III. LE PROGRAMME « DÉVELOPPEMENT ET AMÉLIORATION DE L'OFFRE DE LOGEMENT » : ASSURER LA MISE EN oeUVRE DU DROIT AU LOGEMENT OPPOSABLE
Le programme « Développement et amélioration de l'offre de logement » est le second programme de la mission consacré à la politique du logement. Après le vote par les députés, les crédits qui y sont affectés atteignent 1,538 milliard d'euros en AE (contre 1,203 milliard dans la loi de finances initiale pour 2007) et 1,144 milliard d'euros en CP (1,030 milliard en 2007), soit une réduction de 13,79 millions d'euros par rapport au projet de loi initial.
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Ce programme se décompose en cinq actions différentes consacrées respectivement : - à la construction locative et à l'amélioration du parc de logements, qui regroupe l'essentiel des crédits du programme (1,343 milliard d'euros en AE). Cette action englobe les subventions versées lors de la construction d'un logement social ou les aides à l'amélioration de l'habitat privé attribuées par l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) ; - au soutien à l'accession à la propriété. Cette action finance l'ancienne génération de prêts à taux zéro (PTZ), le prêt à l'accession sociale (PAS) et le prêt social de location-accession (PSLA) ; - à la lutte contre l'habitat indigne ; - à la réglementation de l'habitat, à la politique technique et à la qualité de la construction ; - et, enfin, aux moyens administratifs et humains dont est doté le ministère pour l'accomplissement des objectifs de la mission. |
A. LES OBJECTIFS DE PRODUCTION DE LOGEMENTS
1. Le parc social
En ce qui concerne le développement du parc locatif social, il convient de rappeler que les crédits consacrés à cet objectif doivent être remis dans la perspective d'une double programmation pluriannuelle, avec le programme national de rénovation urbaine (PNRU), qui couvre la période 2004-2013, et le volet « logement » du plan de cohésion sociale (2005-2009), dont les ambitions ont été revues à la hausse par les articles 21 et 22 de la loi DALO du 5 mars 2007.
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Pour mémoire, le plan de cohésion sociale, dans sa version initiale, prévoyait le financement d'une offre nouvelle de 500.000 logements locatifs sociaux entre 2005 et 2009. A cet effet, l'article 87 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale prévoyait d'affecter 2,37 milliards d'euros en AE et 2,761 milliards en CP à la réalisation de ce programme de construction. |
Les objectifs de développement de l'offre locative sociale ont en effet été portés à 591.000 pour la période quinquennale, ce qui implique le financement de 117.000 logements sociaux en 2007 (contre 100.000 initialement) et de deux fois 142.000 (contre 105.000) en 2008 et en 2009, dont au moins 20.000 prêts locatifs aidés intégration (PLAI) chaque année. En ce qui concerne les financements affectés à cette action, 21 millions d'euros de CP supplémentaires ont été prévus pour l'année 2007, 93 millions pour 2008 et 88 millions pour 2009. A cet égard, votre rapporteur pour avis chargé des programmes « logement » relève que la forte hausse des AE du programme DAOL entre la loi de finances pour 2007 et le PLF 2008 est liée à l'augmentation de la dotation 2007 de 189 M€ 34 ( * ) par un décret d'avance, daté du 27 mars 2006 suite au vote de la loi du 5 mars 2007. Ces crédits ont été intégralement consacrés à la réalisation des objectifs de production complémentaires fixés par cette loi et ont ainsi été affectés à la sous-action « parc locatif social ».
D'après les dernières informations transmises à votre commission pour avis, pour l'année 2007, 104.000 logements locatifs sociaux pourraient être en définitive financés, dont 63.000 PLUS et PLAI (alors que le plan de cohésion sociale révisé en prévoyait 80.000). Ces chiffres doivent néanmoins être examinés avec précaution dans la mesure où le nombre de décisions de financement est important au cours des dernières semaines de l'année.
Pour l'année 2008 35 ( * ) , conformément à la loi DALO 36 ( * ) , 798 M€ en AE seraient notamment consacrés au financement des 142.000 nouveaux logements sociaux (action « construction locative et à l'amélioration du parc de logements »), qui se répartissent de la manière indiquée dans le tableau reproduit ci-dessous.
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Nombre de logements |
Subvention moyenne par logement (en euros) |
Coût total (en millions d'euros) |
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Prêts locatifs à usage social (PLUS) |
80 000 |
2 700 |
216 |
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Prêts locatifs aidés-intégration (PLAI) |
20 000 |
12 000 |
240 |
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Prêts locatifs sociaux (PLS) |
42 000 |
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dont PLS financés par l'Association Foncière Logement |
10 000 |
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Surcharge foncière |
260,6 |
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Sous total offre nouvelle |
142 000 |
716,6 |
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Réhabilitation et amélioration de la qualité de service |
40 000 |
1 500 |
60 |
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Démolition (hors ANRU) |
1 000 |
3 400 |
3,4 |
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Hébergement |
15 |
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Actions d'accompagnement |
3 |
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Total |
798 |
Source : ministère du logement et de la ville.
Comme l'an dernier, la subvention budgétaire directe versée par l'Etat pour chaque nouveau logement social construit est stable. Celle-ci s'élève à 2.700 euros pour un PLUS, 12.000 euros pour un PLA-I et 1.500 euros pour une prime à l'amélioration des logements à usage locatif social (PALULOS). Dans un contexte d'augmentation toujours soutenue des prix du foncier, de progression sensible des coûts de construction 37 ( * ) et de nouvelle augmentation du taux du Livret A 38 ( * ) -qui renchérit d'autant le coût des nouveaux emprunts contractés par les organismes HLM-, votre rapporteur pour avis chargé des programmes « logement » ne peut que déplorer cette stagnation de la subvention moyenne par logement. Au demeurant, comme le note l'Union sociale pour l'habitat, le montant de cette subvention en euro courant n'a fait l'objet d'aucune actualisation depuis 2004, alors que, depuis cette date, l'indice général des prix à la consommation a augmenté de 7 % et que l'indice des coûts de la construction a augmenté de 19 %. Cette absence de revalorisation va, à l'évidence, contribuer à solliciter un peu plus fortement les finances des collectivités territoriales et les fonds propres des organismes HLM pour garantir l'équilibre économique des opérations locatives sociales.
Surtout, le montant des crédits de paiement affectés au parc social en 2008 (530 M€) est largement inférieur à celui qui était prévu dans la loi DALO (703 M€). Au-delà du non respect des engagements votés par le Parlement, d'après les analyses communiquées à votre commission pour avis par l'Union sociale pour l'habitat, ce montant serait insuffisant d'au moins 30 M€ pour respecter le rythme de paiement des opérations décidées au cours des dernières années, ce qui va contribuer à augmenter la dette de l'Etat à l'égard des organismes HLM.
En ce qui concerne l'utilisation des 798 M€ d'AE affectées au parc locatif social, il convient de relever que 15 M€ seront utilisés pour financer la création de places d'hébergement supplémentaires. Il ne s'agit cependant que d'une partie des crédits budgétaires affectés au développement des structures d'hébergement, dont la plupart sont inscrits dans le programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » 39 ( * ) qui fait partie de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».
A l'instar de la commission des finances 40 ( * ) , votre commission pour avis considère que la mise en oeuvre du droit au logement opposable pose pleinement la question du bien fondé de ce découpage budgétaire entre le logement et l'hébergement, alors que les crédits de l'hébergement sont gérés par le ministère du logement et de la ville. Dans la mesure où la définition des parcours résidentiels doit impérativement englober l'ensemble de la chaîne de l'hébergement et du logement, votre commission pour avis serait également totalement favorable à l'intégration du programme 177 au sein de la mission « Ville et logement ».
* 34 Pour être pleinement conforme à la loi DALO, cette hausse aurait dû s'élever à 205 M€.
* 35 Comme pour toutes les années d'exécution du plan de cohésion sociale, il s'agit d'un objectif de constructions qui ne tient pas compte du programme national de rénovation urbaine.
* 36 A une différence importante près : la programmation prévue dans le plan de cohésion sociale, modifiée par la loi DALO, évoquait des crédits en valeur 2004. Pour que les montants des AE soient totalement conformes à la loi, il aurait donc été nécessaire de les porter à 850 M€, compte tenu de l'inflation enregistrée depuis 2004.
* 37 L'indice du coût de la construction de l'INSEE a progressé de 5 % entre la mi-2006 et la mi-2007.
* 38 Le taux du Livret A est passé de 2,25 % à 2,75 % le 1 er août 2006, puis à 3 % le 1 er août 2007.
* 39 198,67 millions d'euros en AE et 149,44 millions d'euros en CP.
* 40 Voir l'annexe numéro 34 au rapport général de M. Philippe Dallier, fait au nom de la commission des finances, sur les crédits de la mission « Ville et logement » dans le projet de loi de finances pour 2008.