Projet de loi de finances pour 2008 : Administration générale et territoriale de l'État

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est appelé à examiner le projet de loi de finances pour 2008. Pour la troisième année, votre commission se saisit pour avis des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » (AGTE) qui rassemble les préfectures, l'action du ministère de l'intérieur dans certains domaines d'exercice de la citoyenneté (élections, cultes, associations) et les fonctions de pilotage et de soutien de l'ensemble des politiques conduites par ce ministère.

Dotée de 2,656 milliards d'euros en crédits de paiement au sein du projet de loi de finances pour 2008 (soit une hausse de 3 % par rapport à 2007), la mission AGTE rassemble en outre 35.727 emplois exprimés en équivalents temps plein travaillé (ETPT). 64,5 % des crédits de paiement sont absorbés par des dépenses de personnel .

En prenant en considération les ouvertures et les annulations de crédits, 172,04 millions d'euros en autorisations d'engagement et 42,56 millions d'euros en crédits de paiement n'ont pas été consommés en 2006. Le taux de consommation des crédits a donc été de 92,9 % en autorisations d'engagement et de 98,1 % en crédits de paiement.

Les activités retracées par cette mission sont réparties au sein de quatre programmes : « Administration territoriale » (1,65 milliard d'euros en crédits de paiement pour 2008, soit un peu plus de 62 % du budget de la mission), « Administration territoriale : expérimentations Chorus » (105,3 millions d'euros, soit 3,9 % du budget de la mission), « Vie politique, cultuelle et associative » (361,6 millions d'euros en crédits de paiement, soit 13,6 % du budget de la mission) et « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » (532,5 millions d'euros en crédits de paiement, soit 20 % du budget de la mission).

Le ministère de l'intérieur poursuit, au sein de la mission AGTE, quatre objectifs principaux : le renforcement de la fiabilité des titres délivrés, l'amélioration du service rendu aux usagers par les préfectures (et désormais, par les services des hauts-commissaires outre-mer), la maîtrise du coût des élections et l'optimisation de la gestion du ministère.

Par ailleurs, les outils de mesure de la performance ont été considérablement affinés, grâce à un recentrage des indicateurs dont le nombre a été réduit. Cet effort permet d'aboutir au renseignement exhaustif des indicateurs de performance de la mission.

Votre rapporteur pour avis se félicite de la qualité des informations fournies par le projet annuel de performance et notamment au sein de la présentation stratégique des programmes.

En 2008, la création d'un nouveau programme « Administration territoriale - expérimentations CHORUS » permet à la mission AGTE de constituer un support pour l'adaptation des règles budgétaires : dans ce programme seront gérées les dépenses des deux régions choisies pour l'expérimentation du nouvel outil de gestion budgétaire et comptable CHORUS (Haute-Normandie et Pays-de-Loire). A ce titre, 105,4 millions d'euros sont inscrits au titre de ce programme (soit 4 % des crédits de la mission). En pratique, il constitue un programme « miroir » du programme « Administration territoriale » qui a vocation à disparaître lorsque CHORUS sera généralisé.

Toutefois, comme le rappelle dans son rapport notre collègue Henri de Raincourt, rapporteur spécial de la commission des finances, « tenant compte de la complexité du projet, du calendrier d'origine tendu et de la nécessité d'approfondir le travail en amont de l'implantation du logiciel support SAP au sein des préfectures retenues, le Comité d'orientation stratégique (COS) a décidé de repousser le démarrage de l'expérimentation au début de l'année 2009 .

Ce délai supplémentaire ne remet en cause ni le schéma de mise en oeuvre du projet dans les sept préfectures concernées, ni la maquette budgétaire proposée par le présent projet de loi de finances. En gestion, la profondeur du programme « Administration territoriale : expérimentations CHORUS » permettra les mouvements de crédits éventuellement nécessaires au cours de l'exercice 2008 entre les préfectures en question ».

Crédits de la mission administration générale et territoriale de l'état pour 2008

Intitulé du programme	Autorisations d'engagement			Fonds de concours 2008	Crédits de paiement			Fonds de concours 2008
	LFI 2007	PLF 2008	Evol. (en %)		LFI 2007	PLF 2008	Evol. (en %)
Administration territoriale	1.605.356.089	1.771.550.484	+10,3	21.640.631	1.568.117.625	1.657.078.484	+5,70	21.640.631
Coordination de la sécurité des personnes et des biens	199.513.838	204.840.427	+2,6		198.557.553	204.840.427	+3,17
Garantie de l'identité et de la nationalité, délivrance des titres	604.250.650	753.137.950	+24,6	288.000	589.552.867	639.372.950	+8,45	288.000
Contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales	166.395.957	171.040.093	+2,79	20.750	161.901.359	171.040.093	+5,65	- 10 - 20.750
Pilotage territorial des politiques gouvernementales	371.113.204	380.663.564	+2,57	20.506.081	368.973.350	380.663.564	+3,17	20.506.081
Intégration des hauts-commissariats et représentants de l'Etat à l'outre-mer et soutien au réseau des préfectures	264.082.380	261.868.450	-0,84	825.800	245.132.496	263.161.450	+7,36	825.800
Administration territoriale : expérimentations CHORUS	104.377.152	105.365.714	+0,95	1.391.919	102.364.686	105.365.714	+2,93	1.391.319
Coordination de la sécurité des personnes et des biens	14.677.891	13.734.939	-6,41				-5,96
Garantie de l'identité et de la nationalité, délivrance de titres	39.077.101	39.499.173	+1,07		38.439.884	39.499.173	+2,76
Contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales	12.216.540	12.848.721	+5,16		12.175.328	12.848.721	+5,51
Pilotage territorial des politiques gouvernementales	27.427.061	28.201.703	+2,84	1.391.919	27.268.643	28.201.703	+3,45	1.391.979
Intégration des hauts-commissariats et représentations de l'Etat à l'outre-mer et soutien au réseau des préfectures	11.038.559	11.081.178	+0,45		9.878.461	11.081.178	+12,26
Vie politique cultuelle et associative	545.810.098	361.669.682	-33,74		379.318.531	361.669.682	-4,60
Financement des partis	80.264.408	80.264.408			73.283.613	80.264.408	*
Organisation des élections	401.926.303	223.050.000	-44,5		242.476.303	223.050.000	-8,01
Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques	4.992.774	4.475.448	-10,42		4.992.774	4.475.448	-10,42
Cultes	55.979.835	53.676.326	-4,11		55.919.063	53.676.326	-4,01
Vie associative et soutien	2.646.778	203.500	-92,3		2.646.778	203.500	-92,3
Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur	545.780.313	539.852.894	-1,09	3.147.000	529.132.963	532.544.614	+0,64	3.147.000
Etat major	33.185.584	31.727.015	-4,40	250.000	33.185.584	31.727.015	-4,4	250.000
Expertise, audit, prévision, études	17.311.201	17.051.461	-1,50		17.911.201	17.051.461	-1,5	- 11 -
Système d'information et de communication	150.104.632	148.916.082	-0,79	315.000	138.407.632	143.705.082	+3,83	315.000
Pilotage des ressources humaines	162.913.777	164.900.711	+1,22	1.622.000	157.887.427	164.303.431	+4,07	1.622.000
Affaires financières et immobilières	97.468.197	94.860.703	-2,67	960.000	97.544.197	93.360.703	-4,29	960.000
Conseil juridique et traitement du contentieux	84.196.922	82.396.922	-2,14		84.196.922	82.396.922	-2,14
Total mission	2.801.323.652	2.778.438.774	-1,07		2.578.933.805	2.656.658.494	+3,11

* Conséquence de la modulation de la première fraction de l'aide publique aux partis en fonction de leur respect du principe d'égal accès des hommes et des femmes aux mandats électoraux aux élections législatives.

I. LE PROGRAMME « ADMINISTRATION TERRITORIALE » : LA MISE EN oeUVRE DE NOMBREUSES RÉFORMES TENDANT À MODERNISER L'ADMINISTRATION PRÉFECTORALE

Le programme « Administration territoriale » est doté de 1,65 milliard d'euros en crédits de paiement dans le projet de loi de finances pour 2008 (62,4 % des crédits de la mission ; +5,7 % par rapport à 2007).

Le budget alloué à l'administration territoriale en crédits de paiement est stable par rapport à l'an dernier.

En 2006 , sur la base des crédits ouverts, 146,16 millions d'euros d'autorisations d'engagement, ainsi que 151,81 millions d'euros en crédits de paiement n'ont pas été consommés, soit des taux de consommation respectifs de 91,7 % et de 99 % des crédits. Toutefois, en raison du retard pris par le lancement du projet relatif à la protection de l'identité (60 millions d'euros non utilisés ont été restitués) et de la réduction des besoins en crédits liés à la convention signée avec l'Imprimerie nationale pour la production des passeports électroniques, le taux de consommation de l'action « Garantie de l'identité et de la nationalité, délivrance de titres », s'est avéré faible (58,7 % en autorisations d'engagement et 63,7 % en crédits de paiement).

A. LA MODIFICATION DU PÉRIMÈTRE DU PROGRAMME ADMINISTRATION TERRITORIALE

Deux grandes mesures impliquant une modification du périmètre du programme sont intervenues :

- l'intégration des dépenses correspondant à l'activité des représentants de l'Etat outre-mer . Celles-ci, par exception pour l'année 2008 et pour bien en identifier les spécificités, seront gérées dans leur totalité sur l'action 5 « intégration des hauts-commissariats et représentations de l'Etat à l'outre-mer et soutien du réseau des préfectures ».

Selon le ministère de l'intérieur, cette solution a été privilégiée, dans la mesure où, aujourd'hui, les hauts-commissariats et les représentations de l'Etat à l'outre-mer n'utilisent pas les outils de gestion et de suivi de la performance développés au sein du réseau des préfectures ;

- le transfert au ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement ( programme 303 « Immigration et asile ») des dépenses d'investissement pour le développement du programme GREGOIRE . Ce programme dont le déploiement est prévu en 2009, tend à refondre l'actuelle application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France (AGDREF), afin de recueillir des informations plus précises sur l'immigration.

Ainsi, le projet de loi de finances pour 2008 compte six objectifs , comme pour l'an passé, auxquels sont associés quatorze indicateurs -contre treize en 2007 :

- objectif n° 1 : améliorer la prévention dans le domaine de la sécurité civile ^{1 ( * )} - indicateurs : taux de plans de prévention des risques naturels (PPRN) approuvés ; taux d'établissements recevant du public soumis à obligation de contrôle visités par la commission de sécurité ; taux d'exercices de sécurité civile réalisés dans les délais réglementaires sur les sites soumis à plan particulier d'intervention (PPI) ;

- objectif n° 2 : améliorer les conditions de délivrance de titres fiables et l'efficience des services de délivrance des titres - indicateurs : nombre de dossiers de fraude documentaire reçus en administration centrale pour les cartes nationales d'identité et passeports ; proportion de préfectures qui délivrent dans les délais fixés les cartes grises en temps réel ; nombre de titres délivrés par ETPT ; nombre de préfectures et sous-préfectures certifiées ;

- objectif n° 3 : réduire le nombre d'actes non conformes des collectivités territoriales et établissements publics - indicateurs : taux de contrôle des actes prioritaires reçus en préfecture ; taux d'actes retirés ou réformés après une intervention de la préfecture ; taux d'actes budgétaires réformés après une intervention de la préfecture ;

- objectif n° 4 : moderniser le contrôle de légalité - indicateur : taux d'actes télétransmis par l'application ACTES ;

- objectif n° 5 : améliorer la coordination des actions interministérielles - indicateur : délai d'instruction des dossiers ICPE et loi sur l'eau ;

- objectif n° 6 : réduire les coûts d'affranchissement et de téléphonie - indicateurs : évolution des coûts d'affranchissement par habitant ; coût de téléphonie par agent.

Votre rapporteur pour avis se félicite que le gouvernement ait redéfini l'objectif n° 5 pour faire explicitement apparaître la mission de pilotage territorial des politiques gouvernementales et de coordination interministérielle qui revient au préfet , comme il en avait émis le souhait dans ses précédents avis.

Le gouvernement a également institué un nouvel indicateur recensant le nombre de titres délivrés par ETPT .

Comme le préconise la commission des finances de l'Assemblée nationale, il pourrait être en outre pertinent :

- de prendre en considération dans les indicateurs du programme « administration territoriale » l'activité de la préfecture de police de Paris (notamment en matière de délivrance des titres ou de sécurité), car l'exclusion actuelle de cette activité limite considérablement la pertinence des résultats constatés ;

- de créer un indicateur supplémentaire établissant un classement de l'ensemble des préfectures en matière de délivrance de titres et faisant apparaître le délai d'attente global des usagers.

* ¹ En effet, les préfectures disposent d'une mission de coordination et de pilotage en matière de sécurité intérieure et d'ordre public, notamment par la prévention des risques naturels et technologiques et la gestion des crises liées, par exemple, aux menaces terroristes.