B. LE REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE : UN DISPOSITIF TRANSITOIRE ET EXPÉRIMENTAL
L'ampleur de la tâche et sa difficulté ont conduit le Gouvernement à privilégier, dans un premier temps, l'expérimentation. Par ce projet de loi, le Gouvernement entend poursuivre la dynamique engagée avec la mise en place d'un dispositif expérimental novateur visant à tester, dans les départements volontaires, des politiques diverses en faveur de l'insertion. Parmi celles-ci, le revenu de solidarité active.
1. Une démarche engagée en 2007
a) Les départements : collectivités pilotes pour la mise en place de dispositifs innovants d'insertion
L'article 142 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 et l'article 52 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale ont accru la marge de manoeuvre des départements dans la mise en place, à titre expérimental, de politiques d'insertion novatrices au profit des bénéficiaires du RMI.
Sur le fondement de ces deux articles, les conseils généraux ont la faculté de déroger à certaines dispositions du code du travail et du code de l'action sociale et des familles pendant une durée expérimentale de trois ans, dans deux domaines : les conditions d'intéressement des allocataires du RMI qui reprennent une activité professionnelle et les règles applicables aux contrats aidés.
Puis il a été jugé opportun d'étendre le champ de l'expérimentation aux bénéficiaires des autres minima sociaux (API, ASS et AAH) ainsi qu'aux titulaires des autres contrats aidés (contrat initiative emploi et contrat d'aide à l'emploi). L'article 52 précité de la loi du 5 mars 2007 a donné cette faculté aux départements, afin qu'ils puissent rapprocher, le cas échéant, les régimes juridiques des différents contrats aidés et tendre ainsi à la mise en place d'un « contrat unique d'insertion » tel que celui expérimenté par le département de la Côte d'Or.
Chaque conseil général a la liberté de définir le champ de l'expérimentation qu'il souhaite conduire dans le cadre des dérogations autorisées par la loi, ce qui n'exclut pas la mise en oeuvre parallèle de programmes expérimentaux ne nécessitant aucune dérogation législative.
La loi de finances pour 2007 prévoit une évaluation annuelle des dispositifs expérimentés dans chaque département volontaire, ainsi que la transmission d'un rapport final d'expérimentation au terme de la période de trois ans prévue.
b) L'expérience instructive du département de l'Eure
Le département de l'Eure a fait partie des tout premiers départements volontaires pour conduire une expérimentation du revenu de solidarité active (RSA). Cette expérimentation s'inscrit dans le cadre plus large de la mise en oeuvre de dispositifs complémentaires d'insertion et se révèle être particulièrement éclairante pour comprendre l'esprit du présent projet de loi. 23 ( * )
2. Le RSA : une méthode prudente au service d'un principe ambitieux
Le projet de loi définit et met en place, sur une échelle réduite, un dispositif innovant, le RSA, qui répond à des objectifs précis, afin d'en évaluer les résultats pour permettre à terme son éventuelle généralisation.
a) Le revenu de solidarité active : principe et modalités de calcul
Le revenu de solidarité active a pour objectif de rendre financièrement incitative la reprise d'activité des bénéficiaires d'un minimum social en compensant la perte éventuelle des droits connexes résultant du changement de statut ainsi que les frais nouveaux liés au retour à l'emploi. En effet, le versement du RSA garantit l'augmentation du pouvoir d'achat des bénéficiaires de minima sociaux lors d'une reprise ou d'un accroissement de leur activité.
b) La méthode retenue : l'expérimentation
La méthode expérimentale privilégiée par le Gouvernement permet aux départements de développer des politiques innovantes et créatives : valorisation de l'image des bénéficiaires des minima sociaux auprès des entreprises, amélioration de l'accès aux dispositifs de formation, primes de pérennisation à l'issue du contrat aidé pour améliorer les chances d'accéder à un emploi durable, partenariats avec l'ANPE ou le secteur associatif, etc.
Par rapport au cadre défini par la loi de finances de 2007 et la loi instituant un droit au logement opposable du 5 mars 2007, le projet de loi permet de progresser dans quatre domaines :
- l'application du RSA à l'ensemble des allocataires du RMI dans le territoire concerné par l'expérimentation ;
- l'extension de l'expérimentation aux allocataires de l'API ;
- la participation financière de l'Etat au coût de l'expérimentation au titre de l'application du dispositif aux bénéficiaires de l'API, dont l'Etat assume la gestion et pour les allocataires du RMI, dont la prise en charge a été transférée aux départements ;
- l'élargissement du champ de l'expérimentation à dix nouveaux départements, qui s'ajoutent aux dix-neuf ayant déjà fait acte de candidature dans le cadre de l'expérimentation prévue par l'article 142 précité.
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L'élargissement des conditions d'expérimentations pour les départements |
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Article 142 de la loi de finances 2007 |
Projet de loi |
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Prestation |
Type de contrat |
Dérogation à la prime de retour à l'emploi
(PRE) et aux primes forfaitaires (PF) -
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Dérogation des règles régissant
l'intéressement proportionnel -
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Dérogation à la prime de retour à l'emploi
(PRE) et aux primes forfaitaires (PF) -
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Dérogation aux règles régissant
l'intéressement proportionnel -
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RMI |
Contrat de droit commun |
Oui |
Non |
Oui |
Oui |
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CA, CI-RMA |
Non |
Non |
Oui |
Oui |
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API |
Contrat de droit commun |
Non |
Non |
Oui |
Oui |
|
CA, CI-RMA |
Non |
Non |
Oui |
Oui |
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c) Le coût de la mise en oeuvre expérimentale du RSA
D'après les informations recueillies par votre rapporteur, 50 000 allocataires du RMI 24 ( * ) et 5 000 bénéficiaires de l'API devraient participer à cette expérimentation. Le surcoût unitaire moyen devant être de l'ordre de 1 000 à 1 200 euros par personne bénéficiaire, le surcoût global représenterait 50 à 60 millions d'euros.
Ainsi que le haut commissaire l'a annoncé lors de son audition 25 ( * ) , l'Etat s'engage à prendre en charge la moitié de ce surcoût, soit 25 millions d'euros. Toutefois, le texte ne présente aucune garantie de cet engagement. Seul le principe d'une possible participation de l'Etat est posé. Pourtant, il est essentiel que la part de l'Etat soit précisément définie, en amont et sur l'ensemble de la durée de l'expérimentation, afin de sécuriser les conseils généraux, pour lesquels le RMI représente déjà une charge importante, à ce jour, non entièrement compensée par l'Etat. Votre commission propose donc de fixer la programmation sur trois ans des contributions qu'entend verser l'Etat à cette expérimentation.
3. Approfondir la réforme du système de solidarité nationale
a) La prise en compte des prestations et droits connexes
Dans sa rédaction actuelle, le projet de loi retient une définition assez restrictive de ce qu'il faut entendre par « ressources », en évoquant les seuls revenus d'activité et les charges de familles. Votre commission considère qu'en plus des revenus tirés de l'activité professionnelle, il pourrait être tenu compte des diverses allocations et aides que perçoit en sus l'allocataire du RMI ou de l'API, souvent du fait de son statut.
Il peut s'agir :
- soit de prestations et d'aides locales ou extralégales (contribution au paiement de la cantine scolaire, tarification préférentielle pour les transports publics, soutien financier à la garde d'enfants, bourse scolaire, etc.) ;
- soit de prestations ou droits légaux ouverts à ces personnes du fait de leur statut (exonération de taxe d'habitation ou de redevance audiovisuelle) ou du niveau de leurs revenus (prime pour l'emploi, accès à la CMUc ou à l'aide à l'acquisition d'une couverture complémentaire).
Sans que ces aides ne soient forcément intégrées à ce stade dans le RSA pour leur versement, - ce qui, à terme, serait préférable dans une optique de simplification - il paraît opportun qu'elles soient prises en compte dans la composition du revenu garanti, et par conséquent pour le calcul du revenu différentiel de solidarité active.
Cela suppose de recenser, dans chaque département, l'ensemble des prestations et aides locales ou extralégales auxquelles un bénéficiaire du RSA pourra prétendre selon sa situation. Ce recensement aurait en outre pour intérêt de permettre un calcul plus exact et équitable du montant du RSA par les départements et d'envisager la mise en place progressive d'une allocation unique, intégrant l'ensemble des prestations et aides.
b) Le renforcement des dispositifs d'accompagnement et de soutien pour les allocataires de l'API
Contrairement aux bénéficiaires du RMI qui signent un contrat d'insertion avec le conseil général, les allocataires de l'API sont peu accompagnés dans leur démarche d'insertion. Or les enquêtes récentes montrent que les problèmes que pose la reprise d'emploi pour une personne titulaire de l'API sont différents de ceux que rencontrent les bénéficiaires du RMI.
Pour les parents isolés, les contraintes familiales contribuent pour beaucoup à différer leurs démarches de formation ou d'insertion, ce qui justifie un accompagnement spécifique et le développement d'actions ciblées de formations qualifiantes, afin qu'à l'échéance du versement de la prestation, les personnes concernées ne basculent pas systématiquement dans le RMI et que leur éventuelle reprise d'activité soit effective et durable.
* 23 Cf. Annexes n os 1, 2 et 3.
* 24 En moyenne 2 000 par département.
* 25 Audition du 17 juillet annexée au présent rapport.