Projet de loi de finances pour 2007 : Écologie et développement durable

B. EN 2007, UNE MOBILISATION FORTE EN FAVEUR DE LA BIODIVERSITÉ

En 2007, on constate -avec satisfaction- une forte progression des crédits inscrits au programme n° 153 « Gestion des milieux et biodiversité ».

Programme n° 153 « Gestion des milieux et biodiversité »

(en euros)

Action	Autorisations d'engagement	Variation 2007/2006 ^(1) (en %)	Crédits de paiement	Variation 2007/2006 ^(1) (en %)
01 - Préservation du bon état écologique de l'eau et des milieux aquatiques	41 996 000	+ 48,57	36 686 800	+ 18,07
02 - Gouvernance dans le domaine de l'eau	6 867 000	- 5	6 807 000	- 5,82
03 - Développement du réseau des espaces réglementés au titre de la nature et des paysages	64 917 000	+ 42,2	63 546 430	+ 44,2
04 - Incitation à la gestion durable du patrimoine naturel	85 844 500	+ 5,6	80 685 070	+ 21,5
Total	199 624 500	+ 22,88	187 725 300	+ 26,17
Fonds de concours attendus	1 501 500	- 3,75	1 501 500	- 3,75

(1) En neutralisant le transfert des crédits de l'hydrométrie

Source : réponse au questionnaire mission « Ecologie et développement durable » pour 2007

Pour ce programme également, il est intéressant de relever que le schéma de déversement analytique montre que les crédits de paiement concourrant aux actions menées sont d'un montant équivalent à ceux inscrits initialement en loi de finances.

Programme n° 153 « Gestion des milieux et biodiversité » après déversement analytique

(en euros)

Intitulé de l'action	PLF 2007	Ventilation des crédits de pilotage, de soutien et/ou de polyvalence		PLF 2007 après ventilation	LFI 2006 après ventilation
	(yc. fonds de concours)	au sein du programme	entre programmes	(yc. fonds de concours)	(yc. fonds de concours)
Préservation du bon état écologique de l'eau et des milieux aquatiques	38 188 300		101 374 729	139 563 029	117 550 972
Gouvernance dans le domaine de l'eau	6 807 000		11 150 984	17 957 984	21 377 617
Développement du réseau des espaces réglementés au titre de la nature et des paysages	63 546 430		12 918 791	76 465 221	57 674 188
Incitation à la gestion durable du patrimoine naturel	80 685 070		59 091 916	139 776 986	116 565 038
Total	189 226 800		184 536 420	373 763 220	313 167 815
Source: projet annuel de performances « Ecologie et développement durable » pour 2007

Le tableau ci-dessous indique l'origine des crédits de pilotage ou de soutien concourrant à la politique du programme n° 153. Il en ressort qu'en dehors des crédits de personnel inscrits dans le programme support n° 211 du ministère de l'écologie et du développement durable, c'est le ministère de l'agriculture qui contribue le plus, au travers de deux programmes.

(en euros)

Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable (mission Ecologie et développement durable)	- 74 492
Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural (mission Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales)	- 76 216 282
Soutien et pilotage des politiques de l'équipement (mission Transports)	- 4 012 101
Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture (mission Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales)	-81 224 346
Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation (mission Sécurité sanitaire)	- 6 696 605
Aménagement, urbanisme et ingénierie publique (mission Politique des territoires)	-16 312 594
TOTAL	- 184 536 420

Inscrites dans les objectifs de la stratégie nationale pour la biodiversité, les priorités affichées pour le programme « Gestion des milieux et biodiversité » pour 2007 assurent la mise en oeuvre de la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux et la montée en puissance du réseau Natura 2000.

En outre, la progression des crédits consacrés à la préservation du bon état écologique de l'eau et des milieux aquatiques répond à l'impératif d'application de la directive communautaire.

1. Un effort budgétaire conséquent pour accompagner la mise en oeuvre de la loi du 14 avril 2006

a) Rappel des grands axes de la réforme des parcs nationaux

Tout en restant fidèle à l'esprit de la loi n° 60-708 du 22 juillet 1960 qui définissait le concept de « parc national à la française » où le parc est censé s'articuler à une zone périphérique habitée, la loi du 14 avril 2006 prend en compte les difficultés pratiques rencontrées depuis 40 ans, et intègre l'évolution des données scientifiques en matière de biologie de la conservation afin de donner un nouvel élan à cet outil de gestion de la biodiversité.

La loi propose une nouvelle définition du parc national constitué d'un « coeur » dans le périmètre duquel l'Etat donne à l'établissement public du parc national tous les moyens juridiques lui permettant d'exercer un contrôle quasi total sur toutes les activités. A ce coeur est associé une aire d'adhésion matérialisée par la libre décision des communes situées dans une zone définie au moment de la création du parc national de mettre en oeuvre un projet de territoire intégrant tout à la fois la protection du coeur du parc mais aussi une dimension de développement durable.

La loi s'articule autour de quatre axes et défend plusieurs enjeux pour les cinq ans à venir :

Les 4 grands axes structurants de la réforme sont :

- la modernisation des outils juridiques nécessaires à une action efficace des établissements publics des parcs nationaux, dans un contexte constitutionnel, politique (décentralisation de 1982), juridique et pénal (national et européen), social et culturel qui a beaucoup évolué depuis 1960 ;

- une forte attention aux modes de gouvernance , en cherchant un nouvel équilibre entre le national et le local, la formalisation d'un vrai « projet de territoire » partagé au travers d'une charte à laquelle sont invitées à adhérer librement les communes autour du « coeur », ainsi que plus de transparence et d'association du public dans les grandes prises de décision ;

- une adaptation aux particularités du secteur marin , mais surtout de l'outre-mer français, où sont en cours de création deux parcs nationaux ;

- la création d'un établissement public fédérateur, dénommé « Parcs nationaux de France » , prestataire de service pour les établissements publics des parcs nationaux qui restent autonomes, en vue de coordonner et renforcer leur visibilité nationale et internationale (communication et présence à l'international) et la qualité de leurs prestations.

Les grands enjeux pour les 5 prochaines années sont :

- la mise en place au 1 ^er janvier 2007 de « Parcs nationaux de France » , l'identification des projets coordonnés à accompagner (au premier rang desquels les chartes) et des services communs à développer ;

- la création, début 2007, des parcs nationaux de la Réunion et de la Guyane , et la formalisation progressive du projet de territoire du potentiel parc national terrestre et maritime « péri-urbain » des Calanques de Marseille et de Cassis, permettant de vérifier l'adéquation du projet aux standards nationaux et internationaux d'un parc national ;

- la révision des décrets de création des 7 parcs nationaux existants , en harmonie avec le cadre et les potentialités de la nouvelle loi ;

- l'élaboration partenariale et l'adoption de la charte des parcs nationaux existants.

b) L'impact budgétaire de la loi du 14 avril 2006

Dans le projet de loi de finances pour 2007, l'impact budgétaire de la loi du 14 avril 2006 illustre la volonté du Gouvernement d'appliquer effectivement un texte voté par le Parlement, ce dont votre rapporteur pour avis se félicite.

Sont ainsi pris en compte :

- le coût découlant de l'extension des compétences des parcs existants et de leur champ d'action territorial est évalué à 15 millions d'euros par an environ ;

- la création de deux parcs nationaux de Guyane et de la Réunion se traduit par une montée en puissance progressive d'ici 2009. Au-delà, leurs besoins respectifs seront de l'ordre de huit millions d'euros chacun.

- quant à l'établissement public « Parcs nationaux de France » il devrait bénéficier d'un redéploiement de moyens.

Au total, le projet de loi de finances pour 2007 prévoit une forte progression des crédits de façon à atteindre 49,12 millions d'euros en AE , (soit +39,48 % par rapport à 2006) et 47,12 millions d'euros en CP (soit +38,58 % par rapport à 2006) ^{11 ( * )} .

S'agissant des compensations financières versées aux communes dont une partie du territoire est située dans le coeur d'un parc national, il est prévu qu'elles se fassent par le biais d'un abondement de la dotation globale de fonctionnement. L'enjeu financier est de 2,45 millions d'euros par an pour les sept parcs nationaux existants et 3 millions d'euros en intégrant les parcs nationaux de Guyane et de la Réunion.

Enfin, il est annoncé la création, d'ici à 2012, d'une dizaine de parcs naturels marins, qui constituent l'outil privilégié du Plan d'action pour la mer inscrit dans la Stratégie nationale pour la biodiversité, afin de constituer la structure d'un réseau d'aires marines protégées complet et cohérent. C'est dans ce cadre que les crédits nécessaires pour l'Agence des aires marines protégées et les parcs naturels marins sont évalués à 19,5 millions d'euros en 2009 et que le projet de loi de finances pour 2007 prévoit 5,1 millions d'euros en AE et 4,2 millions d'euros en CP pour l'Agence des aires marines protégées et la création du parc naturel marin de la mer d'Iroise ^{12 ( * )} .

2. L'achèvement du réseau européen Natura 2000 et la montée en charge de sa gestion

a) Un réseau Natura 2000 complété au 30 avril 2006

Après avoir été condamnée le 11 septembre 2001 pour insuffisance de propositions de zones spéciales de conservation (ZSC) ^{13 ( * )} et le 26 novembre 2002, pour insuffisance de désignation de zones de protection spéciale (ZPS) ^{14 ( * )} , la France avait reçu, en 2004, une mise en demeure de la Commission européenne suivi d'un avis motivé.

Elle avait obtenu un délai jusqu'au 30 avril 2006 pour compléter son réseau de sites, sous peine d'une nouvelle saisie de la Cour de justice, pour exécution incomplète des arrêts de 2001 et 2002, ce qui aurait abouti à une nouvelle condamnation assortie de lourdes astreintes et d'une amende. En outre, la Commission européenne aurait très certainement bloqué le versement de financements européens attendus sur certains projets d'équipements et d'infrastructures.

Au 30 avril 2006, la France avait transmis les compléments de sites permettant de constituer un réseau jugé cohérent par la Commission européenne, sous réserve des résultats d'une évaluation scientifique approfondie en cours.

Au total, le réseau Natura 2000 constitué au titre des deux directives et dont les zonages se recoupent en partie s'étend sur 6,51 millions d'hectares terrestres , soit 11,85 % du territoire national métropolitain :

- 1.305 ZSC ont été proposées sur 4,29 millions d'hectares soit 7 ,81 % du territoire national métropolitain et 600.000 hectares d'espaces marins, parmi lesquels 130 sites « alpins », 470 sites « atlantiques » et 451 sites « continentaux » ont d'ores et déjà été reconnus en tant que « sites d'intérêt communautaire » (SIC), la liste des sites « méditerranéens » devant paraître prochainement ^{15 ( * )} ;

- 369 ZPS ont été notifiées correspondant à 4,21 millions d'hectares terrestres, soit 7,66 % du territoire national métropolitain, auxquels s'ajoutent 696.000 hectares de superficie marine, permettant à la France de doubler, en un an, la superficie en ZPS.

b) Une montée en puissance de la gestion des sites Natura 2000

La gestion des sites Natura 2000 se fait désormais en concertation avec les collectivités territoriales, comme le recommandait le rapport d'information de notre collègue M. Jean-François Le Grand ^{16 ( * )} . Un chapitre spécifique consacré à la gestion des sites Natura 2000 a été introduit, par voie d'amendement sénatorial, dans la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux (DTR) qui réaffirme le choix d'une gestion contractuelle des sites Natura 2000 et renforce la participation des collectivités territoriales et des acteurs locaux à la définition du document d'objectifs (DOCOB), finalisant les mesures de gestion du site. Ses dispositions sont pleinement applicables depuis la publication du décret n° 2006-922 du 26 juillet 2006 relatif à la gestion des sites Natura 2000 et modifiant le code de l'environnement.

Elles consacrent, et votre rapporteur pour avis s'en félicite, le rôle prééminent du collège des collectivités territoriales qui élit le président du comité de pilotage et désigne « la collectivité territoriale ou le groupement chargé, pour le compte du comité, d'élaborer le document d'objectifs », puis la collectivité territoriale chargée de la mise en oeuvre du DOCOB une fois approuvé ^{17 ( * )} .

Il convient de souligner que ces dispositions ne sont en rien remises en cause par l'article 19 quater du projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques en cours d'adoption au Parlement. Ce dernier, en effet, se limite à aménager les règles de présidence et d'élaboration du DOCOB dans des cas très particuliers (comme ceux des sites entièrement inclus dans un terrain relevant du ministère de la défense, des sites situés dans le coeur d'un parc national ou dans le périmètre d'un parc naturel marin, des sites comprenant majoritairement des espaces marins ou encore les règles d'approbation d'une mesure affectant l'exécution de la politique militaire).

Sur les deux-tiers du réseau Natura 2000 la mise au point d'un DOCOB est engagée, qui a abouti à un document opérationnel sur près de 500 sites. Actuellement, 27 % de ces documents sont pris en charge par les collectivités territoriales pour leur élaboration et 33 % d'entre eux pour leur mise en oeuvre, mais ces proportions devraient augmenter avec la mise en application de la loi DTR.

Pour accompagner cette évolution, les crédits de paiement consacrés au réseau Natura 2000 augmentent régulièrement, comme le montre le tableau ci-dessous :

	AE	CP
LFI 2005	25 428 000 €	19 780 000 €
LFI 2006 Dont transfert PITE	35 900 000 € 3 591 750 €	25 000 000 € 2 979 000 €
PLF 2007 Dont transfert PITE	36 900 000 € 3 100 000 €	32 400 000 € 3 130 000 €

Les crédits Natura 2000 sont dédiés majoritairement à la réalisation et l'animation des DOCOB (AE = CP : 25,9 millions d'euros), à la gestion contractuelle (AE : 8 millions d'euros, CP : 3,7 millions d'euros), à l'appui technique (AE = CP : 1,8 million d'euros) et à diverses mesures dont le programme LIFE ^{18 ( * )} (AE : 1,2 million d'euros et CP : 1 million d'euros).

Par ailleurs, à la date du 30 juillet 2006, 359 contrats Natura 2000 cofinancés par le ministère de l'écologie et du développement durable, sur des milieux non agricoles, avaient été signés et plus de 2300 contrats d'agriculture durable (CAD) cofinancés par le ministère de l'agriculture et de la pêche, soit 12,5 % de la totalité des CAD, portant en tout ou partie sur des sites Natura 2000.

Au-delà de ces stricts crédits budgétaires, il convient de rappeler l'existence des mesures fiscales, présentées plus haut, adoptées pour encourager une gestion respectueuse des DOCOB sur les terrains privés inscrits dans un site Natura 2000.

3. Un soutien budgétaire à la préservation du bon état écologique de l'eau

a) Augmentation des crédits consacrés à la préservation du bon état écologique de l'eau en 2007

Les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2007 s'élèvent à 41,99 millions d'euros en AE, soit + 48,57 % par rapport à 2006 ^{19 ( * )} et 36,68 millions d'euros en CP soit + 18,07 % par rapport à 2006 ¹ .

Les objectifs poursuivis, par cette action, s'inscrivent pleinement dans les enjeux de la directive cadre sur l'eau qui instaure une obligation de résultat d'ici à 2015.

Chaque bassin hydrographique a identifié des enjeux spécifiques et des outils méthodologiques prolongés par des référentiels sont en cours d'élaboration en vue de permettre des choix stratégiques dans les actions à mener. Quant aux usages de l'eau, ils sont réglementés par une police de l'eau encore plus efficace et dont le fonctionnement est en voie de simplification.

Dans le cadre de la réorganisation de l'administration dans le domaine de l'eau, fixé par le décret n° 2005-636 du 30 mai 2005 ^{20 ( * )} , le préfet désigne un guichet unique pour la police des eaux superficielles et souterraines. Pour les deux tiers des départements, ce sont les directions départementales de l'agriculture et de la forêt qui ont été désignées.

En outre, un important chantier de simplification réglementaire dans le domaine de l'eau a été mené à son terme avec la publication des décrets n° 2006-880 et n° 2006-881 du 17 juillet 2006 ^{21 ( * )} qui réforment respectivement les décrets « nomenclature » et « procédure » réglementant les activités dans le domaine de l'eau, et pour lesquels il a été procédé à une très large concertation.

La réforme adoptée entend, en particulier, limiter la procédure d'autorisation prévue au titre de la loi sur l'eau aux ouvrages les plus importants ayant un impact sur le milieu aquatique, du fait de sa très grande complexité et de son coût. Les opérations moins importantes seront soumises à déclaration, ce qui nécessite le reclassement de certaines catégories d'ouvrages et travaux.

Afin de garantir un même niveau de protection des milieux aquatiques, le préfet pourra exercer un droit nouveau d'opposition aux déclarations si la préservation de ces milieux n'est pas assurée.

C'est dans ce cadre budgétaire favorable que s'inscrit l'évolution du financement du Conseil supérieur de la pêche.

b) L'évolution du mode de financement du Conseil supérieur de la pêche

Pour 2007, les règles de financement du Conseil supérieur de la pêche évoluent fortement, préfigurant sa transformation en 2008 en Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), prévue par l'article 41 du projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques.

La réforme financière accompagnant la création de l'ONEMA

1°) En application de l'article 37 du projet de loi précité, la taxe piscicole devient la redevance pour la protection du milieu aquatique, son montant est abaissé à 10 euros par pêcheur ^{21 ( * )} et elle est perçue par les agences de l'eau ;

2°) En application de l'article 41 du même projet de loi et de l'article L. 213-5 du code de l'environnement, les ressources de l'ONEMA sont principalement constituées par les contributions des agences de l'eau ;

3°) L'article 36 du projet de loi précité précise, au V de l'article L. 213-9-2 du code de l'environnement, que le montant de cette contribution est fixé par arrêté conjoint des ministres chargés de l'environnement et des finances et qu'il est calculé, pour chaque agence, en fonction du potentiel économique du bassin hydrographique et de l'importance de sa population rurale, cette dernière précision ayant été introduite par le Sénat en première lecture ;

4°) Enfin, l'article 36 du même projet de loi fixant les orientations prioritaires des programmes des agences pour 2007-2012, plafonne à 108 millions d'euros par an le total des contributions des agences de l'eau aux ressources financières de l'ONEMA.

En termes de moyens, la subvention au CSP est reconduite à hauteur de 10,5 millions d'euros, après deux années de forte réduction en 2004 et 2005.

En outre, pour 2007, il est proposé d'attribuer au financement du CSP une partie du prélèvement de solidarité pour l'eau opéré sur les agences de l'eau et prévu par l'article 26 du projet de loi de finances pour 2007. Ce montant s'élèverait à 23 milliards d'euros afin de compenser la baisse du produit de la taxe piscicole qui s'établit en 2007 à 9 euros par pêcheur, préfigurant ainsi le montant de la future redevance pour la protection du milieu aquatique.

Cette utilisation d'une partie du prélèvement de solidarité pour l'eau anticipe sur le futur financement de l'ONEMA par les agences de l'eau qui n'interviendra qu'en 2008, compte tenu des délais supplémentaires d'adoption du projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques.

Enfin, il convient de souligner que les règles de calcul de la répartition de ce prélèvement entre les différentes agences sont modifiées en 2007. Ce calcul prend en compte le produit intérieur brut de chaque bassin, auquel est appliqué un coefficient de modulation intégrant le rapport entre la population totale et la population rurale de chaque bassin.

Cet élément novateur préfigure également les règles de calcul de la contribution des agences de l'eau à l'ONEMA et notamment la prise en compte de l'importance de leur population rurale, pour atténuer le poids de cette contribution pour les agences « les plus rurales ».

* ¹¹ Pour mémoire, il est prévu que le budget total des parcs nationaux s'établisse à 65 millions d'euros en 2009.

* ¹² Sur lequel l'enquête publique vient de démarrer.

* ¹³ Les ZSC concernent la conservation des types d'habitats naturels et des habitats d'espèces figurant à l'annexe de la directive « habitats-faune-flore » de 1992.

* ¹⁴ Les ZPS concernent la conservation d'habitats des espèces d'oiseaux figurant à l'annexe de la directive « Oiseaux » de 1979 ainsi que des espèces migratrices non visées à cette annexe et dont la venue en France est régulière.

* ¹⁵ En tout état de cause, ces listes seront complétées par les propositions effectuées par la France en 2005 et 2006.

* ¹⁶ Rapport d'information « Réseau Natura 2000 : pour une mise en oeuvre concertée du territoire » (n° 23 - octobre 2003).

* ¹⁷ Article R. 414-8-1 du code de l'environnement.

* ¹⁸ LIFE : L'instrument Financier pour l'Environnement est un programme européen de soutien aux politiques de l'environnement et du développement durable.

* ¹⁹ En neutralisant le transfert des crédits de l'hydrométrie vers le programme n° 181.

* ²⁰ Ce décret est pris en application de l'ordonnance n° 2005-805 du 18 juillet 2005 portant simplification, harmonisation et adaptation des polices de l'eau et des milieux aquatiques, de la pêche et de l'immersion des déchets, dont la ratification est proposée par l'article 7 bis du projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques en cours d'adoption au Parlement ; cette ordonnance elle-même ayant été prise en application de l'article 50 de la loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit.

* ²¹ En application de l'article L. 213-10-12 du code de l'environnement qui détaille les montants de la redevance. On peut rappeler que la taxe piscicole complète s'élève à 29,50 euros pour 2006 en application de l'article D. 436-1 du code de l'environnement. Après la réforme, le différentiel devrait rester acquis aux fédérations de pêche à travers le paiement de la cotisation fédérale, afin de financer des actions de protection et de gestion durable du milieu aquatique ainsi que de formation et d'éducation à l'environnement