Projet de loi de finances pour 2006 : Action extérieure de l'État (moyens de l'action internationale)

V. DES DIFFICULTÉS RÉCURRENTES À HONORER LES ENGAGEMENTS FINANCIERS ENVERS LES ORGANISMES INTERNATIONAUX

La plus grande part des contributions obligatoires aux organismes internationaux est destinée à l'Organisation des Nations Unies et à ses institutions spécialisées ; la France appartient, en effet, à l'ensemble de ces institutions. Cependant, notre pays contribue également à d'autres organisations ; l'ensemble de ces contributions figurent, au sein du programme 105, dans les actions n° 3 : « régulation de la mondialisation », et n° 4 : « contribution à la sécurité internationale ». En revanche, toutes les contributions volontaires figurent au sein de la mission interministérielle 209.

A. LES CONTRIBUTIONS RELEVANT DE LA « RÉGULATION DE LA MONDIALISATION »

Le Ministère des Affaires étrangères les détaille ainsi :

Régulation de la mondialisation - contributions en euros :

Les contributions françaises versées en euros concernent divers organismes, pour un montant total de 90,44 M€. Les principaux bénéficiaires sont :

- l'Organisation de Coopération et de Développement Économique (OCDE) : 19,16 M€ ;

- l'Organisation pour l'Alimentation et l'Agriculture (OAA) : 11,56 M€ ;

- l'Institut du Monde Arabe (IMA) : 9,14 M€ ;

- l'Organisation des Nations Unies pour l'Éducation, la Science et la Culture (UNESCO) : 8,85 M€ ;

- la Cour pénale internationale (CPI) : 8,65 M€ ;

- l'Organisation des Nations Unies pour le Développement Industriel (ONUDI ) : 6,14 M€ ;

- le Comité International de la Croix Rouge (CICR) : 5,44 M€.

Régulation de la mondialisation - contributions en devises

Les contributions françaises versées en devises concernent divers organismes, pour un montant total de 169,22 M€. Les principaux bénéficiaires sont :

- l'Organisation des Nations Unies (ONU) : 147 M$ ;

- l'Organisation Mondiale de la Santé (OMS) : 26,96 M$ ;

- l'Organisation Internationale du Travail (OIT) : 14,09 M CHF.

La contribution la plus élevée est destinée à l'ONU, au titre du financement du budget ordinaire de cette organisation (budget de financement).

La contribution la plus élevée est destinée à l'ONU, au titre du financement du budget ordinaire de cette organisation (budget de financement).

Le Ministère des Affaires étrangères précise ainsi le détail de cette contribution :

« Le financement des budgets de fonctionnement, dits budgets ordinaires, de l'Organisation des Nations Unies et de ses Institutions Spécialisées est assuré par les Etats signataires du Traité constitutif de l'organisation, sur une base obligatoire et selon un barème des quotes-parts prédéterminé.

La France est en 2005 le cinquième contributeur au budget ordinaire de l'ONU avec une quote-part de 6,030%', après les Etats Unis (22%), le lapon (19,468%), l'Allemagne (8,662%) et le Royaume-Uni (6,127%). Notre pays a été, cette année encore, le second membre permanent du Conseil de Sécurité, après la Fédération de Russie, à avoir satisfait intégralement à ses obligations financières à l'égard de l'Organisation, en réglant dès le 16janvier 2004 sa contribution au budget ordinaire, fixée pour 2005 à 107 304 389 dollars (soit 80 478 292 €). S'y sont ajoutés 1 073 461 $ pour poursuivre les études liées à la future rénovation du bâtiment du siège de l'ONU (plan cadre d'équipement).

La France appartient également à toutes les Institutions Spécialisées de l'Organisation des Nations Unies.

Après plusieurs années de croissance nominale nulle, le budget ordinaire de l'ONU, comme celui de plusieurs institutions spécialisées, a connu une augmentation en 2002- 2003, qui s'est confirmée en 2004-2005. Celui-ci affiche, avec 3 161 MUSD de dépenses, une croissance de 7% en termes nominaux par rapport au biennium. 2002-2003, notamment en raison de la prise en compte de dépenses non prévues au budget initial, que l'Organisation a dû couvrir en cours d'exercice (dépenses de sécurité, évolution des salaires, taux de change et d'inflation, missions politiques spéciales...). »

B. LES CONTRIBUTIONS DESTINÉES À LA SÉCURITÉ INTERNATIONALE

1. Contributions à la sécurité internationale versées en euros

Les contributions françaises versées en euros concernent divers organismes, pour un montant total de 66,51 M€. Les principaux bénéficiaires sont :

- l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord (OTAN) : 24,21 M€ ;

- l'Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe (OSCE) : 17,28 M€ ;

- l'Agence Internationale pour l'Énergie Atomique (AIEA) : 12,93 M€.

2. Contributions à la sécurité internationale versées en devises

Les contributions françaises versées en devises concernent divers organismes, pour un montant total de 23,57 M€. Les principaux bénéficiaires sont :

- le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie (TPIY) : 11,23 M$ ;

- le Tribunal pénal international pour le Rwanda (TPIR) : 9,29 M$ ;

- l'Agence Internationale de l'Énergie Atomique (AIEA) : 7,76 M$.

L'ensemble de l'action n° 4 regroupe les crédits suivants pour 2006 :

CRÉDITS DEMANDÉS POUR 2006

	Hors titre 2	Total
Autorisations d'engagement	226.293.928	226.293.928
Crédits de paiement	226.293.928	226.293.928

Les crédits d'intervention de cette action comprennent les contributions obligatoires et volontaires versées par la France aux organisations internationales contribuant à la sécurité internationale, ainsi que les contributions versées au titre de la participation de la France aux Opérations de Maintien de la Paix (OMP) de l'ONU.

En 2005, l'ensemble des contributions françaises obligatoires à l'ONU étaient les suivantes :

Contributions obligatoires en 2005	en Euros
ONU - Budget ordinaire	80 478 292
ONU - Tribunaux pénaux internationaux	14 709 969
ONU - Institutions spécialisées	82 841 248
ONU - Opérations de maintien de la paix (prév.)	243 757 959
Total ONU	421 787 468

Au sein de ces actions, ce sont celles contribuant aux OMP qui sont le plus problématiques. Le Ministère des Affaires étrangères présente ainsi ces OMP :

« Les opérations de maintien de la paix (OMP) sont financées sur la base d'un barème de contributions distinct de celui du budget ordinaire de l'Organisation des Nations Unies.

Jusqu'en 2000, ce barème répartissait les Etats membres de l'ONU en quatre catégories (A, B, C et D). Les pays les plus pauvres bénéficiaient d'un dégrèvement qui représentait, pour les Etats classés dans le groupe C, 80% de leur quote-part au budget ordinaire des Nations Unies, et 90% pour les pays classés en groupe D. Les pays classés en groupe B - pays développés - payaient la même quote-part qu'au budget ordinaire. Enfin, les membres permanents du Conseil de Sécurité étaient, classés en A, et prenaient en charge, au prorata de leur quote-part au budget ordinaire, le dégrèvement accordé aux pays classés en C et D, ce qui se traduisait par une majoration de leur quote-part d'environ 25%.

En décembre 2000, l'Assemblée générale a adopté une réforme en profondeur de ce barème qui répartit désormais les Etats membres en neuf catégories de contributeurs en fonction du niveau de leur PNB par habitant par rapport à la moyenne mondiale. Les pays dont le niveau de PNB par habitant est supérieur à la moyenne mondiale acquittent une quote-part identique à celle du budget ordinaire. En revanche, les pays dont le PNB par habitant est inférieur à la moyenne mondiale, bénéficient d'un dégrèvement plus ou moins important (de 20 % pour les Etats dont le revenu est inférieur à deux fois le PNB moyen à 90 % pour les PMA). Enfin, une dixième catégorie regroupe les seuls membres permanents du Conseil de Sécurité qui prennent en charge le surcoût lié aux dégrèvements accordés aux pays les plus pauvres. La France est le cinquième contributeur de l'ONU aux OMP avec une quote-part aux budgets des opérations de maintien de la paix de 7,3114% à partir du 1er juillet 2004, l'actualisation de la période de référence servant à la fixation des barèmes l'ayant placée après le Royaume-Uni. Cette quote-part sera de 7,263 % au la janvier 2005, de 7,259 % au l juillet 2005 et de 7,3164 % au 1 ^er janvier 2006. Le barème sera revu dans sa méthodologie à la fin 2006.

Les appels à contribution reçus au titre de l'année 2004 ont atteint 201 M€. En outre, près de 78 M$ appelés fin 2004 ont dû être financés en 2005, faute de moyens suffisants. Ils correspondaient d'ailleurs à des périodes 2005 (parfois jusqu'à 6 mois), appelés dès la fin 2004. Ceci a toutefois conduit à ce que la France apparaissent en arriérés de paiement à l'ONU, au 31 décembre 2004, même si le solde requis a été payé dès les premiers jours de l'année 2005. Les appels devraient se monter à 245 M€ en 2005, en raison d'une part de la création de l'OMP Soudan (budgétée à plus d'un milliard de $) et du renforcement de la MONUC et de 1'ONUCI. Ces augmentations sont seulement partiellement compensée par l'évolution favorable du dollar.

CONTRIBUTIONS OBLIGATOIRES DE LA FRANCE AUX OPÉRATIONS DE MAINTIEN DE LA PAIX,
EN EUROS.

1994	1995	1996	1997	1998	1999
138 758333	235 017 844	85 145 215	70 289 363	51 793 944	81 379 572
2000	2001	2002	2003	2004	2005(prév.)
190 561 272	279 717 178	158 789 708	139 959 930	201 400 790	243 757 959

Après trois aimées consécutives de déficit (100 ME en 2002 abondés en LFR d'été), la dotation du chapitre 42.31 «contributions obligatoires » a été calibrée à hauteur de la dépense réelle en 2004. Ce chapitre a en effet bénéficié d'un rebasage global de 62 ME en loi de finances pour 2003. Depuis, la création de nouvelles opérations de maintien de la paix (Côte d'ivoire, Haïti, Burundi et Soudan) nécessite à nouveau des crédits supplémentaires, estimés à près de 108 ME, à un taux de change moyen d'1 $ pour 0,8 €. Même ce taux plutôt favorable ne permet pas de financer les dépenses liées aux opérations de maintien de la paix sans en augmenter le montant en PLF.

Or, cette augmentation n'a pas été effectuée, puis les crédits inscrits dans le projet de budget pour 2006 sont d'un montant identique à 2005, soit 260 millions d'euros.

L'ONU est, certes, pleinement dans son rôle en décidant de telles opérations, dont 15, sur 17, ont été créées depuis 1991, et 10, depuis 1999. Cette croissance découle de l'addition d'un élément positif, qui tient à la reprise de la dynamique onusienne avec la fin de la guerre froide, et d'un élément négatif, qui touche à la montée de l'instabilité dans de nombreuses régions du monde. Ainsi, pas moins de cinq OMP ont-elles été créées depuis 2003, successivement, au Libéria, en Côte d'Ivoire, au Burundi, en Haïti, et cette année, au Soudan . L'appui au règlement de la crise du Darfour, pleinement justifié, est évalué, pour la France, à une centaine de millions d'euros. L'ensemble des contributions françaises excède ainsi les ressources financières inscrites dans le projet de loi de finances pour 2006, laissant subsister une centaine de millions d'euros, qui devraient être financés en loi de finances rectificative.

Au total, la contribution française aux OMP a été multipliée par quatre, de 1998 à 2004, en passant de 52 à 200 millions d'euros.

Ces opérations, ainsi que la part des contributions financières françaises qui y sont affectées, sont récapitulées dans le tableau suivant :

DESIGNATION DE L'OMP	2002	2003	2004	2005 (prévisions)
FUNU-FNUOD/1974 (Golan)	3 228 539	2 739 420	1 118 145	2 283 718
FINUL/1978 (Libari sud)	4 926 054	5 853 382	2 209 763	1 379 675
MONUIK/1991 (lrak/Koweit)	1 388 490	590 886	-	-
MINURSO/1 991 (Sahara occidental)	2 425 572	2 012 903	2 384 312	1 466 757
FNUCHYP (Chypre)	1 763 831	1 528 122	708 784	1 444 158
MQNUG/1 993 (Géorgie)	1 793 509	2 031 157	1 554 409	1 576 269
MINUBH/1 996 (Bosnie-Herzégovine)	1 787 168	2 818 893	-	-
MINUSIL/1999 (Sierra Leone)	55 089 333	35 520 707	16 140 463	10 266 794
MINUK/1999(Kosovo)	5 485 315	18 332 640	21 274 732	14 175 054
MONUC/1999 (Congo)	47 109 797	38 051 327	31 761 966	56 267 240
ATNUTO/2000 (Timor Oriental)	17 410 581	17 542 160	9 012 357	46 160
MINUEE/2000 (Ethiopie/Erythrée)	16 382 719	12 938 335	10 103 448	8 906 225
MINLJL 2003 (Libéria)			58 573 356	40 947 483
ONUCI 2004 (Côte d'ivoire)			18 093 025	22 027 042
ONUS 2004 (Burundi)			12 420 333	17 753 041
MINUSTAH 2004 (Haïti)			16 045 518	24 866 371
MINUSOUD 2005 (Soudan)				40 351 974
TOTAL DES APPELS	158 790 908	139 959 932	201 400 611	243 757 959

Source : Ministère des Affaires étrangères

Les remboursements effectués par l'ONU à la France sont détaillés par le Ministère des affaires étrangères dans les tableaux suivants :

2004

OMP	Somme USD	Nature de la prestation
FINUL	478 540	contingent
MINUEE	6 786	contingenl
MINUK	2010	matériel
MINUL	11 311	contingent
MINUSTAH	6 788	contingent
MONUC	73 583	contingent
ONUCI	161 831	contingent (transport)
ONUCI	1163	matériel (cartes)

2005 (au 04/08/2005)

OMP	Somme USD	Nature de la prestation
FINUL	1 390 369,00	Contingent
MINUEE	6787,00	Contingent
MINUL	6786,00	Contingent
MINUSTAH	22627,00	Contingent
MONUC	259 438,00	Contingent
MONUC	307 569,49	Eguipement contingent (COE)
MONUC	1 037 128,80	Prêt de matériel et soutien des troupes
ONUCI	1 527 356 ,O01	Contingent
ONUCI	269 640,00	Transport aérien
ONUCI	344 77687	Prêt de matériel et soutien des troupes

Certes, la nouvelle nomenclature budgétaire, conduite sur des crédits limitatifs, suscite une difficulté spécifique pour le financement des OMP, qui étaient antérieurement inscrites sur un chapitre provisionnel (42-31). Or, ces opérations sont difficiles à prévoir, puisqu'elles répondent à l'évolution de la situation internationale. Cependant, les crédits destinés à l'OMP créée durant l'année 2005 au Soudan pouvaient être évalués dès la construction budgétaire de 2006. Il conviendra donc que le contrat triennal de modernisation négocié avec le Ministère des Finances permette que, dans des cas analogues, le budget initial soit correctement doté.

La procédure préalable à la création d'une OMP est ainsi décrite par le Ministère des Affaires étrangères :

LES OPÉRATIONS DE MAINTIEN DE LA PAIX DES NATIONS UNIES : PROCÉDURE

En vertu du chapitre VII de la Charte des Nations unies relatif à l' « action en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix et d'acte d'agression », il appartient au Conseil de sécurité des Nations unies (CSNU) de décider s'il y a lieu de créer, soit une mission politique spéciale (MPS) ou assimilée, soit une opération de maintien de la paix (OMP) MPS, mission de bons offices et al. : de telles missions qui, en principe, n'ont pas de composante militaire, sont financées par le budget ordinaire de l'ONU en application du barème des quotes-parts : pour la France, 5 ^ème contributeur, cela signifie à l'heure actuelle 6,03 % ;

* OMP : elles sont financées séparément en application d'un barème des quotes-parts différenciant les cinq membres permanents du CSNU des autres Etats membres : pour la France, cela signifie respectivement 7,263 % et 7,259 % aux premier et second semestres de 2005 et 7,3164 % au premier trimestre de 2006 ;

* N. B. : l' Assemblée générale des Nations unies (AGNU) décidera à sa 61 ^ème session, fin 2006, d'un nouveau barème des quotes-parts, a priori pour une période de trois ans de 2007 à 2009 ;

* une MPS peut changer de nature et devenir une OMP et vice-versa, de telles décisions incombant au CSNU, à preuve respectivement la MPS en Côte-d'Ivoire, devenue l'ONUCI en février 2004 et la MANUTO (Timor oriental) devenue MPS sous le nom de BUNUTIL en avril 2005). Dirigé actuellement par notre compatriote M. Guéhenno, le département des opérations de maintien de la paix (DOMP) gère un compte d'appui destiné à faire face aux charges courantes de personnel ^{4 ( * )} . Le DOMP utilise par ailleurs la base de soutien logistique des Nations unies à Brindisi (Italie), financée , comme le compte d'appui, au prorata de chaque OMP.

L'AGNU a créé en 1992 un fonds de réserve afin de permettre le lancement des OMP et arrêté son montant à 150 MUSD. Guère utilisé jusqu'en 2004, ce fonds, dont le contenu est placé (il comprenait 164 MUSD au 30-VI-2004), a servi au démarrage des dernières OMP.

L'AGNU, seule compétente en matière administrative et budgétaire, approuve par consensus les budgets des OMP sur le fondement des rapports pertinents du Secrétaire général des Nations unies (SGNU) et du Comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires (CCQAB).

Première OMP, l'ONUST (surveillance de la trêve) et l'UNMOGIP (Inde-Pakistan), créées respectivement en 1948 et 1949, se distinguent des autres OMP à la fois parce que leur mandat n'est pas limité dans le temps et que leur financement est assuré par le budget ordinaire de l'ONU selon le barème applicable ( P.M . : 6,030 % pour la France jusqu'en 2006).

A ces deux exceptions près, chaque OMP dispose d'un budget propre, que l'AGNU, saisie des rapports du Secrétaire général et du Comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires, approuve, en principe en mai, pour une période d'un an allant du 1 ^er juillet au 30 juin. L'AGNU est cependant appelée, à tout moment, à approuver des budgets partiels en fonction des décisions du CSNU.

Les OMP sont soumises à des organes de contrôle interne (Bureau des services de contrôle interne -BSCI-) et externes (Commissaires aux comptes pour la gestion comptable et l'audit et, en principe, le Corps commun d'inspection -CCI-, dans son rôle général d'inspection).

* ⁴ Naguère, les charges de personnel du DOMP relevaient du budget ordinaire.