B. LES DÉPENSES DE PERSONNEL
1. Un format stabilisé
Comme pour l'ensemble du programme, les crédits de titre 2 (dépenses de personnel) sont en baisse 1 ( * ) avec une dotation de 2,675 milliards d'euros (- 5,63 %) qui représente près de 60 % des crédits de l'action.
A l'échelle du programme, le schéma d'emplois diminue de 813 ETPT (équivalents temps plein travaillés) pour les civils et de 2 176 ETPT pour les militaires, principalement sous l'effet de la suppression d'emplois vacants. Votre rapporteur rappelle que le ministère de la Défense est entré en loi de programmation avec un sous-effectif par rapport aux effectifs programmés. Anticipant sur l'entrée en vigueur de la LOLF, le projet de loi de finances pour 2005, appliquant une réduction forfaitaire au financement des emplois budgétaires avait, de facto conduit à un raisonnement en termes de masse salariale ne permettant pas la résorption des sous-effectifs et consacré le décrochage des effectifs par rapport à la loi de programmation.
Les effectifs théoriques (plafond d'emploi) de l'action préparation des forces navales, rattachée au programme « préparation et emploi des forces » sont de 49 718 ETPT. En prévision de réalisation 2007, ils s'élèvent à 48 912.
Globalement, le format des personnels des forces navales est stabilisé. Le mouvement de « repyramidage » au profit des officiers se poursuit cependant à hauteur d'une cinquantaine par an, pour les besoins des organismes interarmées et internationaux.
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Catégorie |
ETPT réalisés en prévisions 2006 |
Plafond d'emplois 2006 |
ETPT « finançables » |
Plafond d'emplois 2007 |
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Officiers |
4689 |
4 767 |
4 683 |
4732 |
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Sous-officiers |
26952 |
26 576 |
26 784 |
26941 |
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Militaires du rang |
7996 |
8 744 |
8 006 |
8042 |
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Volontaires |
1331 |
1 567 |
1 211 |
1339 |
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Total |
40968 |
41 654 |
40 685 |
41053 |
Entre 2006 et 2007, le plafond d'emplois baisse de 601 postes.
La suppression d'emplois vacants (213 postes) la montée en puissance des organismes interarmées (112,5 postes transférés hors du BOP marine »), des mesures de repyramidage (41 postes supprimés pour gage) expliquent pour partie cette diminution tandis que 234,5 suppressions « réelles », à l'instar de la suppression de postes issue de la réorganisation de la fonction soutien (115 postes).
Pour le premier exercice en régime LOLF, la fongibilité « asymétrique » des dépenses du titre 2 n'a volontairement pas été mise en oeuvre devant l'incertitude qui pesait sur l'évaluation de ces dépenses. Un double cloisonnement a été maintenu entre les crédits de rémunérations et les crédits de pensions et entre les masses salariales des civils et des militaires. Votre rapporteur note que la diminution ex ante de la masse salariale limite les possibilités de réalisation de cette fongibilité ainsi que l'intérêt des gestionnaires à la réaliser : l'économie réalisée par la diminution du nombre de postes, comme au sein du service de soutien de la flotte, devrait pouvoir se traduire par une augmentation des crédits de fonctionnement à hauteur d'une partie des gains réalisés et constituer une véritable incitation à la réforme.
Plus de 12 % du personnel travaille aujourd'hui hors de la marine. Ce chiffre pose la question du mode de gestion des personnels relevant d'autres BOP mais dont l'autorité organique reste la marine pour la formation statutaire ou l'avancement.
Par ailleurs, la marine est marquée par la part importante des personnels civils dans l'accomplissement de ses missions, en particulier des missions de soutien à terre. Les civils représentent environ 20% des ressources humaines de la marine et environ 8 500 agents. Lors de son audition devant votre Commission, le secrétaire général pour l'administration, M. Christian Piotre a indiqué que la fongibilité entre les postes de civils et les postes de militaires pourrait être envisagée, ce qui permettrait de poursuivre le mouvement de concentration des militaires sur les taches strictement opérationnelles.
2. Les indicateurs de performance
Trois indicateurs sont associés à l'objectif « pourvoir aux besoins des forces en personnel qualifié et au moindre coût ».
Le premier indicateur est relatif au coût annuel de recrutement par personne recrutée qui s'élève, en réalisation 2005 à 5431 euros ce qui est supérieur à l'objectif visé de 4 985 euros. Ce ratio est le plus élevé des trois armées du fait de la contrainte, pour la marine, d'entretenir, aux fins du seul recrutement, des implantations spécifiques sur l'ensemble du territoire sans pouvoir bénéficier du soutien d'unités. La cible 2008 marque une convergence entre les trois armées, avec un objectif de diminution à 5 100 euros pour la marine. La baisse des coûts pourrait notamment être obtenue par un rapprochement des centres de recrutement des différentes armées et par le partage des coûts communs (locaux, accueil, secrétariat...) sur les sites où la marine a besoin d'être présente.
Le deuxième est le taux de fidélisation du personnel militaire qui mesure la part de la population militaire que l'administration parvient à fidéliser ou dont elle souhaite ou accepte le départ. Ce taux est conforme aux objectifs pour la marine mais il ne reflète pas la problématique de la fidélisation des personnels des spécialités dites « critiques » visées lors de la création du Fonds de consolidation de la professionnalisation puisqu'il recouvre l'ensemble des départs, de façon indifférenciée. La fidélisation gagnerait à être appréciée de façon plus fine et plus ciblée sur les spécialités en déficit et sur celles dont le coût de formation est le plus élevé.
Le troisième indicateur mesure le coût annuel de la reconversion des militaires ayant bénéficié d'une aide. Ce coût rapporté aux autres armées est relativement peu élevé, 5 398 € en réalisation 2005. Ce dernier indicateur est plus un indicateur de moyens qu'un indicateur d'efficacité et il est difficile à apprécier en tendance. En outre, il est surtout fonction (à plus de 60 %) des rémunérations et charges sociales des militaires en congé de reconversion, elles-mêmes fonction de leur ancienneté : la cible 2008 est d'ailleurs en augmentation (6 878 €), pour tenir compte de l'ancienneté prévisible des personnels à reconvertir à cette échéance. La présence d'un indicateur relatif à la reconversion des personnels est indispensable car il s'agit d'un élément constitutif de l'attractivité de la fonction militaire. Un indicateur de résultat, mesurant l'efficacité du processus de reconversion, c'est à dire la part des personnels ayant retrouvé un emploi à l'issue du processus, serait préférable.
Enfin, votre rapporteur regrette l'absence de tout indicateur relatif à la formation des personnels, outil décisif dans la gestion des personnels et dans l'attractivité de l'armée de haute technicité qu'est la marine.
* 1 Le regroupement, au programme 212, des crédits destinés à la contribution du ministère de la Défense au Fonds spécial de pension des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (FSPOEIE), pour un montant total de 832 millions d'euros en 2007, explique une diminution à hauteur de 592,5 millions d'euros au programme 178.