VI. LA DIFFICILE TÂCHE DE L'ATTRIBUTION DES VISAS EST PÉNALISÉE PAR UNE FAIBLE RESTITUTION AU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES DES RECETTES QUI EN DÉCOULENT
A. LA DÉLIVRANCE DES VISAS : UN TRAVAIL INDISPENSABLE À LA MAÎTRISE DES FLUX MIGRATOIRES
Nos consulats délivrent trois types de visas :
a) des visas dits de « court séjour » ou de « circulation » , dont le nombre en 2004 s'élevait à 1.737.156 visas délivrés (dont 246.020 visas de « circulation »). Ces visas constituent plus de 90% des demandes qui émanent d'un public migratoire disparate, dont les conditions de vie ou les ressources font prendre un risque aux consulats.
b) des visas sollicités par des personnes qui , par un effet de la loi, ont un droit au séjour, temporaire ou définitif : conjoints de Français ou de ressortissants de l'UE, familles d'étrangers installés en France et qui rejoignent, au titre du « regroupement familial » leur chef de famille en France, titulaires d'un contrat de travail (saisonnier, temporaire ou CDI) visé par les autorités compétentes, enfants adoptés et, plus largement les catégories protégées par la Loi - dont la catégorie regroupée sous l'appellation vie privée et familiale - et pour lesquelles la motivation de refus de visa est inscrite dans le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.
c) le troisième type de visa est réclamé par des étudiants souhaitant venir étudier en France .
Le ministère des Affaires étrangères précise que « le savoir-faire de nos postes a souvent permis de délivrer ces visas dans des délais inférieurs à ceux de nos partenaires , particulièrement dans les pays entretenant des liens anciens avec la France, qui constituent la destination principale des demandeurs de visa, et dans lesquels. Nous sommes toujours et de très loin soumis à la plus forte pression.
Ainsi, en 2004 les postes consulaires français ont délivré 2.059.345 visas , toutes catégories confondues.
- de 1998 à 2004, le nombre de visas `' étudiant' ' est passé de 28.953 à 64043 ;
- celui des visas dits « de circulation » ( valables de 1 à 5 ans) est passé durant cette période de 141.189 à 246.020 ;
- enfin, les visas délivrés aux ressortissants du Maghreb sont passés de 244.618 à 395.014 »;
Ces conclusions sont conformes aux priorités définies par le Gouvernement.
Cependant, la forte réduction des délais d'attente des demandeurs de visas (deux mois en moyenne, mais cette moyenne recouvre des situations très disparates) a été permise par une augmentation du personnel affecté à cette tâche. Cependant, les conditions financières d'accomplissement de ce travail difficile et déterminant pour la régulation des flux d'entrée d'étrangers en France ont évolué de façon insatisfaisante pour le Ministère des Affaires étrangères.
Celui-ci précise que « le rattachement par voie de fonds de concours d'une partie (20 à 30 % à partir de 1997) des droits de chancellerie perçus par les consulats avait été obtenu en 1992.
A la disparition du fonds de concours en 2000, le Ministère des Affaires étrangères a obtenu une majoration de ses crédits en LFI de 18 M€, qui correspondait à un taux de retour sur les droits de chancellerie perçus par l'Etat de 30 % environ. Alors que la recette augmentait en 2001 et 2002, le MAE n'a obtenu aucune revalorisation des crédits accordés en loi de finances initiale.
La mise en place en 2003 de la procédure de frais de dossier pour les visas s'est traduite par une augmentation correspondante de la recette de l'Etat de 17,4 M€. En 2004, le Ministère n'a obtenu que 4 M€ de crédits budgétaires supplémentaires au titre de la restitution partielle de cette recette additionnelle, soit un taux de retour d'à peine 23 %. La LFI 2005 a renouvelé ce mécanisme conditionnel de restitution partielle des recettes additionnelles supplémentaires, avec 2,9 M€ alloués au Département sur ses crédits budgétaires.
En 2004, ces crédits affectés au programme consulaire ont permis le recrutement de personnels supplémentaires pour les services état-civil et visas à Londres et en Chine, le financement de projets informatiques (matériels et logiciels), le financement de travaux et d'équipements dans les postes consulaires, et le paiement de frais d'interprétariat et d'audit.
Les 2,9 M€ accordés au titre de la restitution des recettes provenant des visas ont été affectés à la modernisation des logiciels d'état civil et de gestion des passeports d'urgence, à l'achat d'équipements informatiques, et à l'amélioration de l'accueil dans les services visas.
Ce mécanisme conditionnel de restitution partielle des recettes additionnelles supplémentaires est insatisfaisant pour deux raisons : la conditionnalité qu'il instaure est dangereuse, s'agissant d'une mission régalienne à laquelle on ne peut pas assigner un objectif de volume a priori. Il ne permet pas de financer les investissements nouveaux nécessaires. Or le Ministère doit moderniser son action consulaire, avec le développement de la biométrie, de la télé administration, et l'amélioration des conditions d'accueil et de travail dans les consulats.
Le Ministère a donc inscrit dans le projet de contrat de modernisation en cours de négociation avec le ministère des finances une demande visant à obtenir un retour plus important de cette recette en vue de moderniser son action consulaire.
L'instauration des visas biométriques est estimé à un surcoût d'environ 150 millions d'€ entre 2006 et 2008, notamment du fait de la nécessité d'accueillir individuellement tous les demandeurs.
Lors de sa venue devant la Commission, M. Douste-Blazy a fait état de négociations en cours avec l'Union européenne pour pouvoir augmenter les frais de dossier de 35 à 60 €. A titre de comparaison, les tarifs pour un visa de court séjour portant sur une entrée sont de 100 US$ (82 €) pour les Etats-Unis, 75 dollars canadiens (53 $) pour le Canada, 50 livres pour la Grande-Bretagne (73 €), et 3.000 yens (22 €) pour le Japon.
Le 1 er juillet 2005, le tarif a été relevé de 36 à 50 livres en Grande-Bretagne pour tenir compte du surcoût engendré par la biométrie.
B. LES MOYENS DE L'OFPRA ET DE LA CRR
Après une forte hausse entre 1998 et 2002 des demandes d'asile enregistrées par l'OFPRA, passées de 22 990 à 52 877, les demandes d'asile conventionnel n'ont crû en 2003 que de 2,9 % par rapport à 2002, atteignant 54 429 demandes.
Un stock de 34 000 dossiers en retard s'était cependant accumulé, entraînant des dépenses importantes d'hébergement d'urgence (300 M€ par an imputés sur le budget de l'Etat).
La réforme de l'asile est entrée en vigueur le 1er janvier 2004 : Elle a transféré à l'OFPRA le traitement des demandes d'asile territorial (devenu protection subsidiaire). Le décret d'application de la nouvelle loi a été publié au JO du 18 août 2004. Les données du 1er semestre 2004 montrent une réduction de la demande de plus d'un tiers , toutes demandes confondues. Le décret du 21 juillet 2004 modifiant l'article 12 du décret du 27 mai 1982, a transféré du MAE à l'OFPRA la compétence pour rendre l'avis, destiné au ministère de l'Intérieur, quant au caractère manifestement infondé ou non des demandes d'admission à la frontière au titre de l'asile.
Depuis 2001, le montant de la subvention de l'Etat a permis le doublement des effectifs sur la période 2001-2005, le regroupement des services de l'OFPRA sur un nouveau site en septembre 2003 et le déménagement de la Commission des recours des réfugiés (CRR) dans un immeuble neuf, à Montreuil, à l'automne 2004.
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(M€) |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
|
Subvention de l'Etat |
17 |
22,8 |
34,5 |
38,2 |
46,3 |
|
variation |
+ 10 % |
+ 34 % |
+ 51 % |
+ 11 % |
+ 21 % |
Les mesures nouvelles se décomposent ainsi :
|
Le coût supplémentaire du loyer 2005 |
4,3 M€ |
|
Consolidation de 125 agents temporaires supplémentaires recrutés en gestion 2004 à la CRR (12 mois) |
2,5 M€ |
|
Actualisation des régimes indemnitaires |
0,5 M€ |
Le décret d'avance n° 2004-817 du 19/08/2004 a permis de financer le déménagement et les salaires 2004 pour un montant de 3,96 M€).
La résorption du stock de dossiers, possible grâce à ces moyens supplémentaires permettra, en réduisant la durée moyenne de traitement des dossiers de réaliser de substantielles économies sur le budget de l'Etat.