaincue [la mission] que l'effort à conduire devait porter en premier lieu sur la réduction du réseau diplomatique stricto sensu, le cas du réseau consulaire devant être examinée de façon spécifique ».

Trois raisons sont avancées à l'appui de ce point de vue :

- les obligations internationales de la France ;

- l'analyse chiffrée de l'éventuelle suppression des 15 ambassades où la France affecte le moins de moyens conduit à établir que : « leur suppression, avec leur remplacement par une accréditation donnée à un autre chef de poste consacraient beaucoup plus de dommages politiques qu'ils ne permettraient d'économies substantielles . » ;

- en revanche, le rapport estime que « l'effort à conduire doit moins porter sur l'étendue de notre réseau diplomatique sur sa meilleure adaptation aux priorités de la France, sur des modes de fonctionnement plus appropriés à la nature des postes, ainsi que sur une régionalisation des fonctions de support . »

Il s'agit là d'une analyse nuancée s'appuyant sur des données plus larges que la stricte analyse comptable, et qui doit donc être prise en considération.

Au demeurant, notre réseau diplomatique semble aujourd'hui stabilisé, après une extension inhérente à l'émergence de nouveaux Etats issus de l'URSS ou de la Yougoslavie. Cette évolution, depuis 1970, est retracée dans le tableau suivant :

TABLEAU RÉCAPITULATIF DES OUVERTURES, FERMETURES ET TRANSFORMATIONS DE POSTES DEPUIS 1990

Glossaire des abréviations utilisées : Amb. : ambassade ; Amb (ch. d'aff.) : ambassade au niveau du chargé d'affaires ; AC : antenne consulaire ; C : consulat ; CG : consulat général ; ChD : chancellerie détachée ; CG/COM : poste mixte - commercial ; CG/CULT : poste mixte - culturel ; Dél.p : délégation permanente ; Miss. diplo. : mission diplomatique ; MDO : mission diplomatique d'observation ; Rep. : représentation ; Rep. perm. : représentation permanente ; R. spé. : représentation spéciale ; SI : section d'intérêts ; : transformation (élévation) ; : transformation (déclassement) ; : transformé en...

ANNÉE	OUVERTURES			FERMETURES			TRANSFORMATIONS		TRANSFORMATIONS
1990	Kaboul - chargé d'affaires	Amb.		Berlin-Est	Amb.		Windhoek	MD Amb	Aden	Amb CG
	OEA	Rep.		Monrovia - en sommeil	Amb.	1			Berlin-Ouest	CG Bur
	Kiev	CG	3
1991	Phnom Penh	Amb.		Bagdad	Amb.
	Riga	Amb.		Mogadiscio	Amb.
	Tallinn	Amb.		Constantine	CG
	Vilnius	Amb.		Fianarantsoa	CG
	Canton	CG		Innsbruck	CG
	Leipzig	CG	6	Liverpool	CG
				Rotterdam	CG
				Lubumbashi	C
				Nouadhibou	CD
				Charleroi	AC	10
1992	Almaty	Amb.		Kaboul	Amb.		Kiev	CG Amb	Sfax	C CD
	Bakou	Amb.		Aden	CG		Zagreb	CG Amb.
	Érévan	Amb.		Baden Baden	C		Dubaï	CD CG
	Ljubljana	Amb.		Bouaké	C		Mayence	CD CG
	Minsk	Amb.		Fribourg	C
	Tachkent	Amb.		N'Djamena	C
	Bratislava	CG	7	Arlit	CD
				Trèves	CD
				Oujda	AC
				Tournai	AC	10
1993	Bruxelles UEO	Rep. p		Canton	CG		Andorre - Viguerie	Amb.
	La Haye	Rep. p		Valence	CG		Bratislava	CG Amb.
	Thessalonique	CG		Brazzaville	C
	Mogadiscio	R. spé.	4	Gand	C
	(ouverte en janvier, fermée en juin)			Jakarta	C
				Jersey	C
				Kinshasa	C
				Palma de Majorque	C
				Saint-Sébastien	CD
				Mogadiscio	R. spé.	10
1994	Sarajevo	Amb.
	Skopje	Amb.
	Tbilissi	Amb.	3
1995									Bagdad	SI Amb.
1996	Achgabat	Amb.		Freetown	Amb.				Florence	CG AC
	Moscou	C	2	Kingston	Amb.
				Lilongwe	Amb.
				Monrovia	Amb.
				Honolulu	CG
				Mons	CG
				Edmonton	C
				San Juan de Puerto Rico	C	8
1997	Canton	CG		Niamey	C	1			Bâle	CG CD
	Gaborone	AC	2
1998	Wuhan	CG		Venise	CG	1	Majunga	AC MW CD
	Banja Luka	Bureau	2				Gaborone	AC CD
							Dubaï	CG/COM
							Vancouver	CG/COM
1999	Kingston	Amb.		Leipzig	CG		Alexandrie	CG/CULT.	Rome	CG SC
	Belgrade	SI		Mayence	CG		Bombay	CG/COM	Tokyo	C SC
				Bâle	CD				Alicante	CG CD
				Belem	CD				Tamatave	CG CD
				Calcutta	CD
			2	Belgrade	Amb.	6
2000	Abuja	Amb.		Lagos	Amb.
	Belgrade - réouverture	Amb.		Belgrade	SI
	Annaba - réouverture	CG	3	Melbourne	C	3
2001	Gaborone	Amb.		Gaborone	CD
	Lagos	CG		UEO	Rep.
	COPS	Rep.	3			2
2002	Kaboul - réouverture	Amb.	1

Source : Ministère des Affaires étrangères

B. UN RÉSEAU CONSULAIRE DONT LA RÉFORME DOIT ÊTRE POURSUIVIE

Un resserrement notable de ce réseau a déjà été effectué, puisqu'il est passé de 116 implantations en 1996 à 98 en 2005, et 95 prévues pour 2006.

Cependant, le rapport Le Bris s'exprime clairement en faveur d'une plus grande rationalisation, dans les termes suivants :

« La mission a déjà eu l'occasion de constater le niveau très élevé des services offerts à nos compatriotes à l'étranger, quelquefois même dans des domaines contestables, comme, par exemple, celui de l'aide à la recherche d'emploi dans le pays étranger. Ce constat ne vaut-il pas encore plus pour nos communautés établies dans les pays de l'Union, compte tenu des progrès de l'intégration européenne et des services que les Français sont en droit d'obtenir des autorités locales ?

Une première conséquence, bienvenue, vient d'en être tirée avec la fin, à partir de janvier 2005, de l'exercice des attributions notariales dans les pays de l'Union (et dans l'espace économique européen). Plusieurs indices montrent la bonne intégration de nos communautés (qui comptent en moyenne 36 % de binationaux, un peu plus -41 %- dans les pays où nous avons des consulats de plein exercice) ; comme en Amérique du Nord, ces communautés s'immatriculent peu dans les consulats ; par rapport à d'autres régions du monde, elles comptent peu d'allocataires des comités consulaires pour la protection et l'action sociale (9 % du total mondial) ou de bourses scolaires (12 % du total mondial). De ce fait , l'activité principale de nos consulats est liée à l'état civil (43 % des actes dans le monde) et à la délivrance de passeports (41 % des passeports délivrés dans le monde) .

À cette question s'ajoute celle souvent évoquée du « surdimensionnement » du réseau consulaire en Europe. Même si le tableau ci-après montre que le réseau consulaire français en Europe gère presque une moitié des immatriculés dans le monde, il ne faut pas, compte tenu de la proximité géographique notamment, renoncer à poursuivre la réforme, déjà engagée en Allemagne, en Belgique ou en Espagne, consistant à centraliser résolument les services consulaires dans des postes pivots, à généraliser l'utilisation des nouvelles technologies et à développer la fonction d'influence des autres postes (même s'ils conservent une activité consulaire marginale), notamment dans les capitales régionales ou d'États fédérés.

LE RÉSEAU CONSULAIRE FRANÇAIS

Consulats	% coût total du personnel	Coût total du fonctionnement du réseau	% des immatriculés dans le monde
23 consulats hors capitales dans les pays de l'Union européenne	4 %	4,5 %	34 %
Sections consulaires d'ambassade dans les pays de l'Union européenne	Inclus dans coût de l'ambassade	Inclus dans coût de l'ambassade	16 %
73 autres consulats dans le monde	18 %	19 %	50 %

La même critique peut être émise sur le réseau des agences consulaires, particulièrement dense dans les pays de l'Union, comme le montre le tableau suivant :

Zone géographique	Nombre d'agences
Union européenne	197	38,55 %
Reste de l'Europe	26	5,08 %
Amériques	168	32,87 %
Afrique	63	12,32 %
Asie	37	7,24 %
Océanie	20	3,91 %
Total	511

Source : rapport Le Bris

Le Ministère des affaires étrangères présente ainsi ces agences consulaires :

« La France dispose d'un réseau de 507 agences consulaires actives en 2004 .

Les consuls honoraires ne sont pas des agents de l'Etat mais des particuliers qui exercent leurs fonctions à titre bénévole sous la responsabilité du chef de poste consulaire auquel ils sont rattachés. Certains peuvent être autorisés, par arrêté, à effectuer des formalités et à délivrer des documents administratifs donnant lieu à la perception de droits de chancellerie. Ainsi, en 2004, 191 consuls honoraires habilités ont perçu 354 000 € de droits de chancellerie.

Les consuls honoraires constituent, sur le terrain, un relais précieux des postes diplomatiques et consulaires. Leur action s'exerce dans trois domaines :

- administrative auprès des Français résidents (réception des demandes de passeport, de carte nationale d'identité sécurisée) ;

- de protection consulaire de premier niveau pour les Français de passage en difficulté et pour l'ensemble de la communauté française dans les situations de crise (le rôle de nos consuls honoraires aux Maldives et en Thaïlande a ainsi été très positif lors de la récente crise en Asie du Sud) ;

- politique et culturel : ils exercent une mission d'influence et de promotion de la culture française.

Les consuls honoraires conservent, à titre de frais de bureau, une partie de ces recettes (la totalité des premiers 1.500 €, puis 50 % de la somme comprise entre 1 500 € et 3 000 €, enfin 10 % de la somme dépassant 3 000 €). En fait, la majorité d'entre eux perçoit peu ou pas de droits de chancellerie, et n'a donc pas les moyens d'assumer entièrement la charge financière inhérente au fonctionnement de leur agence. La subvention pour insuffisance de recettes versée par le Ministère représente donc dans ce cas une aide indispensable.

En 2005, les crédits affectés aux subventions pour insuffisance de recettes s'élèvent à 1 220 412 € , soit la même enveloppe qu'en 2004. La gestion 2005 devra faire face à deux impératifs :

- soutien des agences ne percevant pas ou peu de recettes mais devant supporter des frais de fonctionnement (Etats-Unis d'Amérique, Brésil, Espagne, Mexique) ;

- dotation plus importante en faveur des consuls honoraires qui sont des compléments de l'action consulaire dans des pays où le réseau a été réduit (Grande-Bretagne, par exemple).

L'augmentation des moyens des agences consulaires, dont la place dans le réseau diplomatique et consulaire ne fait que s'accroître, se fait par un contact régulier avec le poste de rattachement (réunions annuelles) et un accroissement des moyens de communication (dotation de matériel informatique).

Ces agences consulaires constituent un maillon indispensable et peu onéreux de notre réseau consulaire (le coût moyen de revient d'une agence par an est inférieur à 3 200 €).

CRÉDITS ALLOUÉS AUX AGENCES CONSULAIRES

Budget de l'année	Montant des crédits demandés	Dotation initiale	Crédit disponible (après gel)	Nombre d'agences en activité	Nombre d'agences dotées	Coût moyen
2002	1 219 592 €	1 219 592 €	1 219 592 €	502	429	2 843 €
2003	1 372 000 €	1 265 543 €	1 107 350 €	505	347	3 191 €
2004	1 315 000 €	1 220 412 €	1 220 412 €	525
2005	1 400 000 €	1 220 412 €	1 220 412 €	507
2006	1 270 000 €			480	350	3 630 €

L'objectif pour 2006 et les années à venir est de maintenir un réseau de consuls honoraires sensiblement moins dense (le nombre d'agences consulaires en activité devrait sensiblement diminuer, notamment dans l'Union européenne) mais mieux doté en moyens. »

Au total, la répartition géographique des 511 agences en activité est la suivante :

Zones géographiques	Consuls honoraires en fonction	Observations	Agences actuellement vacantes
Union européenne	196	Dont plus de la moitié en Espagne (37), en Italie (31), Grande-Bretagne (24) et Grèce (17)	5
Amérique centrale et du Sud	109	Dont 19 au Brésil, 14 en Argentine, 10 au Mexique	1
Amérique du Nord	64	Dont 52 aux Etats-Unis d'Amérique
Afrique subsaharienne	50	Dont 9 à Madagascar	8
Asie	33	Dont 6 au Japon	1
Europe hors Union européenne, Turquie	26	Dont la moitié en Norvège (7) et en Suisse (7)	1
Océanie	19	L'essentiel étant concentré en Australie (6), Nouvelle-Zélande (4) et aux Iles Fidji (4)	-
Proche et Moyen-Orient	9	Principalement en Egypte (4)	1
Maghreb	6	Au Maroc et en Tunisie	1
TOTAL	512	-	18

Source : Ministère des affaires étrangères

Le Ministère précise que dans certains pays, la désignation d'un consul honoraire a été décidée après la fermeture de consulats ou d'antennes consulaires, afin que les communautés françaises ou les français de passage continuent de disposer d'une assistance de proximité. Les consulats suivants ont ainsi été fermés, un consul honoraire demeurant en activité :

Amérique : San Juan de Porto Rico, Honolulu (Etats-Unis), Belem (Brésil), Edmonton (Canada).

Europe : Rotterdam, Leipzig, Innsbrück, Charleroi, Mons, Palma de Majorque, Valence, Liverpool, Venise, Florence, Bâle, Izmir.

Asie-Océanie : Melbourne (Australie), Calcutta (Inde).

Afrique subsaharienne et Maghreb : Lubumbashi (République démocratique du Congo), Bouaké (Côte d'Ivoire), Fianarantsoa (Madagascar), Oujda (Maroc), Nouadhibou (Mauritanie).

La coopération consulaire franco-allemande en pays tiers conduit à rechercher des consuls honoraires habilités à représenter les deux pays. A ce jour, sept consuls honoraires communs aux deux pays ont été désignés au Chili (2), en Australie (un consul honoraire est en fonction, un second candidat est recherché actuellement), Panama (2), Bulgarie (1) et en Papouasie-Nouvelle Guinée (1). Deux autres sont en cours de désignation aux Etats-Unis (circonscription de Chicago).

Ce mouvement de coopération consulaire est très positif, et devrait être étendu, partout où cela est possible, à des regroupements de sites diplomatiques, consulaires ou culturels, pour amoindrir les coûts de surveillance et d'entretien.

La coopération entre deux membres fondateurs de l'Union européenne serait également un signe politique important dans les pays où de tels regroupements s'effectueraient.