B. LE PATRIMOINE MONUMENTAL
1. L'évolution des dotations pour 2009 : un effort dans un cadre budgétaire qui reste contraint
a) Une stabilité de l'enveloppe consacrée aux monuments historiques
Les crédits consacrés par l'Etat aux monuments historiques sont inscrits à l'action 1 « Patrimoine monumental et archéologique », dotée, pour 2009, de 285,42 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 332,68 millions d'euros en crédits de paiement (CP).
Hors archéologie préventive et subventions de fonctionnement aux grands opérateurs, les crédits consacrés à la conservation, l'entretien et la restauration des monuments historiques s'établissent à 235,15 millions d'euros en autorisations d'engagement et 283,08 millions d'euros en crédits de paiement .
S'y ajoute un financement extrabudgétaire , à hauteur de 20 millions d'euros , issu des recettes de cession d'immeubles de l'Etat (compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ») : ces crédits viennent compléter la dotation d'investissement du Centre des monuments nationaux (CMN).
Grâce à cette ressource complémentaire, les crédits consacrés aux monuments historiques pour 2009, hors fonds de concours, sont de 255,15 millions d'euros en autorisations d'engagement et 303,08 millions d'euros en crédits de paiement . Ils s'établissent, en crédits de paiement, à un niveau quasiment équivalent aux dotations inscrites en loi de finances initiale pour 2008, qui comprenaient, néanmoins, 15 millions d'euros de fonds de concours.
Ainsi que le ministère l'a souligné dans les réponses aux questionnaires budgétaires transmises à votre rapporteur, la diminution constatée au niveau des autorisations d'engagement (- 24 % par rapport à 2008) vise à « donner un signal fort sur la nécessaire maîtrise des engagements » et à permettre de retrouver des marges de manoeuvre en matière de financement du patrimoine monumental français.
En effet, pour l'ensemble du programme « Patrimoines », près de 23 % des crédits ouverts en 2009 servent à financer des engagements pris les années antérieures.
b) Un effort de rééquilibrage en faveur des monuments n'appartenant pas à l'Etat
Les dotations consacrées aux monuments historiques pour 2009 se répartissent comme indiqué dans le tableau suivant.
LA RÉPARTITION DES CRÉDITS DES MONUMENTS HISTORIQUES POUR 2009
(En millions d'euros)
|
AE |
CP |
|
|
Monuments historiques (MH) « hors grands projets » |
210,46 |
243,36 |
|
Crédits d'entretien |
31,04 |
31,04 |
|
dont MH État |
18,33 |
18,33 |
|
dont MH non État |
12,71 |
12,71 |
|
Crédits de restauration |
174,67 |
207,57 |
|
dont MH Etat
|
103,87
|
100,66
|
|
dont MH non État |
90,80 |
126,91 |
|
Dotation versée aux opérateurs |
4,75 |
4,75 |
|
« Grands projets » |
24,69 |
39,72 |
|
Grand Palais |
- |
3,53 |
|
Cité de l'architecture et du patrimoine |
- |
4,30 |
|
Versailles |
16,00 |
24,00 |
|
Quadrilatère Richelieu |
1,70 |
3,50 |
|
Fort Saint-Jean |
6,99 |
4,39 |
|
Total Monuments historiques |
255,15 |
303,08 |
Source : Projet annuel de performances - Mission « Culture » - Projet de loi de finances pour 2009.
* La poursuite des « grands projets » sur les monuments historiques mobilise 24,69 millions d'euros en autorisations d'engagement et 39,72 millions d'euros en crédits de paiement .
Plus de 60 % de ces crédits sont destinés au financement du schéma directeur d'investissement de Versailles.
La restauration du fort Saint-Jean à Marseille figure également au rang des priorités : ces travaux permettront d'accueillir le Musée des civilisations de l'Europe et de la Méditerranée (MUCEM) ; en parallèle, la construction d'un nouveau bâtiment conçu par l'architecte Rudy Ricciotti devra être achevée pour 2013. Votre rapporteur souligne l'intérêt de ce projet pour la ville de Marseille et au regard du projet d'Union pour la méditerranée, mais aussi son importance alors que la cité phocéenne vient d'être désignée Capitale européenne de la culture pour l'année 2013 . La réalisation du MUCEM mobilise au total 9 millions d'euros en autorisations d'engagement et 6,4 millions d'euros en crédits de paiement dans le projet de budget pour 2009.
* Hors « grands projets », la répartition des crédits destinés à la restauration et l'entretien des monuments historiques traduit un effort spécifique en faveur des monuments n'appartenant pas à l'Etat . En effet :
- 118,99 millions d'euros (incluant la recette extrabudgétaire de 20 millions d'euros) sont prévus en faveur des monuments de l'Etat ;
- 139,62 millions d'euros sont consacrés aux monuments n'appartenant pas à l'Etat , c'est-à-dire en faveur des monuments privés ou appartenant aux collectivités territoriales.
Votre rapporteur salue ce rééquilibrage qu'il appelait de ses voeux les années précédentes : en effet, les mesures exceptionnelles prises en 2006 (affectation de 100 millions d'euros issus des recettes de privatisation des autoroutes) et 2007 (recette fiscale affectée au Centre des monuments nationaux, à hauteur de 140 millions d'euros dont 70 millions au titre de 2006) avaient bénéficié aux monuments de l'Etat, alors que, dans le même temps, les crédits d'intervention pour l'entretien et la restauration des autres monuments diminuaient de 18,5 % en 2007.
c) Une situation qui reste néanmoins préoccupante
Lors de l'audition de représentants de la Réunion des associations nationales de sauvegarde du patrimoine bâti et paysager (« G 8 Patrimoine »), le 18 juin 2008, votre commission et son groupe d'études sur le patrimoine architectural ont pu entendre le « cri d'alarme » des acteurs du secteur face à la dégradation des moyens affectés à la conservation du patrimoine.
* M. Jean de Lambertye, président de l'association La Demeure Historique, s'est inquiété, notamment, d'une diminution de 20 à 40 % des dotations des directions régionales des affaires culturelles (DRAC) par rapport à 2007. Comme l'a confirmé le même jour M. Michel Clément, directeur de l'architecture et du patrimoine, si aucun chantier concernant les grands monuments n'a été interrompu cette année, nombre d'opérations n'ont pu être lancées , la situation étant très tendue dans certaines régions , et notamment en Bourgogne et Rhône-Alpes.
En effet, selon les informations transmises par le ministère, le montant des « restes à payer » sur les crédits engagés pour les opérations d'investissement sur les monuments historiques - c'est-à-dire l'écart entre les autorisations d'engagement engagées et les crédits de paiement mandatés - s'établissent, au 31 décembre 2007, toutes DRAC confondues (et hors chantiers des établissements publics et du SNT), à 450,4 millions d'euros ; plus de 320 millions d'euros concernent des opérations sur les monuments n'appartenant pas à l'Etat. Lors de son audition devant la commission, Mme Christine Albanel a indiqué que le montant de la « dette » à la fin de l'année 2008 - à savoir le montant des factures ne pouvant être honorées - serait d'environ 33 millions d'euros.
A cet égard, votre rapporteur relève que dans son rapport d'information sur les modalités d'application de la LOLF dans les DRAC, présenté en juin 2008, notre collègue Yann Gaillard souligne notamment des contraintes de gestion lourdes dans le domaine du patrimoine : ainsi, « les perspectives d'investissement sont désormais subordonnées à la résorption des problèmes de soutenabilité de gestion des crédits des DRAC » 1 ( * ) .
Votre rapporteur souhaite que le ministère puisse transmettre au Parlement un état des lieux précis des engagements de l'Etat région par région .
* Dans ce contexte, plusieurs associations engagées dans le domaine du patrimoine ont appelé à un nécessaire « sursaut », en publiant, dans les pages du Figaro du 16 juillet dernier, une « déclaration solennelle pour le patrimoine » intitulée « Péril en la demeure ! » 2 ( * ) . En parallèle, les Vieilles Maisons Françaises (VMF) ont formulé 15 propositions « pour une politique nouvelle du patrimoine, globale et ambitieuse » , s'inscrivant notamment dans le cadre des enjeux du développement durable.
Votre rapporteur relève, en outre, qu'un rapport présenté en octobre 2008 par l'ancien ministre de la culture Jean-Jacques Aillagon , devant le Conseil économique, social et environnemental, propose également « une nouvelle dynamique pour les politiques de conservation du patrimoine monumental » , dont les conclusions rejoignent sur plusieurs points celles formulées en 2006 par la mission d'information de votre commission, présidée par M. Philippe Richert.
Ce rapport souligne notamment que le patrimoine constitue « un enjeu de société » , compte tenu de son impact en termes de développement économique et touristique des territoires mais aussi d'emplois ; en tant que président du groupe d'études du Sénat sur les métiers d'art, votre rapporteur souligne en effet l'importance des savoir-faire français dans ce domaine.
2. D'importants besoins de financement : comment répondre à l'urgence ?
a) Les conclusions du bilan sur l'état du patrimoine français
(1) Une part de 20 % de monuments classés en situation de « péril »
L'article 90 de la loi de finances initiale pour 2007, introduit à l'initiative de notre collègue Yann Gaillard, rapporteur spécial des crédits de la mission « Culture », a prévu la transmission au Parlement d'un rapport sur l'état du parc monumental français.
Votre rapporteur a souligné, l'an passé, l'importance d'un tel audit, permettant de disposer, région par région, d'une évaluation des besoins d'investissement, des priorités et urgences du secteur, afin de pouvoir établir, sur cette base actualisée, une programmation pluriannuelle des opérations. Il rappelle que la commission « patrimoine et décentralisation », présidée par M. Jean-Pierre Bady, avait préconisé qu'un rapport sur l'état du patrimoine français soit présenté au Parlement tous les deux ans.
A cet égard, il salue le travail d'ampleur réalisé par la direction de l'architecture et du patrimoine (DAPA) du ministère de la culture, avec l'appui des directions régionales des affaires culturelles (DRAC), afin d'établir ce bilan. Ce « rapport sur l'état du parc monumental français » a été transmis au Parlement en décembre 2007 . Contrairement à la « commande », qui visait les monuments classés et inscrits, ce bilan est ciblé sur les seuls monuments classés . Etabli sur la base des applications informatisées mises en oeuvre de manière systématique depuis la fin des années 1970, dont les critères d'appréciation ont été affinés depuis, il retrace la composition de ce parc monumental, dresse un bilan sanitaire des immeubles classés et évalue les besoins en travaux.
Votre rapporteur rappelle que le dernier travail de cet ordre avait été réalisé en 2002 et publié en janvier 2003. Il évaluait alors à 20 % la part des monuments classés « en situation de péril ».
La comparaison entre 2002 et 2007 fait apparaître les principaux constats suivants :
* Le nombre de monuments protégés a faiblement progressé entre 2002 et 2007, passant au total de 40 227 à 43 233 ; cette progression concerne essentiellement les monuments inscrits ; le nombre de monuments classés est resté quasiment stable , passant en cinq ans de 14 815 à 14 897 ; plus du tiers de ces monuments classés (36 %) sont des lieux de culte.
* En 2007 comme en 2002, on relève que plus d'une commune française sur cinq (21,5 %) abrite au moins un monument classé ; près de 75 % de ces monuments sont situés dans une commune de moins de 10 000 habitants et environ 55 % d'entre eux sont dans une commune de moins de 2 000 habitants .
* L'étude de 2007 fait apparaître une amélioration de la connaissance de l'état sanitaire du parc monumental , qui passe de 60 % à 73 % pour les monuments classés. Elle prend en compte, par ailleurs, le patrimoine des départements d'outre-mer.
L'état des monuments est apprécié selon quatre catégories : bon état sanitaire ; état sanitaire passable ; état sanitaire défectueux ; situation de péril.
La meilleure connaissance du parc fait que l'effectif des monuments classés considérés en bon état passe de 19 % à 22 % entre 2002 et 2007 ; en revanche la part de ceux en état « défectueux » progresse de 32 % à 41 % ; la catégorie des monuments « en péril » reste stable, à environ 20 % du parc.
* 53 % des monuments en péril sont la propriété de collectivités territoriales , contre 47 % en 2002 ; 27 % appartiennent à des propriétaires privés (23 % en 2002) et 9 % à l'Etat (6 % en 2002).
(2) Un besoin d'investissements évalué à 2 milliards d'euros sur 5 ans
Les conclusions que le ministère de la culture tire de ce bilan rejoignent celles de la mission d'information présidée par notre collègue Philippe Richert, dont votre commission a adopté les conclusions présentées par votre rapporteur en octobre 2006 3 ( * ) .
En effet, alors qu'en 2002 les besoins en travaux sur les monuments classés étaient évalués à plus de 7 milliards d'euros (en euros constants), le bilan établi en 2007 les évalue à 10,735 milliards d'euros . Cette augmentation tient notamment à la meilleure connaissance du parc monumental et à la prise en compte des départements d'outre mer.
Par ailleurs, selon ce rapport, « pour assurer une conservation satisfaisante du patrimoine identifié comme menacé, un investissement global de 2 milliards d'euros sur les 5 ans à venir serait nécessaire » , étant précisé que « cet effort doit être collectif et ne peut reposer sur le seul financement de l'Etat » . Cela confirme l'effort de 4 milliards d'euros sur 10 ans évoqué par le Président de la République pour assurer un bon état de conservation de notre patrimoine, à l'occasion de l'inauguration de la Cité de l'architecture et du patrimoine en septembre 2007.
La mission d'information du Sénat avait évalué entre 350 et 400 millions d'euros la fourchette annuelle de crédits nécessaires à l'entretien et la restauration des monuments historiques. Elle avait avant tout insisté sur la nécessité d'un investissement continu dans le temps . Cela est également souligné, ce dont votre rapporteur se réjouit, dans le rapport transmis au Parlement par le ministère de la culture.
b) L'impérieuse nécessité d'une ressource complémentaire pérenne
En janvier 2008, la ministre de la culture, Mme Christine Albanel, a relancé le débat sur l'affectation d'une ressource extrabudgétaire en faveur de la conservation du patrimoine, en évoquant, parmi les « pistes » à l'étude, l'instauration d'un prélèvement de 2 euros sur chaque nuitée dans les hôtels quatre étoiles.
Fondée sur le lien évident entre tourisme et patrimoine, cette proposition a néanmoins soulevé de nombreuses réticences.
Mais le principe reste d'actualité : à l'occasion de la conférence de presse de présentation des Journées du Patrimoine en septembre dernier, la ministre a réaffirmé qu'il était « nécessaire et urgent d'abonder les dotations budgétaires, jamais suffisantes, par des financements complémentaires » .
Le dossier de presse de présentation du budget de la mission « Culture » confirme ainsi qu' « à compter de 2010, seront mobilisées d'autres ressources extrabudgétaires, à vocation pérenne, conformément à la volonté du Premier ministre et du Président de la République » , l'objectif étant d'atteindre à terme, comme l'avait suggéré la mission d'information du Sénat, « une fourchette comprise entre 350 et 400 millions d'euros » . Cette hypothèse doit faire l'objet de réflexions approfondies en 2009 : néanmoins, les principales pistes évoquées tendent à affecter une partie des recettes de la Française des Jeux ou à saisir l'opportunité de l'ouverture prochaine du marché des paris sportifs et jeux en ligne .
Suivant l'exemple britannique, c'est cette première « piste » qui avait reçu la faveur de notre mission d'information il y a deux ans. Cette idée a également été évoquée par M. Jean-Jacques Aillagon, ancien ministre de la culture, dans le rapport qu'il a présenté en octobre 2008 au Conseil économique, social et environnemental.
Votre rapporteur souhaite que cette réflexion puisse aboutir dans les meilleurs délais.
c) Le rôle du mécénat pour le soutien aux monuments privés
* Ainsi que l'avait préconisé notre mission sénatoriale d'information sur le patrimoine, l'article 10 de la loi de finances initiale pour 2007 a étendu les dispositions fiscales relatives au mécénat, à la conservation et à l'entretien des monuments privés.
Votre rapporteur rappelle que cela répond à de fortes attentes des propriétaires privés, auxquels appartiennent près de la moitié des monuments historiques (65 % des monuments inscrits et 35 % des monuments classés).
Les dispositions modifiant les articles 200 et 238 bis du code général des impôts ouvrent désormais droit à réduction d'impôt pour les sommes versées par des mécènes à la Fondation du patrimoine et à certaines fondations ou associations agréées et reconnues d'utilité publique, en vue de subventionner des travaux engagés par des propriétaires privés sur des immeubles ou parties d'immeubles inscrits ou classés.
En contrepartie, toutefois, le propriétaire doit s'engager à respecter les conditions suivantes :
- conserver l'immeuble pendant au moins dix ans à compter de la date d'achèvement des travaux ;
- ouvrir au public, « dans des conditions fixées par décret » , les parties protégées qui ont fait l'objet de ces travaux, pendant au moins dix ans à compter de la date d'achèvement des travaux.
Le décret du 27 février 2008 4 ( * ) a précisé ce qu'il faut entendre par cette notion d'ouverture au public. Ainsi, le public doit être admis au moins :
- soit 50 jours par an, dont 25 jours non ouvrables au cours des mois d'avril à septembre inclus ;
- soit 40 jours par an pendant les mois de juillet, août et septembre.
Le propriétaire doit également participer aux opérations organisées par le ministère de la culture, telles que les Journées du Patrimoine. En outre, la durée minimale d'ouverture au public peut être réduite si une ou plusieurs conventions sont conclues avec des établissements scolaires, pour l'organisation de visites à caractère éducatif.
Ces critères d'ouverture au public font débat. Lors de l'audition de la Réunion des associations nationales de sauvegarde du patrimoine bâti et paysager devant la commission, le 18 juin dernier, M. Philippe Toussaint, président des Vieilles Maisons Françaises, a indiqué que près de 80 % des monuments privés n'ont pas vocation à être ouverts au public, au sens des instructions fiscales ; il a suggéré que soit plutôt pris en compte un concept , plus souple, d'accessibilité au public .
* Votre rapporteur note, par ailleurs, la création, dans le cadre de la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie, de fonds de dotation : à l'initiative de la commission spéciale du Sénat, les particuliers ou les entreprises effectuant un don à ces fonds réalisant des travaux de restauration, de conservation ou d'accessibilité sur des monuments historiques classés ou inscrits bénéficieront également de l'avantage fiscal. Cela constitue un nouveau levier de financement de notre patrimoine.
* Il convient néanmoins de mieux faire connaître ces nouveaux dispositifs , en relayant largement l'information auprès des entreprises.
3. Le débat sur les dispositifs fiscaux
a) Des leviers essentiels de financement de notre politique du patrimoine
Le Gouvernement s'est engagé dans une nécessaire « remise à plat » de l'ensemble des « niches fiscales ». Un rapport 5 ( * ) établi en avril 2008 à la demande de la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi a été transmis aux commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat. La commission des Finances de l'Assemblée nationale a par ailleurs constitué une mission d'information, qui a remis son rapport en juin 2008 6 ( * ) .
L'accent mis, dans ces deux rapports, sur le régime applicable aux monuments historiques et le dispositif « Malraux » , tous deux non plafonnés, a suscité de fortes inquiétudes chez les propriétaires privés et un grand nombre d'élus de villes à secteurs sauvegardés ou ZPPAUP 7 ( * ) .
Votre commission, après avoir réalisé des auditions sur ce thème en juillet dernier, a réaffirmé d'une façon unanime son attachement à ce que soient préservés, dans leurs spécificités, des dispositifs fiscaux qui constituent non pas des outils d'optimisation fiscale, mais des leviers essentiels et efficaces de notre politique culturelle et patrimoniale .
S'agissant du dispositif adossé à la « loi Malraux », le représentant de l'Association nationale des villes et pays d'art et d'histoire et des villes à secteurs sauvegardés et protégés, M. Jean-René Etchegaray a indiqué devant votre commission, lors de son audition le 9 juillet 2008, que cet outil s'inscrivait, au-delà, dans le cadre des politiques publiques des villes en matière à la fois d'urbanisme, de sauvegarde des centres et quartiers anciens, de politique du logement et de mixité sociale. D'ailleurs, l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) s'appuie sur ce dispositif pour conduire son programme de rénovation des quartiers anciens.
* Les retombées économiques et fiscales de ces deux régimes fiscaux sont à mettre en regard de la dépense engagée :
- pour le régime applicable aux monuments historiques , dont le coût annuel pour l'Etat est de l'ordre de 30 millions d'euros , la somme des prélèvements sociaux et fiscaux est évaluée, selon l'association « La Demeure Historique », à 91,7 millions d'euros (dont 57,2 millions d'euros au titre des contributions et cotisations sociales des salariés et de la TVA et 34,5 millions d'euros au titre de l'imposition du patrimoine - impôt de solidarité sur la fortune, droits de mutation - et des impôts directs locaux) ;
- pour le dispositif « Malraux » , l'évaluation de la dépense fiscale, imprécise, oscille entre 45 millions d'euros selon le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2009, et de 100 à 130 millions d'euros selon une étude réalisée en 2007 à la demande du ministère de la culture ; en parallèle, le rapport de l'Assemblée nationale précité évalue à 400 millions d'euros le chiffre d'affaires annuel des travaux relatifs à des immeubles bénéficiant du régime Malraux ; le nombre d'emplois directs générés serait de l'ordre de 3 800.
* A cet égard, votre rapporteur salue l'engagement du Premier ministre de ne pas plafonner le régime applicable aux monuments historiques . Il s'agit, en effet, d'une juste compensation de l'effort consenti par les propriétaires privés, dans l' intérêt général , pour assurer la conservation de ce patrimoine et sa transmission aux générations futures. Comme l'ont d'ailleurs reconnu nos collègues députés dans le rapport sur les « niches fiscales » précité, ce régime « présente des différences essentielles par rapport aux autres dispositifs » , en raison des contraintes propres aux monuments historiques : il est « très clairement l'un de ceux dans lesquels la dépense fiscale vient directement se substituer à une dépense budgétaire » .
Le projet de loi de finances pour 2009 traduit, dans sa version initiale, cet engagement.
* Néanmoins, l' article 42 du projet de loi de finances pour 2009 propose des aménagements du dispositif « Malraux » :
- d'une part, cet article étend le bénéfice de l'avantage fiscal aux locations à usage professionnel et élargit les dépenses déductibles à l'ensemble des dépenses de travaux déclarés d'utilité publique ;
- d'autre part, et en contrepartie, il tend à généraliser l'exigence d'une déclaration d'utilité publique (DUP), afin de mieux encadrer les opérations éligibles aux avantages fiscaux ; il fixe, en outre, un délai de mise en location du bien, afin de prévenir les abus, et allonge la durée de l'engagement locatif (qui passe de 6 à 9 ans) ; il définit, enfin, une limite d'imputation des charges supportées à l'occasion de la restauration complète de l'immeuble ; aux termes de l'exposé des motifs, ce plafonnement « permettrait d'éviter que le cumul de plusieurs opérations ne permette à un même contribuable de s'affranchir de toute imposition à l'impôt sur le revenu » .
Sur ce dernier point, le projet de loi de finances propose de différencier le régime applicable aux secteurs sauvegardés et aux ZPPAUP, cela afin de tenir compte des différences dans la réglementation et le niveau des contraintes imposées aux propriétaires :
- dans les secteurs sauvegardés, les dépenses sont déductibles pour la totalité de leur montant et dans la limite annuelle de 140 000 euros ;
- dans les ZPPAUP, elles le sont pour les trois-quarts de leur montant et dans la limite annuelle de 100 000 euros.
b) Les amendements adoptés à l'Assemblée nationale
A l'initiative du rapporteur général du projet de loi de finances, M. Gilles Carrez, et à la suite des travaux de la mission d'information précitée, l'Assemblée nationale a adopté, lors de l'examen en première lecture du projet de loi de finances, des amendements qui tendent à aménager, d'une part, la réforme proposée pour le dispositif Malraux et, d'autre part, à encadrer et plafonner le régime applicable aux monuments historiques.
(1) Les aménagements concernant la réforme du dispositif « Malraux »
L'Assemblée nationale a tout d'abord adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement qui convertit l'avantage fiscal du « régime Malraux » en réduction d'impôt , assise sur le montant des dépenses déductibles dans la limite annuelle de 100 000 euros et dont le taux serait modulé « selon le poids des contraintes d'urbanisme supportées » , s'établissant ainsi à :
- 25 % en ZPPAUP,
- et 35 % en secteur sauvegardé.
Le dispositif sera cumulable sur quatre ans.
Cette évolution avait été préconisée par la mission d'information précitée, dans le souci de rendre ce dispositif plus équitable - alors que la technique fiscale du déficit imputable conduit à un avantage en impôt dépendant du taux marginal d'imposition -, et afin de faciliter l'évaluation de la dépense fiscale qui lui est imputable. Toutefois, cette mission avait proposé, dans son rapport, de plafonner l'assiette de cette réduction d'impôt à 45 000 euros par an.
Votre rapporteur relève, néanmoins, que la différenciation entre secteurs sauvegardés et ZPPAUP n'apparaît pas justifiée pour un grand nombre d'élus concernés : en effet, le niveau des exigences est, dans les faits, relativement comparable ; des actions de grande qualité architecturale sont également conduites dans ces zones.
(2) Un plafonnement et un encadrement du régime applicable aux monuments historiques
L'Assemblée nationale a adopté, en outre, un amendement présenté par le rapporteur général et visant à encadrer le régime applicable aux monuments historiques :
- d'une part, en conditionnant le bénéfice de ce régime dérogatoire à un engagement de conservation de l'immeuble par son propriétaire et à l'absence de mise en copropriété ; cela reprend les propositions formulées par la mission d'information de l'Assemblée nationale précitée dans son rapport : celle-ci avait proposé de réserver le bénéfice de ce dispositif fiscal aux contribuables prenant l'engagement de conserver l'immeuble concerné pendant 10 ans et, le cas échéant, de maintenir son ouverture au public durant la même période ; elle avait également souhaité « éviter l'utilisation du régime à des fins spéculatives par des opérateurs financiers » , en proposant de « ne pas ouvrir son bénéfice aux immeubles mis en copropriété à l'avenir afin d'éviter des opérations de découpe » ; notons que ces deux dispositions sont soutenues par les propriétaires privés représentés au sein de l'association La Demeure Historique notamment, puisqu'elles contribuent à recentrer ce régime sur la vocation propre aux monuments historiques ;
- d'autre part, en plafonnant à 200 000 euros le montant des déficits et charges imputables sur le revenu global au titre de monuments historiques non ouverts au public .
Votre rapporteur souligne que le Gouvernement a proposé en séance publique un sous-amendement visant à supprimer ce plafonnement ; cependant, il a été rejeté par l'Assemblée nationale.
Ainsi que votre rapporteur l'a indiqué plus haut, votre commission ne peut se satisfaire de l'instauration d'un plafonnement du régime applicable aux monuments historiques , qui va à l'encontre des engagements fermes du Gouvernement sur ce point. Il n'apparaît pas justifié, en outre, d'établir une distinction, comme le propose la disposition ainsi adoptée, entre les monuments ouverts ou non au public :
- d'une part, que les monuments soient ou non ouverts au public, les propriétaires sont soumis, du fait du classement ou de l'inscription par l'Etat, aux mêmes obligations et sujétions ; c'est l'intérêt de la conservation du bien qui doit primer sur ce critère ;
- d'autre part, l'avantage fiscal est déjà modulé selon que le monument est ou non ouvert au public.
C'est pourquoi votre commission soutiendra, lors de l'examen de cette disposition en séance publique, un amendement visant à supprimer ce plafonnement . Il convient d'insister sur le fait que ce régime fiscal ne constitue pas une « niche » , dans la mesure où assurer la conservation d'un monument classé ou inscrit par l'Etat relève d'une mission d'intérêt public.
Par cohérence, il conviendra également d'exclure l'avantage fiscal procuré par l'imputation sur le revenu global des charges afférentes aux monuments historiques non ouverts au public de l'application du plafonnement global de certains avantages fiscaux, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur général.
4. La réforme de la maîtrise d'ouvrage : le défi de la cohérence et de l'efficacité
Le 23 octobre 2007, la ministre de la culture et de la communication a confié à Mme Catherine de Salins, maître des requêtes au Conseil d'Etat, et à M. Jean-Paul Godderidge, conservateur général du patrimoine, une mission de réflexion et de propositions « en vue de définir une organisation claire et efficace des services de l'Etat en matière de maîtrise d'ouvrage sur les monuments historiques appartenant à celui-ci » .
Il s'agit de tirer les conséquences des modifications introduites par :
- l'ordonnance du 8 septembre 2005 8 ( * ) , qui a restitué aux propriétaires, publics ou privés, les prérogatives en matière de maîtrise d'ouvrage, jusqu'alors assumées par les services de l'Etat ; ces derniers doivent néanmoins assurer une assistance à maîtrise d'ouvrage, qui s'avère indispensable auprès des propriétaires - et notamment des petites communes - n'ayant pas les moyens techniques ou financiers d'assumer seuls cette mission ;
- le décret du 28 septembre 2007 9 ( * ) , qui ouvre aux propriétaires autres que l'Etat la possibilité de choisir l'architecte en chef des monuments historiques auquel ils feront appel ; ce passage d'une situation de monopole au niveau territorial à une situation de concurrence crée un besoin renforcé de contrôle scientifique et technique ;
- l'article 48 de la loi de finances initiale pour 2007, qui a confié au Centre des monuments nationaux (CMN), au-delà de ses activités traditionnelles de gestion et d'ouverture au public des monuments qui lui sont confiés, une compétence nouvelle de maîtrise d'ouvrage des travaux d'entretien et de restauration engagés sur ces monuments et, plus largement, sur les monuments appartenant à l'Etat ; votre rapporteur avait pu souligner, l'an passé, le caractère inabouti de cette réforme, en l'absence d'une réflexion préalable et d'une réorganisation du CMN : cela s'est traduit par des montages juridiques et financiers complexes et a abouti à une réintégration dans le budget pour 2008 de la recette fiscale affectée à cet établissement public.
Il était nécessaire, en effet, d'inscrire ces évolutions dans une réforme globale, afin de clarifier le partage des rôles entre les différents acteurs de la maîtrise d'ouvrage, que sont par ailleurs le service national des travaux (SNT), l'établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels (EMOC) et les conservations régionales des monuments historiques (CRMH) présentes dans les DRAC.
Ce rapport a été remis à la ministre de la culture et de la communication en juin 2008 . Ses auteurs considèrent que la réforme de la maîtrise d'ouvrage sur les monuments historiques est « irréversible » , « indispensable » et « porteuse de grandes possibilités » : ils relèvent que le système antérieur « avait atteint à plusieurs égards ses limites, en termes de moyens notamment » ; il « a aussi conduit l'Etat à imposer des choix de restauration souvent critiqués et que le strict souci de conservation du monument ne justifiait pas toujours » ; de fait, si la réforme suscite des inquiétudes bien légitimes, ces craintes « paraissent être davantage le fruit du changement de contexte et des retards apportés à la mise en oeuvre complète de la réforme que la traduction de défauts inhérents » à celle-ci.
* S'agissant du CMN , le rapport préconise, dans un premier temps, un statu quo sur son périmètre d'intervention : en effet, votre rapporteur s'était interrogé, l'an passé, sur l'opportunité de confier à cet établissement la maîtrise d'ouvrage sur des monuments de l'Etat dont il n'assure pas la gestion, alors que la déconcentration de son organisation reste encore à construire. Il est néanmoins nécessaire d' achever la réforme engagée en faisant du CMN « un maître d'ouvrage à part entière » pour les monuments dont il assure la gestion : cela suppose de le doter de personnels qualifiés (y compris par le recours à des prestataires extérieurs) et de structurer son organisation autour d'un pôle central et d'antennes techniques locales ; le rapport préconise le transfert de 58 emplois de l'Etat vers le CMN.
* Le rapport relève, en outre, que les domaines d'activité du SNT et de l'EMOC se recoupent partiellement, notamment en matière de restauration.
Cette situation n'est pas optimale : ainsi, dans un rapport thématique sur « Les grands chantiers culturels » , la Cour des comptes a déploré une programmation et un pilotage « au fil de l'eau », en l'absence d'outils de pilotage harmonisés permettant un suivi global des opérations et une vision d'ensemble de la politique immobilière du ministère.
Votre rapporteur rappelle que dans le cadre de la RGPP, un rapprochement entre le SNT et l'EMOC doit être recherché, notamment « en vue de renforcer la capacité de pilotage en matière de grands projets » .
Mme de Salins et M. Godderidge soulignent que cette solution est justifiée et « logique » , puisqu'elle serait « susceptible de dégager des économies de personnel et de créer des synergies » sur leur « coeur de métier ». Néanmoins, elle soulèverait des difficultés, notamment en raison des différences de statut de leurs agents.
* Enfin, en matière d' assistance à maîtrise d'ouvrage (AMO) et de contrôle scientifique et technique , le rapport note d'abord que l'Etat doit préciser, au préalable, les objectifs qu'il assigne à une politique générale de conservation des monuments historiques. Il doit également répondre au besoin de conseil des propriétaires au stade de l'établissement du programme, et se doit d'assurer gratuitement cette « mission de service public » . A cet égard, votre rapporteur note qu'un « vade-mecum » , élaboré par la direction de l'architecture et du patrimoine, devrait être diffusé prochainement. Des formations devraient également être proposées aux propriétaires.
Le rapport préconise l'intégration des services départementaux de l'architecture et du patrimoine (SDAP) dans les DRAC, en vue de mutualiser les moyens nécessaires à l'exercice du contrôle scientifique et technique. Cela a été acté en juin par le conseil de modernisation des politiques publiques.
Pour l'AMO, plusieurs préconisations sont formulées :
- la gratuité devrait être limitée aux missions d'assistance générale portant sur l'ensemble du projet ;
- pour l'assistance apportée aux collectivités territoriales et aux propriétaires privés, le décret devrait ouvrir deux formes d'intervention possible : la conduite d'opération et le mandat (jugé plus efficace et moins coûteux) ; toute assistance gratuite devrait faire l'objet d'une évaluation précise de son coût et d'un bilan ; le rapport relève que l'AMO gratuite devrait sans doute rester exceptionnelle s'agissant des propriétaires privés ;
- enfin, l'émergence d'autres solutions d'AMO plus économes en moyens de l'Etat devrait être favorisée, à travers le développement d'une offre privée - actuellement quasi inexistante - ou semi-publique, ou encore une mutualisation des moyens et équipes des collectivités publiques, par exemple dans le cadre d'établissements publics de coopération culturelle (EPCC).
Dans l'attente du développement de telles solutions d'AMO alternatives à celle de l'Etat, il est nécessaire de maintenir dans les DRAC les moyens nécessaires à l'accomplissement de ces missions . Le rapport évalue ces moyens à 2,5 ETP par DRAC, soit une équipe constituée d'un ingénieur et d'un technicien des services culturels à temps plein et d'un assistant administratif et de gestion financière à temps partiel.
* Votre rapporteur sera très attentif aux suites concrètes qui seront données à cet important rapport.
Lors de son audition devant la commission, le 18 novembre dernier, Mme Christine Albanel a indiqué, qu'à la suite de ce rapport, deux décrets seraient prochainement publiés , l'un concernant le contrôle scientifique et technique et l'autre l'assistance à maîtrise d'ouvrage. Elle a également souligné la nécessité de favoriser l'intervention des intercommunalités en matière de maîtrise d'ouvrage.
5. Une relance du transfert de monuments de l'Etat aux collectivités territoriales ?
Votre rapporteur rappelle que notre collègue Philippe Richert, président du groupe d'études sur le patrimoine architectural, a déposé en octobre dernier une proposition de loi 10 ( * ) visant à relancer le processus de transfert de monuments de l'Etat aux collectivités territoriales, engagé par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
Le décret du 20 juillet 2005 pris en application de cette loi a fixé, sur la base des travaux conduits par la « commission Rémond », une liste de 176 monuments susceptibles d'être transférés ; les collectivités n'ont eu qu'un an pour se porter candidates.
Le bilan est néanmoins globalement positif : en effet, 66 monuments et sites ont fait l'objet d'une convention de transfert, dont 51 sont signées à ce jour ; 45 transferts sont réalisés au bénéfice de communes 11 ( * ) , 15 de départements 12 ( * ) et 6 de régions 13 ( * ) . En outre, la plupart de ces collectivités se sont engagées dans une dynamique de travaux de conservation, qui n'auraient sans doute pas pu être lancés autrement.
Votre rapporteur relève qu'une nouvelle phase de transferts a été récemment évoquée :
- dans le cadre de la RGPP : une mesure préconise en effet « un principe général de transférabilité » des monuments de l'Etat aux collectivités, sous réserve d'exceptions ;
- par M. Jean-Jacques Aillagon, dans le rapport, précité, présenté en octobre 2008 devant le Conseil économique, social et environnemental : celui-ci propose de clarifier le périmètre des monuments propriétés de l'Etat, y compris en envisageant un transfert de certaines cathédrales aux départements ou régions.
Il semble nécessaire, cependant, de conserver, comme le fait d'ailleurs la proposition de loi présentée par M. Philippe Richert, un certain nombre des critères mis en avant par la « commission Rémond » en 2003, afin d'exclure de tout transfert les monuments qui constituent un élément majeur du patrimoine de la Nation.
* 1 « Les DRAC et la LOLF : une administration en devenir », rapport d'information sur les modalités d'application de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) dans les directions régionales des affaires culturelles (DRAC), fait par M. Yann Gaillard au nom de la commission des finances, Sénat, n° 386 (2007-2008).
* 2 Cette déclaration a été cosignée par : les associations du « G8 », l'Association nationale des villes et pays d'art et d'histoire et des villes à secteurs sauvegardés et protégés, l'Association nationale pour la protection des villes d'art, la Section française du Conseil international des monuments et des sites (Icomos France), la Société française d'archéologie, la Fédération des musées d'agriculture et du patrimoine rural, le Groupement français des entreprises de restauration de monuments historiques (GMH) et l'Association des professionnels de la restauration du patrimoine locatif à sauvegarder.
* 3 « Monuments historiques : une urgence pour aujourd'hui, un atout pour demain », rapport d'information fait, au nom de la commission des affaires culturelles, par la mission d'information chargée d'étudier l'entretien et la sauvegarde du patrimoine architectural, Sénat, n° 38 (2006-2007).
* 4 Décret n° 2008-195 du 27 février 2008 pris pour l'application des articles L. 143-2-1 et L. 143-15 du code du patrimoine et relatif aux conventions conclues avec la Fondation du patrimoine et certaines fondations ou associations en faveur de la restauration de monuments historiques privés.
* 5 Rapport évaluant l'utilisation et l'impact économique et social des dispositions permettant à des contribuables de réduire leur impôt sur le revenu sans limitation de montant, remis par le Gouvernement aux commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat, avril 2008.
* 6 « Maîtriser la dépense fiscale pour un impôt plus juste et plus efficace », rapport d'information de la mission d'information de la commission des finances sur les niches fiscales, présenté par MM. Didier Migaud, président, Gilles Carrez, rapporteur général, Jean-Pierre Brard, Jérôme Cahuzac, Charles de Courson et Gaël Yanno, députés, n° 946 (2007-2008).
* 7 Zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager.
* 8 Ordonnance n° 2005-1128 du 8 septembre 2005 relative aux monuments historiques et aux espaces protégés.
* 9 Décret n° 2007-1405 du 28 septembre 2007 portant statut des architectes en chef des monuments historiques et adaptation au droit communautaire des règles applicables à la restauration des immeubles classés.
* 10 Proposition de loi concernant les nouvelles possibilités de transfert d'affectation aux collectivités territoriales du patrimoine de l'Etat, présentée par M. Philippe Richert, Sénat, n° 17 (2008-2009).
* 11 Par exemple, l'Hôtel Renan-Scheffer (musée de la vie romantique) a été transféré à la ville de Paris, la Chapelle des Carmélites à la ville de Toulouse, le site antique des Tours Mirandes à la commune de Vendeuvre-du-Poitou, le château du Roi René à Tarascon...
* 12 Outre le château du Haut-Koenigsbourg, transféré au département du Bas-Rhin dès janvier 2007, on peut également citer le Château de Campagne en Dordogne, le site antique de Bavay au département du Nord ou les ruines de l'abbatiale de Saint-Jean-d'Aulps en Haute-Savoie.
* 13 Par exemple les collections du domaine de Randan à la région Auvergne, le Château de Chaumont à la région Centre ou encore la ville et le port de Saint-Sauveur à la région Languedoc-Roussillon (convention en cours de signature).