N° 406
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2006-2007
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Annexe au procès-verbal de la séance du 19 juillet 2007 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, en faveur du travail , de l' emploi et du pouvoir d' achat ,
Par M. Alain VASSELLE,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mme Claire-Lise Campion, M. Bernard Seillier, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Gilbert Barbier, Pierre Bernard-Reymond, Daniel Bernardet, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Annie David, Isabelle Debré, Christiane Demontès, Sylvie Desmarescaux, Muguette Dini, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Etienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Francis Giraud, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Annie Jarraud-Vergnolle, Christiane Kammermann, MM. Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Mme Raymonde Le Texier, MM. Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, Patricia Schillinger, Esther Sittler, MM. Jean-Marie Vanlerenberghe, Alain Vasselle, François Vendasi.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 13 ème législ.) : 4, 62 , 58 , 59 , 61 et T.A. 2
Sénat : 390 et 404 (2006-2007)
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Votre commission des affaires sociales s'est saisie, pour avis, des articles premier et 8 à 13 du projet de loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, relatifs, respectivement, à la détaxation des heures supplémentaires et à l'expérimentation du revenu de solidarité active. Elle s'est également saisie pour avis de l'article premier bis inséré par l'Assemblée nationale.
Bien qu'elles semblent, en apparence, de nature différente, ces deux mesures participent d'une même démarche de revalorisation du travail dans notre pays, qui est au coeur du projet de société sur lequel le Président de la République s'est engagé. La détaxation des heures supplémentaires a en effet pour but d'inciter les entreprises à augmenter la durée de travail de leurs salariés, afin de répondre à leurs préoccupations liées au pouvoir d'achat, tout en garantissant que le travail supplémentaire sera véritablement rémunérateur. Pour sa part, le revenu de solidarité active est un nouveau mécanisme d'incitation financière destiné à favoriser le retour à l'emploi de titulaires de minima sociaux éloignés du marché du travail.
Votre commission se félicite que le Gouvernement propose une rupture franche avec la logique de partage du travail qui a longtemps servi de fil directeur à notre politique d'emploi, avec les résultats que l'on sait. Comme le montrent les comparaisons internationales, les pays où la durée du travail et le taux d'activité sont les plus élevés sont aussi ceux où le chômage est le plus faible. Ce constat ne doit pas surprendre : un plus grand volume d'heures travaillées signifie plus de créations de richesses, et donc davantage de consommation, d'investissement et d'emplois. En bref, le travail crée le travail.
Soucieuse de l'équilibre des finances sociales, votre commission veillera néanmoins à ce que les engagements pris par le Gouvernement en matière de compensation des exonérations de cotisations sociales soient tenus, eu égard aux montants financiers considérables qui sont en jeu.
Le second volet du projet de loi concerne la mise en place, à titre expérimental, du revenu de solidarité active. Ambitieux dans son principe, ce nouveau mécanisme n'est toutefois pas présenté ici dans la forme aboutie et définitive envisagée dans le rapport de la commission « Familles, vulnérabilité, pauvreté » 1 ( * ) , présidée alors par Martin Hirsch.
Il conserve néanmoins son esprit novateur : grâce au revenu de solidarité active qui agira comme un complément de revenu, il permettra d'instaurer un revenu garanti en deçà duquel aucune personne en situation d'activité ne pourrait plus se trouver.
Actuellement, sept millions de personnes vivent en France en dessous du seuil de pauvreté, soit 830 euros par mois et par personne, et la moitié bénéficie de revenus de l'assistance.
Le revenu de solidarité active a pour ambition de sortir de cette situation et de réduire la pauvreté d'au moins 30 % en cinq ans par le retour à l'emploi des personnes disposant de faibles revenus, en les assurant que toute reprise ou accroissement d'activité leur offrira un gain net de revenu.
Bien sûr la réussite de cette expérimentation dépendra avant tout de l'amélioration de la situation du marché du travail. Il faudra donc qu'ensemble, l'Etat, les collectivités territoriales, les associations d'insertion et les organismes de protection sociale et de formation conjuguent leurs efforts pour créer les conditions de ce succès, notamment par l'accompagnement et le soutien des allocataires de minima sociaux dans leur démarche d'insertion.
Si au terme de l'expérimentation, on observe qu'une plus grande part d'allocataires du RMI et de l'API a repris un emploi, alors le pari sera gagné. Si tel n'est pas le cas, il faudra en tirer les enseignements et adapter en conséquence le dispositif avant toute généralisation. C'est une démarche nouvelle pour nos politiques publiques. Elle a déjà cours dans de nombreux pays voisins et a montré ses vertus.
Cela suppose aussi que le Gouvernement accepte de « prendre le temps de l'expérimentation » en la conduisant à son terme. Il y a certes urgence à agir, mais nous avons perdu beaucoup de temps à superposer des dispositifs dont l'efficacité et la cohérence d'ensemble n'ont pas toujours pu être évaluées et vérifiées.
Le Gouvernement a pris le parti de la prudence, vertu qui n'est pas incompatible avec l'audace que réclame la nécessité de réformer notre système de solidarité nationale.
Enfin, le projet de loi donne aux départements une grande liberté d'action : ainsi, leur engagement et leur créativité pourront efficacement être mis au service des spécificités de leur territoire et des difficultés particulières qu'ils rencontrent.
*
Votre commission souscrit pleinement aux objectifs visés par ce projet de loi. Elle sera néanmoins particulièrement attentive aux premiers effets qui résulteront de son application et au coût qu'elle représentera pour les acteurs participant à sa mise en oeuvre (organismes de sécurité sociale, départements, Etat). Elle souhaite donc que l'Etat assume financièrement la part qui lui revient, en tant qu'instigateur et responsable des politiques ainsi engagées.
I. LA DÉTAXATION DES HEURES SUPPLÉMENTAIRES
Pour alléger les contraintes qui pèsent sur les entreprises, encourager l'emploi et améliorer le pouvoir d'achat des salariés, le texte propose d'exonérer de cotisations sociales et d'impôt sur le revenu les heures supplémentaires. Il incitera ainsi les entreprises à tirer le meilleur parti des assouplissements de la législation sur la durée du travail déjà votés sous la précédente législature. Le manque à gagner qui en résultera pour la sécurité sociale imposera cependant au Gouvernement de définir rapidement ses priorités budgétaires, afin de respecter les engagements pris en matière de compensation.
A. L'ABANDON DE LA POLITIQUE DE PARTAGE DU TRAVAIL
La stratégie de lutte contre le chômage par le partage du temps de travail a atteint son point d'orgue avec l'adoption des deux lois Aubry, en 1998 et en 2000. Guère imitée par nos concurrents étrangers , elle n'a pas permis de stimuler durablement les créations d'emploi ni de faire baisser significativement le taux du chômage. Face à ce constat, plusieurs dispositions ont déjà été adoptées, entre 2002 et 2007, pour desserrer les contraintes pesant sur la durée du travail, sans pouvoir atteindre cependant tous leurs objectifs, en raison du coût élevé, pour les entreprises, du recours aux heures supplémentaires.
1. Une politique qui a réduit le potentiel de croissance de notre pays
La politique d'emploi a longtemps été guidée, en France, par une approche « malthusienne » du marché du travail selon laquelle il existerait, dans notre économie, une quantité donnée d'heures de travail, qu'il conviendrait de répartir entre le plus grand nombre possible de salariés pour faire baisser le chômage. L'incitation aux départs en retraite ou en préretraite, l'augmentation considérable du nombre de chômeurs indemnisés dispensés de recherche d'emplois et les réformes introduites entre 1997 et 2002 en matière de durée du travail participent de cette approche.
a) L'impact des trente-cinq heures : un effet négatif à long terme
Avec la législation sur les trente-cinq heures, la réglementation de la durée du travail s'est éloignée de ses objectifs initiaux, garantir la santé et la sécurité des salariés contre d'éventuels abus de leurs employeurs notamment, pour devenir un outil au service de la politique de l'emploi.
La loi n° 98-461 du 13 juin 1998 d'orientation et d'incitation relative à la réduction du temps de travail, dite loi « Aubry I » , a fixé la durée légale du travail à trente-cinq heures hebdomadaires à compter du 1 er janvier 2000 pour les entreprises de plus de vingt salariés et au 1 er janvier 2002 pour celles employant vingt salariés ou moins. Elle permettait aux employeurs de bénéficier d'allégements de charges sociales, à condition qu'elles concluent, par anticipation sur le passage légal aux trente-cinq heures, un accord réduisant la durée du travail et prévoyant, en contrepartie, des embauches ou le renoncement à des licenciements.
La loi n° 2000-32 du 19 janvier 2000 relative à la réduction négociée du temps de travail, ou loi « Aubry II » , a parachevé ce dispositif. Elle a confirmé la fixation de la durée légale du travail à trente-cinq heures hebdomadaires ou 1 600 heures annuelles. Elle a mis en place un dispositif d'allégement de cotisations sociales, subordonné à la signature d'un accord collectif prévoyant une durée du travail de trente-cinq heures par semaine (d'autres modalités de décompte de la durée du travail sont cependant prévues). Elle a introduit des dispositions spécifiques pour les cadres.
L'effet des lois Aubry sur les créations d'emploi est difficile à évaluer. La direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (Dares) du ministère du travail avait estimé à 350 000 les créations nettes d'emploi à la fin de l'année 2002.
Cependant, les lois Aubry ont, combiné réduction du temps de travail, allégement de charges sociales sur les bas salaires et mesures de flexibilisation de la durée du travail (avec la possibilité, notamment, de conclure des accords d'annualisation de la durée du travail), de sorte qu'il est délicat de déterminer la cause exacte de ces créations d'emplois. Le coût élevé du financement des allégements de charges consentis aux entreprises, qui était de 10,5 milliards d'euros en 2002, dernière année d'application du dispositif avant sa réforme, doit également être pris en compte au moment d'établir un bilan.
Il convient aussi de distinguer les effets de court terme et les effets de long terme de la réforme. La réduction du temps de travail a conduit à un rationnement de l'offre de travail préjudiciable à la croissance de l'économie.
Une étude 2 ( * ) publiée en 2006 conclut à un effet négatif, à long terme, de la réduction du temps de travail sur le niveau de l'emploi. Son auteur estime que la réduction du temps de travail, à la différence des allégements du coût du travail, n'exerce pas d'effet durable sur l'emploi et dégrade même fortement le niveau du chômage structurel. Les emplois créés à court terme peuvent disparaître lors d'un retournement de la conjoncture économique.
b) Les enseignements des comparaisons internationales : le travail n'est pas l'ennemi de l'emploi
Les pays où le taux de chômage est le plus faible sont aussi ceux où la durée moyenne du travail est la plus élevée. Même s'il existe, sur longue période, une tendance générale à la baisse de la durée du travail dans les pays développés, la politique suivie par la France entre 1997 et 2002 a entraîné un décrochage de notre pays par rapport à ses principaux partenaires.
Source : base de données statistiques de l'OCDE.
EU : Etats-Unis ; RU : Royaume-Uni ; JAP : Japon ; FR : France ; ALL : Allemagne
Or, comme l'indiquait dès 2004, le rapport Camdessus 3 ( * ) , « l'essentiel des différences avec les performances de nos partenaires s'explique par la moindre quantité de travail que nous mobilisons et qui reflète certains choix volontaires tels que l'évolution des taux d'activité et de la durée hebdomadaire du travail [...] » . Ses auteurs ajoutent que « depuis vingt ans, la totalité de notre écart de croissance par rapport aux Etats-Unis et au Royaume-Uni correspond à la différence d'évolution du total d'heures travaillées. De fait, la France est avant-dernière au sein de l'OCDE pour le nombre d'heures travaillées par an et par personne en âge de travailler » .
La faiblesse de la croissance française depuis le début des années quatre-vingt-dix explique la stagnation du pouvoir d'achat des ménages. Pour y remédier, le projet de loi propose de favoriser, par une incitation financière, l'accomplissement d'heures supplémentaires. Il complète, en cela, les mesures d'assouplissement de la législation sur la durée du travail décidées ces dernières années.
2. Le projet de loi prolonge les réformes mises en oeuvre sous la précédente législature
Certains pourraient faire valoir que la France a déjà abandonné les trente-cinq heures puisque de nombreuses mesures assouplissant les lois Aubry ont été récemment adoptées. Le coût des heures supplémentaires, qui sont rémunérées à un taux majoré, n'a cependant jusqu'ici guère incité les employeurs à y avoir largement recours.
a) Les assouplissements décidés sous la précédente législature...
• La loi n° 2003-47 du 17 janvier 2003
relative aux salaires, au temps de travail et au développement de
l'emploi, dite « loi Fillon », a réformé le
régime des heures supplémentaires et le compte
épargne-temps.
En matière d'heures supplémentaires , elle a renforcé le rôle de la négociation collective : il revient désormais aux partenaires sociaux de fixer le taux de majoration des heures supplémentaires, sous réserve qu'il soit supérieur à 10 %. C'est seulement en l'absence d'accord que les taux de majoration inscrits dans le code du travail (25 % pour les huit premières heures, 50 % au-delà) trouvent à s'appliquer.
La loi a, en outre, donné la priorité au relèvement du pouvoir d'achat plutôt qu'à la réduction de la durée du travail : alors que la deuxième loi Aubry avait imposé que les quatre premières heures supplémentaires soient rétribuées par l'attribution d'un repos compensateur, la loi Fillon a prévu qu'elles soient rémunérées à un taux majoré, à moins qu'un accord collectif ne maintienne le principe du repos compensateur.
Pour tenir compte des difficultés propres aux petites entreprises employant au plus vingt salariés, la loi Fillon a enfin prorogé, jusqu'à la fin de l'année 2005, le taux de majoration réduit de 10 % applicable aux quatre premières heures supplémentaires effectuées dans ces entreprises.
Concernant le compte épargne-temps , la loi a modifié son régime, en indiquant qu'il pouvait être utilisé par le salarié pour se constituer « une épargne », afin d'encourager la monétisation des droits acquis.
• La loi n° 2004-391 du 4 mai 2004
relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au
dialogue social a prorogé, toujours jusqu'au 31 décembre
2005, la règle applicable aux entreprises de vingt salariés au
plus, selon laquelle les heures supplémentaires s'imputent sur le
contingent seulement au-delà de la trente-sixième heure.
• La loi n° 2004-626 du 30 juin 2004
relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes
âgées et handicapées a supprimé un jour
férié pour financer la nouvelle caisse nationale de
solidarité pour l'autonomie (CNSA), ce qui a eu pour effet d'augmenter
de sept heures la durée annuelle du travail.
• La loi n° 2005-296 du 31 mars 2005
portant réforme de l'organisation du temps de travail dans l'entreprise
a permis de franchir une nouvelle étape.
Cette loi a d'abord réformé le régime du compte épargne-temps. Elle a diversifié ses sources d'alimentation et facilité encore la monétisation des droits qui y sont inscrits, c'est-à-dire leur utilisation par le salarié pour obtenir un complément de rémunération ou leur affectation à un plan d'épargne d'entreprise ou d'épargne retraite.
Elle a ensuite créé les heures choisies : si un accord collectif le prévoit, les salariés qui le désirent peuvent effectuer, en accord avec leur employeur, des heures de travail au-delà du contingent d'heures supplémentaires. L'accord collectif détermine la rémunération de ces heures choisies, sans qu'elle puisse être inférieure à celle applicable aux heures supplémentaires.
Enfin, ce texte a prorogé pour trois ans l'application des règles dérogatoires applicables aux entreprises de moins de vingt salariés.
• Deux décrets ont enfin porté le
contingent d'heures supplémentaires d'abord de 130 à
180 heures, puis à 220 heures, donnant ainsi plus de souplesse
de gestion aux entreprises. Le contingent légal s'applique en l'absence
de contingent conventionnel.
b) ... n'ont pas entièrement porté leurs fruits en raison du coût des heures supplémentaires
Entre 2003 et 2004, dernier exercice pour lequel des statistiques sont disponibles, la part des salariés ayant effectué des heures supplémentaires au moins une fois au cours de l'année a progressé de quinze points, pour s'établir à 37 %. Cette augmentation résulte, bien sûr, pour une large part de l'accélération de la croissance économique au cours de cette période, mais elle a aussi été favorisée par les différents assouplissements apportés.
Néanmoins, le volume annuel moyen d'heures supplémentaires par salarié reste de l'ordre de cinquante-cinq heures en 2004 comme en 2003, très loin donc du maximum autorisé par le contingent.
On peut supposer qu'une croissance économique plus soutenue favoriserait le développement des heures supplémentaires. Toutefois, il est probable que le coût pour l'entreprise du recours aux heures supplémentaires soit également un élément dissuasif.
En effet, les heures supplémentaires sont rémunérées à un taux majoré, fixé par voie conventionnelle, d'au moins 10 %. A défaut d'accord, s'appliquent les taux légaux de 25 % pour les quatre premières heures et de 50 % pour les heures suivantes.
Pour lever cet obstacle, le projet de loi propose de réduire le coût supporté par l'employeur pour chaque heure supplémentaire, sans réduire pour autant la rémunération perçue par le salarié, grâce à une exonération d'impôt sur le revenu et de cotisations sociales.
* 1 « Au possible nous sommes tenus. La nouvelle équation sociale. Quinze solutions pour combattre la pauvreté des enfants » - avril 2005.
* 2 Christian Gianella, Les trente-cinq heures : un réexamen des effets sur l'emploi, Economie et prévision, n os 175-176, 2006, pp. 163-178.
* 3 « Le sursaut. Vers une nouvelle croissance pour la France » - Groupe de travail présidé par Michel Camdessus, Paris 2004, La Documentation française.