B. INTRODUIRE DES ÉLÉMENTS DE COMPARAISON AVEC LES RÉGIMES DE RETRAITE DU SECTEUR PRIVÉ ET DES TROIS FONCTIONS PUBLIQUES
1. Des informations rarement publiées et difficilement accessibles
Le constat est connu et ancien : le système français d'assurance vieillesse se singularise en Europe par la coexistence de plusieurs centaines de régimes différents, notamment spéciaux, et par la diversité des règles applicables aux assurés sociaux du secteur privé et du secteur public. Comprendre leurs modalités de fonctionnement et les comparer entre eux s'avère donc particulièrement délicat, d'autant plus que l'information disponible demeure rare et dispersée.
Outre les rapports annuels et les documents publiés par les caisses de retraite concernées, dont la plupart ne sont d'ailleurs pas consultables en ligne sur Internet, la principale source d'information réside dans le tome II du rapport du mois de septembre de la commission des comptes de la sécurité de la sécurité sociale. Les grands régimes de base et les organismes complémentaires y font l'objet chaque année d'une présentation synthétique qui s'accompagne de tableaux agrégés sur les charges, les produits et les principales données démographiques. Ces informations, au demeurant indispensables, sont malheureusement insuffisantes pour appréhender les spécificités des systèmes de retraite spéciaux. Elles ne s'accompagnent d'ailleurs d'aucune donnée prospective sur les grands équilibres.
La question des régimes spéciaux ne figure pas non plus au coeur des travaux du Conseil d'orientation des retraites qui souligne en revanche, dans ses publications, la difficulté de tout exercice de comparaison :
« Les régimes se caractérisent par une multiplicité de règles : règles de calcul de la pension pour une carrière complète, règles de compensation des interruptions d'activité, mode de calcul de la réversion, règles d'âge de départ à la retraite... Un régime peut être plus avantageux qu'un autre sur un plan et moins sur un autre. Ce seul exemple montre alors combien la comparaison peut être délicate si l'on veut porter une appréciation d'ensemble. De même, les régimes couvrent des populations dont la structure par âge, sexe ou qualification, dont les types de carrières diffèrent profondément. Ces différences mêmes peuvent justifier une certaine diversité de règles et d'approche de la retraite, sans que soit mis à mal le principe d'égalité. 1 ( * ) »
Pour en savoir plus, il convient de se reporter aux rapports Briet de 1995 et Charpin de 1999 qui, s'ils ne traitent pas spécifiquement du problème des régimes spéciaux, apportent néanmoins des informations primordiales sur le sujet. Mais les publications les plus utiles sont celles de la Cour des comptes, en particulier le rapport au Parlement sur la sécurité sociale de septembre 1997 ainsi que le rapport de septembre 2006 sur l'exécution de la loi de financement de la sécurité sociale.
Votre commission a complété par elle-même ces éléments grâce aux pouvoirs de contrôle qu'elle détient en vertu des articles L.O. 111-8 et L.O. 111-9 du code de la sécurité sociale. Elle adresse ainsi chaque année aux caisses de retraite et aux ministères concernés des questionnaires détaillés qui lui permettent de recueillir des données statistiques souvent inédites. Les informations les plus intéressantes sont ensuite portées à la connaissance de la représentation nationale et publiées dans le cadre du présent rapport.
Toutefois, en dépit de ces dispositions législatives, le travail de votre commission se heurte à certaines difficultés :
- la présentation des comptes des régimes de retraite issue des rapports successifs de la commission des comptes de la sécurité sociale a changé à plusieurs reprises depuis la fin des années 1980. Cela rend à la fois long et délicat la reconstitution de séries de données pro forma sur longue période. Par ailleurs, certaines informations essentielles comme le montant des cotisations salariales, ne sont pas fournies. Et, jusqu'à une date récente, la comptabilité en encaissements-décaissements présentait une portée relativement limitée ;
- il convient parfois de relancer les caisses de retraite destinataires ou les ministères concernés pour obtenir les réponses aux questions posées. Cette année, votre commission n'a d'ailleurs reçu aucun élément de la part de la caisse autonome nationale de la sécurité sociale dans les mines ;
- le Parlement ne dispose pas toujours des moyens d'apprécier par lui-même certains éléments techniques qui lui sont fournis. C'est le cas en particulier pour la question de la neutralité des adossements de régimes spéciaux ;
- certaines réponses fournies doivent parfois être reposées plusieurs années de suite, ou être recoupées avec d'autres sources, pour pouvoir être exploitées.
|
Article L.O. 111-8 du code de la sécurité sociale
« En vue de l'examen et du vote du projet de
loi de financement de la sécurité sociale de l'année, et
sans préjudice de toute autre disposition relative à
l'information et au contrôle du Parlement, les commissions de
l'Assemblée nationale et du Sénat saisies au fond de ce projet et
les autres commissions concernées adressent au Gouvernement, avant le
10 juillet de chaque année, des questionnaires relatifs à
l'application des lois de financement de la sécurité sociale.
Celui-ci y répond par écrit au plus tard le
8 octobre. »
Article L.O. 111-9 du code de la sécurité sociale
« Les commissions de l'Assemblée
nationale et du Sénat saisies au fond du projet de loi de financement de
la sécurité sociale suivent et contrôlent l'application de
ces lois et procèdent à l'évaluation de toute question
relative aux finances de la sécurité sociale. Cette mission est
confiée à leur président, au président de la
mission
[d'évaluation et de contrôle chargée de
l'évaluation permanente de la loi de financement de la
sécurité sociale]
, ainsi que, dans leurs domaines
d'attributions, à leurs rapporteurs et, pour un objet et une
durée déterminés, à des membres d'une de ces
commissions désignés par elle à cet effet. A cet effet,
ils procèdent à toutes auditions qu'ils jugent utiles et à
toutes investigations sur pièces et sur place auprès des
administrations de l'Etat, des organismes de sécurité sociale, de
tout autre organisme privé gérant un régime de base de
sécurité sociale légalement obligatoire et des
établissements publics compétents. Tous les renseignements et
documents d'ordre financier et administratif qu'ils demandent, y compris tout
rapport établi par les organismes et services chargés du
contrôle de l'administration, réserve faite des sujets à
caractère secret concernant la défense nationale et la
sécurité intérieure ou extérieure de l'Etat et du
respect du secret de l'instruction et du secret médical, doivent leur
être fournis. »
|
2. La nécessaire prise en compte de la diversité de l'assurance vieillesse
Votre commission estime par ailleurs indispensable que les données présentées dans le cadre de cette mission interministérielle prennent en compte l'assurance vieillesse dans toute sa diversité. Il conviendrait pour cela de comparer les régimes de la SNCF, de la RATP, des mines et des marins :
- avec celui des industries électriques et gazières dont la problématique est très proche ;
- avec les caisses de retraite de droit commun du secteur privé, c'est-à-dire la Cnav, d'une part, l'Agirc et l'Arrco, d'autre part ;
- avec les trois fonctions publiques (fonction publique d'Etat et caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales).
Le tableau présenté ci-après, sur la base des données rassemblées par votre commission, donne une illustration de l'intérêt que pourrait revêtir cette démarche. L'exemple des âges de départ en retraite des assurés sociaux fait en effet ressortir des disparités considérables entre les systèmes de retraite.
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Age comparé des départs en retraite en 2005 |
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|
(en %) |
|||||||
|
RATP |
SNCF |
IEG |
Marins |
Fonction publique d'Etat |
CNRACL |
Cnav |
|
|
Avant 55 ans |
53,7 % |
12,8 % |
7,5 % |
11 % |
21,8 % |
12,7 % |
0 % |
|
A 55 ans |
8,7 % |
74,4 % |
61,8 % |
20 % |
18,4 % |
20,2 % |
0 % |
|
Entre 56 et 59 ans |
23,2 % |
12,5 % |
19,6 % |
18 % |
14,1 % |
15,5 % |
17,0 % |
|
Total avant 60 ans |
85,6 % |
99,7 % |
88,9 % |
49 % |
54,3 % |
48,4 % |
17,6 % |
|
A 60 ans |
9 % |
0,2 % |
10,6 % |
28 % |
34,7 % |
40,8 % |
51,2 % |
|
Entre 61 et 64 ans |
4,9 % |
0,1 % |
0,5 % |
16 % |
8,2 % |
8,2 % |
11,4 % |
|
A 65 ans et plus |
0,5 % |
0,0 % |
0,0 % |
7 % |
2,8 % |
2,6 % |
20,4 % |
|
100 % |
100 % |
100 % |
100 % |
100 % |
100 % |
100 % |
|
De même que pour l'âge de cessation d'activité, il conviendrait de procéder à des comparaisons sur la pension moyenne des personnes partant en retraite et la pension moyenne des retraités.
3. Les indicateurs manquants
La mission interministérielle mériterait également d'être enrichie par l'ajout de nouveaux indicateurs sur le niveau des engagements de retraite à moyen et long terme, sur l'évaluation du rendement de ces systèmes de retraite et sur principales caractéristiques de la population de ces régimes.
Le niveau des engagements de retraite
Votre commission a déjà insisté, lors de l'examen des projets de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 et 2007, sur la nécessité de connaître le niveau des engagements de retraite à long terme des régimes. Il est même singulier que l'on puisse envisager d'assurer un pilotage efficace de l'assurance vieillesse en l'absence de ces informations. La volonté manque parfois pour se livrer à ce genre d'exercice et seuls quelques régimes publient ces estimations pourtant indispensables.
C'est heureusement le cas de la RATP qui les chiffre à 23 milliards d'euros. Votre commission, grâce à ses propres pouvoirs d'investigation et de contrôle, est parvenue à obtenir le montant des engagements de retraite de la SNCF (entre 105 milliards d'euros et 108 milliards d'euros), du régime des marins (38 milliards d'euros) et de celui des mines (25 milliards d'euros). Or, ces données ne figurent pas dans les documents budgétaires de la présente mission. Votre commission renvoie également sur ce point à une étude récente de l'Insee 2 ( * ) publié en juin 2006 par Didier Blanchet et Jean-François Ouvrard qui aborde notamment la question de ces régimes d'entreprise.
Plus encore, et par analogie avec l'adossement des industries électriques et gazières, il conviendrait d'indiquer la décomposition des engagements de retraite entre les droits de base, c'est-à-dire la part équivalant à celle du régime général, et les avantages spécifiques de ces régimes spéciaux, et d'exploiter les hypothèses de projection et le mode de calcul de ces estimations. Ce travail devrait conduire in fine à déterminer le surcoût financier annuel des spécificités de ces régimes de retraite, par rapport aux régimes de droit commun. Votre rapporteur a d'ailleurs fournit quelques précisions à ce sujet dans son récent rapport sur la branche vieillesse du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 3 ( * ) . Mais ces premiers éléments méritent manifestement un examen plus approfondi.
Le rendement des régimes
Les données chiffrées sur les retraites en France ne permettent, aujourd'hui encore, que d'approcher empiriquement le « rendement » des différents régimes entre eux.
Sur cette question on peut toutefois utilement se reporter à une publication de 1999 de l'Insee 4 ( * ) . Ce document déjà ancien constitue l'une des seules analyses officielles disponibles abordant la question du rendement comparé des principaux régimes de retraite. Les conclusions de cette étude fournissent un éclairage utile sur cet exercice :
« Établir une comparaison du rendement des différents régimes de retraite est un exercice difficile, les différents régimes obéissant à des logiques relativement différentes. Cela reste cependant une des étapes essentielles de l'établissement d'un diagnostic sur le système de retraite français.
L'obstacle le plus important auquel se heurte la comparaison des régimes en termes de rendement est de savoir si les avantages relatifs des régimes de retraite du secteur public ont pour contrepartie ou non des salaires nets plus faibles.
Si l'on considère que les différences d'avantages des régimes de retraite n'ont aucun impact sur les différences salariales, une neutralité actuarielle en termes de coût du travail des régimes de retraite voudrait que les contributions des employeurs aux régimes de retraite soient les mêmes dans les différents régimes. Dans ce cas, en prenant un taux homogène de cotisation patronale, il est possible d'évaluer des indicateurs tels que le taux de rendement interne (ou taux actuariel) et le bénéfice actualisé des systèmes de pensions pour des individus commençant leur vie active en 1998. Une étude de cas-types montre que, à cette aune, les régimes du secteur public paraissent favorisés.
L'hypothèse alternative consiste à considérer que les avantages des régimes du secteur public ne sont liés qu'à un choix différent des individus un salaire direct plus faible mais un salaire différé plus élevé. Deux approches sont alors possibles. La première est semblable à la précédente en prenant des taux de cotisation différents d'un régime à l'autre, ces taux étant définis à partir des contributions actuelles des employeurs. La seconde retient a priori l'hypothèse que les éventuels avantages en termes de retraite se répercutent complètement sur le salaire, ce qui met alors en évidence le quantum de renoncement salarial dans le secteur public. Dans cette dernière approche, l'égalité des revenus actualisés pour un cas-type représentant un salarié débutant en 1998 à vingt-deux ans suppose que, à qualification et travail égaux, un fonctionnaire perçoive un salaire net inférieur de 4 % à 14 % à celui d'un salarié du secteur privé.
Ces résultats doivent être considérés avec précaution, cette étude restant d'abord méthodologique. Seul un travail sur des cas précis de catégories de salariés permettrait de déterminer avec exactitude si la générosité relative de certains régimes a bien une contrepartie en termes de salaires. Si ce n'était pas le cas pour certaines catégories de salariés, celles-ci apparaîtraient réellement favorisées par le système de retraite. »
Malgré ces réserves et l'ancienneté de la base de calcul, les évaluations réalisées mettaient en évidence un net avantage des régimes spéciaux par rapport aux trois fonctions publiques, et plus encore par rapport aux systèmes de retraite de droit commun des assurés sociaux du secteur privé . Le tableau présenté ci-dessous en fournit l'illustration :
|
Taux de rendement interne de différents régimes de retraite* |
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|
(en %) |
|||||
|
Salaire cotisable |
Age de départ à la retraite |
Durée de services actifs |
Individu (1) |
Individu (2) |
|
|
Secteur privé |
Salaire brut |
soixante ans |
- |
2,0 |
2,1 |
|
Fonctionnaires |
Rémunération globale |
soixante ans |
- |
3,0 |
2,6 |
|
CNRACL |
Rémunération globale |
cinquante-cinq ans |
quinze ans |
3,7 |
3,5 |
|
soixante ans |
- |
3,0 |
2,6 |
||
|
cinquante-cinq ans |
- |
3,7 |
3,5 |
||
|
SNCF |
Rémunération globale |
soixante ans |
- |
3,0 |
2,6 |
|
cinquante ans |
> = vingt ans |
4,6 |
4,8 |
||
|
cinquante-cinq ans |
> = vingt ans |
3,9 |
3,8 |
||
|
RATP (poste d'atelier) |
Rémunération globale |
cinquante-cinq ans |
cinq ans après cinquante ans |
3,9 |
3,8 |
|
RATP (pose de conduite) |
cinquante ans |
vingt-cinq ans |
4,6 |
4,8 |
|
|
RATP (autres) |
soixante ans |
- |
3,0 |
2,6 |
|
|
Industries électriques et gazières |
Rémunération globale |
cinquante-cinq ans |
quinze ans |
3,9 |
3,8 |
|
soixante ans |
- |
3,0 |
2,6 |
||
|
* Pour tous les régimes spéciaux, les
pensions sont supposées être revalorisées de 0,5 % par
an.
|
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|
Source : Insee |
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Ces calculs datent de 1999 et ont donc été effectués avant l'entrée en vigueur pour les trois fonctions publiques de la loi du 21 août 2003. Mais les dispositions de la réforme des retraites de 2003 sont d'application très progressive et n'ont modifié qu'une partie du code des pensions civiles et militaires de retraite. Le constat établi a donc toute chance de rester encore valable, d'autant plus que les régimes spéciaux n'ont pas été modifiés en 2003, pas plus qu'en 1993 et en 1995.
Le profil des retraités et des cotisants
Il conviendrait également d'analyser en détail la population des cotisants et des retraités de la SNCF, de la RATP, des marins et des travailleurs des mines pour être en mesure de comparer leurs caractéristiques avec celles des ressortissants du secteur privé et des trois fonctions publiques.
Ce rapprochement supposerait de connaître :
- le nombre de bénéficiaires de la mesure de cumul entre un emploi et une retraite ;
- le rapport entre la durée moyenne d'activité et la durée moyenne de la retraite des assurés sociaux ;
- le nombre moyen d'années cotisées, ainsi que le nombre moyen d'années validées gratuitement.
Votre commission a entrepris de rassembler des données sur ses différents sujets. Ces premiers éléments font ressortir, là encore, d'indéniables spécificités pour les régimes spéciaux des grandes entreprises publiques.
C'est le cas en particulier pour les modalités de validation des bonifications qui apparaissent globalement généreuses. Il en va de même à première vue, pour le paramètre de durée d'assurance du régime général, en raison de la fréquence des années incomplètes de cotisations pour les jeunes générations. Toutefois, les salaires portés au compte des salariés du secteur privé pâtissent de ces périodes de chômage. Les régimes spéciaux sont donc bel et bien plus « généreux » que les autres.
La précocité bien connue des départs en retraite à la RATP et à la SNCF se traduit par une valeur très faible du rapport entre le nombre d'années d'activité et le nombre moyen d'années de retraite des assurés sociaux.
Il convient d'ailleurs de souligner l'importance de ce ratio, auquel l'article 5 de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites attribue un rôle d'indicateur majeur pour le pilotage de l'avenir de l'assurance vieillesse. La tendance est encore plus nette dans le cas des industries électriques et gazières : les agents féminins de cette branche professionnelle sont ainsi en moyenne plus longtemps à la retraite qu'en activité. Pour les hommes, la valeur du ratio est quasiment équivalente. Cette situation n'est évidemment pas soutenable à long terme dans un système de retraite par répartition. Le régime général, en revanche, se trouve dans une situation nettement moins défavorable sur le plan financier avec un ratio de 1,64.
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Valeur en 2005 du ratio entre la durée moyenne
d'activité et la durée moyenne
|
||||||
|
RATP |
SNCF |
IEG |
Marins |
Fonction publique d'Etat (1) |
Cnav |
|
|
Durée moyenne d'activité |
29 ans et 4 mois |
33 ans et 7 mois |
28 ans et 5 mois pour les femmes
|
22 ans et 2 mois |
31 ans et 8 mois pour les femmes
|
37 ans et 1 mois (2) |
|
Durée moyenne de retraite |
24 ans et 1 mois |
26 ans et 2 mois |
33 ans et 7 mois pour les femmes
|
19 ans et 10 mois |
32 ans et 6 mois pour les femmes
|
22 ans et 8 mois (3) |
|
Ratio |
1,22 |
1,283 |
0,85 pour les femmes
|
1,12 |
0,97 pour les femmes
|
1,64 |
|
(1) Fonctionnaires civils uniquement (2) Durée moyenne d'activité tous régimes des cotisants de la Cnav (3) Espérance de vie à l'âge de soixante et un ans de la population française |
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On retrouve les mêmes disparités pour la durée moyenne de perception de la retraite qui atteint par exemple 26 ans et 2 mois pour les retraités de la SNCF, contre 22 ans et 8 mois pour les ressortissants de la Cnav.
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Données comparatives sur la durée de
perception de la retraite
|
||||||
|
RATP |
SNCF |
IEG |
Marins |
Fonction publique d'Etat (1) |
Cnav |
|
|
Espérance de vie à soixante ans |
18 ans 4 mois
|
21 ans 10 mois
|
29 ans et 6 mois pour les femmes 23 ans et 8 mois pour les hommes |
22 ans et 2 mois |
28 ans pour les femmes 22 ans et 9 mois pour les hommes |
26 ans et 6 mois pour les femmes 21 ans et 4 mois pour les hommes |
|
Age effectif moyen de cessation d'activité |
57 ans et demi à 58 ans |
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|
Age moyen de liquidation de la pension |
53 ans et 6 mois |
54 ans et 7 mois |
55 ans et 8 mois |
57 ans et 7 mois |
57 ans et 8 mois |
60 ans et 7 mois |
|
Durée moyenne de perception de la pension de droit direct des assurés décédés en 2005 |
24 ans et 1 mois |
26 ans et 2 mois |
24 ans et 1 mois |
19 ans et 10 mois |
23 ans et 1 mois |
17 ans et 9 mois (3) |
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(1) Fonctionnaires civils uniquement |
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(2) Les effectifs de la RATP et de la SNCF sont très majoritairement masculins |
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(3) 16 ans pour les hommes et 19 ans et 9 mois pour les femmes |
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* 1 Réunion plénière du COR du 21 mars 2001.
* 2 L'économie française, comptes et dossiers - Les engagements implicites des systèmes de retraite - Didier Blanchet et Jean-François Ouvrard - Insee - Juin 2006 - p. 141 à 148.
* 3 Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 - Rapport n° 59 de Dominique Leclerc - Tome IV - Assurance vieillesse (session 2006/2007) - p. 36 et 37.
* 4 Comparaison du rendement des régimes de retraite : une approche par cas-type - Revue Economie et Statistiques n° 328 (1999) - Jean-Marc Aubert.