Projet de loi de finances pour 2007 : Ville et logement

II. CRÉER LES CONDITIONS D'UN MEILLEUR ACCÈS AU LOGEMENT

A. LE RÔLE ESSENTIEL DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT

1. L'augmentation continue du taux d'effort des ménages pour le logement

a) La poursuite de la hausse des prix de l'immobilier

Depuis 2000, l'augmentation des prix de l'immobilier se poursuit, que ce soit dans le parc social ou dans le parc privé : les loyers se sont accrus de 3,7 % en 2006 (en glissement annuel), alors que cette hausse n'était respectivement que de 2,6 % et 3,5 % en 2004 et 2005.

En revanche, l'écart d'évolution entre le secteur libre et le parc social reste stable à + 0,9 point en 2005 et 2006, alors que celui-ci était négatif en 2004 (- 0,6 point), les loyers du parc social ayant connu une croissance supérieure à celle des loyers du parc privé.

Dans les deux cas, la hausse des loyers est nettement supérieure à l'augmentation des prix, ce qui traduit un taux d'effort des ménages en faveur du logement supérieur à celui produit les années précédentes.

Évolution des loyers moyens par catégorie de logements
(en pourcentage)
Années	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
Indice général des loyers	1,3	1,2	1,7	3,0	2,6	3,5	3,7
Secteur libre	1,2	1,4	2,3	3,0	2,4	3,8	3,9
HLM	1,4	0,4	0,7	2,9	3,0	2,9	3,0
IPC	1,6	1,2	2,2	2,0	2,0	1,6	1,8
Source : Insee, enquête trimestrielle loyers et charges

Pourtant, le Gouvernement a engagé une politique de modération des loyers qui vise à ralentir la hausse des prix des logements, notamment dans le secteur libre.

L'indice de référence des loyers

L'article 35 de la loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale dispose que l'indice de référence des loyers (IRL) se substitue à la moyenne associée de l'indice du coût de la construction (ICC), comme référence pour la révision des loyers en cours de bail dans le parc locatif privé.

Testé sur les dix dernières années, ce nouvel indice affiche une évolution globale quasi-identique à celle de l'ICC sur la période, mais présente l'avantage de suivre une progression continue sans variations excessives ou erratiques. Ainsi, il devrait permettre de stabiliser l'évolution des loyers et préserver le pouvoir d'achat des locataires.

Le décret relatif à l'indice de référence des loyers n° 2005-1615 du 22 décembre 2005 définit ses modalités de calcul et de publication : l'indice de référence des loyers (IRL) est constitué pour 60 % de l'indice des prix à la consommation hors tabac et hors loyers (IPC), pour 20 % de l'indice du coût de la construction (ICC) et pour 20 % de l'indice des prix des travaux d'entretien et d'amélioration du logement (IPEA).

Conformément à l'article 163 de la loi de finances pour 2006, l'IRL est entré en vigueur le 1 ^er janvier 2006.

Comme le montre le tableau ci-après, l'évolution de l'IRL est plus régulière et plus modérée que celle de l'ICC au cours des cinq dernières années.

En 2006, l'IRL a connu une croissance moins rapide que l'ICC au cours de la même période : aux premier et deuxième trimestres, l'IRL a augmenté de 2,46 % et 2,78 %, alors que l'ICC s'est accru dans le même temps de 7,24 % et 7,05 %, soit une différence de 9,05 points pour le premier semestre de 2006. A l'inverse, l'augmentation de l'ICC a été supérieure à celle de l'IRL aux deuxième et troisième trimestres de 2005.

Evolution de l'IRL et de l'ICC depuis le premier trimestre 2002
Années	Périodes	IRL	Variation annuelle ^8 ( * ) IRL (en  %)	Variation annuelle ICC (en %)	Écart (ICC)-(IRL) (en points)
2006	2 ^ème trim.	105,45	+2,78	+7,05	4,27
	1 ^er trim.	104,61	+2,46	+7,24	4,78
2005	4 ^ème trim.	103,78	+2,30	+4,96	2,66
	3 ^ème trim.	103,07	+2,30	+0,47	-1,83
	2 ^ème trim.	102,60	+2,60	+0,71	-1,89
	1 ^er trim.	102,10	+2,79	+3,67	0,88
2004	4 ^ème trim.	101,45	+2,69	+4,53	1,84
	3 ^ème trim.	100,75	+2,59	+5,74	3,15
	2 ^ème trim.	100,00	+2,36	+5,41	3,05
	1 ^er trim.	99,33	+2,30	+3,55	1,25
2003	4 ^ème trim.	98,79	+2,32	+3,58	1,26
	3 ^ème trim.	98,21	+2,30	+2,82	0,52
	2 ^ème trim.	97,69	+2,27	+3,35	1,08
	1 ^er trim.	97,10	+2,19	+2,07	-0,12
2002	4 ^ème trim.	96,55	+2,22	+2,81	0,59
	3 ^ème trim.	96,00	+2,11	+2,18	0,07
	2 ^ème trim.	95,52	+2,32	+2,11	-0,21
	1 ^er trim.	95,02	+2,55	+3,02	0,47
Source : Insee

Ainsi, la politique de modération des loyers mise en place par le Gouvernement a permis un ralentissement du rythme d'accroissement des loyers , sans parvenir toutefois encore à en stabiliser le niveau et à supprimer l'écart entre l'évolution générale des prix et celle du coût du logement.

b) Une augmentation insuffisante des aides au logement

Les aides personnelles au logement permettent aux ménages disposant de revenus modestes d'accéder à un logement et de s'y maintenir. La réalisation de cet objectif peut être appréciée au regard de l'évolution de la part que représente le logement dans le budget des ménages (taux d'effort brut) et de la contribution des aides au logement pour la réduire (taux d'effort net).

Le projet annuel de performance, mis en place dans le cadre de la Lolf, proposait un indicateur destiné à comparer le taux d'effort brut des ménages (avant versement de l'aide) et le taux d'effort net (après versement de l'aide), en distinguant trois catégories de bénéficiaires (les salariés, les étudiants et les bénéficiaires de minima sociaux).

Pour 2007, l'indicateur proposé distingue les étudiants boursiers et non boursiers, mais il ne permet plus la comparaison entre taux d'effort brut et taux d'effort net, la référence au taux d'effort brut ayant disparu. Votre commission le regrette car cela permettait d'identifier plus clairement les causes des variations du taux d'effort net des ménages.

Taux d'effort net des ménages en faveur du logement
en %	2003	2004	2005		2006	2007	2009
Catégories de bénéficiaires	Réalisé	Réalisé	Prévu	Réalisé	Prévu	Prévu	Cible
Bénéficiaires de minima sociaux	15,7	17,7	20,2	19,5	19,5	19,5	19,5
Salariés	25,0	25,7	27,6	27,4	27,4	27,4	27,4
Étudiants non boursiers	23,8	24,8	26,3	25,8	25,8	25,8	25,8
Étudiants boursiers	n.c.	22,5	n.c.	23,8	23,8	23,8	23,8

Source : Projet annuel de performance

Ce tableau montre un accroissement du taux d'effort net des ménages toutes catégories confondues, ce qui signifie que la hausse de l'effort des ménages en faveur du logement n'est pas compensée par celle des aides au logement .

La revalorisation des barèmes permet normalement de maintenir l'efficacité sociale des aides au logement, en veillant à ce que le taux d'effort des ménages ne se dégrade pas. Le projet de loi de finances pour 2007 prévoit qu'elles seront actualisées au 1 ^er janvier, sur la base d'une revalorisation de 1,8 % des loyers plafonds et du forfait de charges , soit 250 millions d'euros de prestations supplémentaires, ce qui représente un coût pour l'Etat de 138 millions d'euros.

Pourtant, cette actualisation ne devrait pas permettre de couvrir l'évolution des loyers, estimée en 2006 à 3,7 % ^{9 ( * )} . Il en résulte une augmentation continue du taux d'effort net des ménages en faveur du logement et une perte importante de pouvoir d'achat, qui peut s'avérer être particulièrement préjudiciable pour les ménages les plus modestes.

C'est pourquoi, votre commission propose que l'évolution des aides au logement soit au moins indexée sur le nouvel indice de révision des loyers . Il apparaît également opportun de veiller à une meilleure revalorisation du forfait de charges , dont l'évolution réelle est estimée à près de 5 % ^{10 ( * )} .

A cet égard, votre commission s'inquiète des conséquences d'une nouvelle disposition de la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, permettant de déroger à la liste des charges récupérables par les propriétaires, par la voie d'un accord collectif entre copropriétaires et locataires, dans deux domaines : l'amélioration de la sécurité et la prise en compte du développement durable. Toutefois, le décret n° 87-713 du 26 août 1987 fixant la liste des charges récupérables n'a pas encore été actualisé en conséquence.

c) Une charge croissante pour les fonds de solidarité pour le logement

Les fonds de solidarité pour le logement (FSL) ont vocation à attribuer des aides, afin de faciliter l'accès à un logement ou de permettre le maintien dans le logement en cas de dettes locatives.

L'article 65 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a transféré aux conseils généraux la gestion des FSL, en les fusionnant avec les fonds d'aide aux impayés d'eau et d'énergie. Les données chiffrées présentées par les tableaux ci-après concernent donc la période antérieure au transfert des FSL aux départements.

Évolution des ressources des fonds de solidarité pour le logement
(en millions d'euros)	2000	2001	2002	2003 ^(1)	2004 ^(2)
Ressources disponibles	394	406	370	308	347
dont dotation Etat	75	74	69	56	72
dont dotation conseils généraux	81	78	77	62	86
^(1) Estimation	Source : DGUHC
^(2) Résultats non définitifs sur 99 départements

A la fin de 2005, l'Assemblée des départements de France (ADF) a pourtant été en mesure de dresser un premier bilan de ce transfert, à partir des données transmises par une trentaine de départements :

- on observe d'abord une forte sollicitation des FSL pour des demandes de couverture d'impayés de factures d'eau, de téléphone ou d'énergie , qui représentent au total 14,2 millions d'euros, dont 13 millions au seul titre des impayés d'énergie. En effet, ce poste de dépenses est en nette augmentation, dans la majorité des départements sondés, depuis l'application du décret du 10 août 2005 relatif à la procédure applicable en cas d'impayés des factures d'électricité et au vote d'une disposition relative à l'interdiction des coupures de fourniture d'eau, de chauffage et d'électricité, dans le cadre de la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement ;

- en outre, on constate que les dépenses d'aides et de prestations au titre de la couverture des impayés de loyers et de charges s'élèvent pour les mêmes départements à près de 58 millions d'euros, en nette augmentation, du fait d'une part, de la hausse significative des loyers et des charges, d'autre part, de l'insuffisante revalorisation des aides au logement pour la compenser ;

- pourtant, la compensation par l'Etat des coûts que représentent les FSL pour les départements , étant fondée sur les dépenses de l'Etat en 2004, son montant ne devrait pas excéder 93,5 millions d'euros pour l'ensemble des départements, ce qui paraît tout à fait insuffisant si l'on considère qu'un tiers des départements assument déjà pour 2005 près de 74 millions d'euros de charges au titre des FSL.

Évolution des dépenses engagées par les fonds de solidarité pour le logement
en millions d'euros	2000	2001	2002 (1)	2003 (2)	2004 (3)
Aides au maintien	68,7	64,6	72,2	76	66,0
Aides à l'accès	80,4	76,8	82,7	84	82,5
Aides aux copropriétaires	0,07	0,4	0,4	1	0,4
Mise en jeu des cautionnements	7,5	6,4	7,0	8	5,5
Autres subventions		9,9	4,4	5	5,3
Prêts divers		5,3	3,1	4	0,8
Accompagnement lié au logement	52,9	56,6	63,8	66	636
Fonds associatif		1,8	2,2	3	3,3
Autres dépenses	5,1	0	0	0	0
Fonctionnement	23	23,2	24,5	26	23,4
Divers	0,8	0	0	0	2,0
Dépenses totales	238,7	245,0	263,4	273,0	252,9
dont aides et prestations(4)	214,9	221,8	238,9	247,0	227,6
^(1) Résultats non définitifs				Source : DGUHC
^(2) Estimations ^(3) Résultats non définitifs sur 99 départements ^(4) Aides et prestations : total des dépenses des FSL non compris les frais de fonctionnement et les dépenses diverses.

Ainsi, votre commission est très préoccupée de la charge croissante que représentent les FSL pour les départements. C'est pourquoi, elle juge indispensable que les conditions de versement et de revalorisation des aides au logement soient réformées pour prendre la mesure des contraintes financières fortes que représente le coût du logement dans le budget des ménages, et éviter qu'elles se reportent sur les FSL.

* ⁸ Rétropolation de l'évolution annuelle de l'IRL.

* ⁹ Indice général des loyers.

* ¹⁰ Une actualisation qui préserverait le pouvoir d'achat des aides, 2,4 % sur les loyers et 5 % sur le forfait de charges, représenterait une augmentation des prestations de 430 millions d'euros, dont 230 millions d'euros pour l'Etat.