2. Les principes généraux
a) Une liberté d'expression et d'information encadrée par un régime de déclaration préalable
La loi du 29 décembre 1979 a reconnu, dans son article 1 er , le droit pour chacun « d'exprimer et de diffuser informations et idées, quelle qu'en soit la nature, par le moyen de la publicité, d'enseignes et de préenseignes » .
Ces différentes notions sont ainsi définies :
« - constitue une publicité, à l'exclusion des enseignes et des préenseignes, toute inscription, forme ou image destinée à informer le public ou à attirer son attention, les dispositifs dont le principal objet est de recevoir lesdites inscriptions, formes ou images étant assimilés à des publicités ;
- constitue une enseigne toute inscription, forme ou image apposée sur un immeuble et relative à une activité qui s'y exerce ;
- constitue une préenseigne toute inscription, forme ou image indiquant la proximité d'un immeuble où s'exerce une activité déterminée. »
Depuis la loi du 2 février 1995, « l'installation, le remplacement ou la modification des dispositifs ou matériels qui supportent de la publicité » sont soumis à un système de déclaration préalable auprès du maire et du préfet (article 581-6 du code de l'environnement).
b) Un régime complexe d'interdictions et d'exceptions : un souci d'équilibre entre protection du paysage et développement économique
La loi définit une série d'exceptions au principe de « liberté d'affichage », afin de limiter l'impact de l'affichage publicitaire sur la qualité des paysages et du cadre de vie. Des « exceptions à l'exception » sont également prévues, afin de laisser aux communes la possibilité d'aménager ces règles, d'une façon plus ou moins restrictive.
•
D'une façon générale,
toute publicité est interdite
:
- sur les immeubles classés au titre des monuments historiques ou inscrits à l'inventaire supplémentaire ;
- sur les monuments naturels et dans les sites classés ;
- dans les parcs nationaux et les réserves naturelles ;
- sur les arbres.
Le maire ou, à défaut, le préfet, sur demande ou après avis du conseil municipal et après avis de la commission départementale compétente en matière de sites, peut en outre interdire par arrêté toute publicité sur des immeubles « présentant un caractère esthétique, historique ou pittoresque » .
Cependant, votre rapporteur rappelle que la loi de finances initiale pour 2007 a instauré une dérogation à l'interdiction de publicité sur les monuments historiques : l'article L.621-29-8 du code du patrimoine autorise, lors de travaux nécessitant la pose d'échafaudages, qu'une partie des surfaces des bâches puisse être dédiée à la publicité. Cela constitue une ressource supplémentaire pour aider au financement de ces travaux : la publicité apposée sur la façade sud du Grand Palais a ainsi « rapporté » près de 350 000 euros.
•
En dehors des
agglomérations
, le principe général est que
toute publicité est interdite
, à l'exception,
toutefois, des « zones de publicité
autorisée » (ZPA).
•
A l'intérieur des
agglomérations
, en revanche, la
publicité est
admise
, sous réserve du respect de certaines prescriptions,
notamment en matière d'emplacement, de surface, de hauteur ou encore
d'entretien.
La loi prévoit néanmoins des exceptions à ce principe général, puisque toute publicité est interdite :
- dans les zones de protection autour des sites ou monuments historiques classés et des sites inscrits à l'inventaire ;
- à moins de 100 mètres et dans le champ de visibilité des immeubles classés monuments historiques, inscrits à l'inventaire supplémentaire ou « présentant un caractère esthétique, historique ou pittoresque » ;
- dans les secteurs sauvegardés et zones de protection du patrimoine architectural et urbain ;
- dans les parcs naturels régionaux.
Il peut être dérogé à cette interdiction, toutefois, par l'institution de « zones de publicité restreinte » (ZPR) notamment, dans lesquelles les prescriptions sont plus restrictives.
En outre, il peut y être dérogé, à titre exceptionnel , par l'institution d'une « zone du publicité élargie » (ZPE), « lorsque la publicité est un élément déterminant de l'animation des lieux considérés » .
• S'agissant des trois types de
zones
dérogatoires
- zones de publicité autorisée,
restreinte ou élargie -, leur délimitation et les
prescriptions qui s'y appliquent sont établies à la demande du
conseil municipal.
Le projet de réglementation spéciale est préparé par un groupe de travail présidé par le maire . Il comprend en nombre égal :
- des membres du conseil municipal voire un représentant de l'échelon intercommunal compétent en matière d'urbanisme ;
- des représentants des services de l'Etat.
Par ailleurs, peuvent être associés, avec voix consultative : des représentants des chambres de commerce et d'industrie, des chambres de métiers, des chambres d'agriculture, des associations locales d'usagers et des professions « directement intéressées ».
Le projet ainsi élaboré est transmis pour avis à la commission départementale des sites. Cet avis est réputé favorable s'il n'intervient pas dans un délai de deux mois.
• Votre rapporteur ajoute que la
jurisprudence
a cherché à traduire, par
ailleurs, cette
approche équilibrée entre protection du
cadre de vie
d'une part,
et
liberté
d'expression ou liberté du commerce
d'autre part.
Ainsi, un règlement local de publicité ne peut édicter une interdiction générale et absolue de la publicité, ni introduire de dispositions conduisant à favoriser certains opérateurs économiques.
c) Un arsenal de sanctions entre les mains des maires et des préfets pour mettre fin aux infractions
Afin de remédier aux infractions à ces dispositions, le maire - agissant alors au nom de l'Etat - et le préfet disposent depuis 1979 de tout un arsenal de sanctions administratives 8 ( * ) et pénales 9 ( * ) , dont la mise en oeuvre est fondée sur l'établissement d'un procès-verbal.
•
Les sanctions administratives
Est d'abord puni d'une amende - dont le montant est de 750 euros - le fait d'installer un dispositif sans déclaration préalable ou d'une façon non conforme à cette déclaration. Cette amende est recouvrée au bénéfice de la commune sur le territoire de laquelle le manquement a été constaté.
Le maire et le préfet peuvent adresser une mise en demeure puis ordonner, par arrêté, la suppression - c'est-à-dire le « décrochage » - ou la mise en conformité , dans les quinze jours, des publicités, enseignes ou préenseignes irrégulières. En cas d'inexécution, l'afficheur est redevable, passé ce délai, d'une astreinte , dont le montant est fixé à 92,57 euros par jour et par infraction , ce qui constitue un niveau très dissuasif selon les professionnels, mais encore insuffisant selon certaines associations de défense du paysage... Notons que le maire et le préfet disposent également d'un pouvoir d' exécution d'office , néanmoins subordonnée, si la publicité a été apposée dans ou sur une propriété privée, à la demande du propriétaire ou à son information préalable.
•
Les sanctions pénales
Ces sanctions administratives sont complétées par un régime de sanctions pénales que le juge peut ordonner afin de supprimer ou de mettre en conformité les publicités, enseignes et préenseignes en infraction.
Le montant de l'amende, pour le fait d'apposer, de faire apposer ou de maintenir après mise en demeure un dispositif irrégulier, est alors, pour chaque infraction, de 3 750 euros. L'article L. 581-41 prévoit que les amendes ainsi prononcées sont affectées d'une majoration de 50 % perçue au bénéfice du département et dont « le produit constitue l'une des ressources du département pour mettre en oeuvre la politique des espaces naturels sensibles » . L'autorité judiciaire peut également ordonner, sous astreinte, la suppression ou la mise en conformité d'un affichage en infraction.
* 8 Articles L. 581-26 à L. 581-33 du code de l'environnement.
* 9 Articles L. 581-34 à L. 581-44 du code de l'environnement.