ANNEXE I - PERSONNALITÉS ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR
- Mme Victoire Bidegain di Rosa et Mme Aurélia Lecourtier-Gegout, conseillères au cabinet de M. Bernard Kouchner, ministre des Affaires étrangères et européennes ;
- M. Didier Le Bret, Directeur adjoint du cabinet de M. Alain Joyandet, Secrétaire d'Etat chargé de la coopération et de la francophonie ;
- Mme Anne Gazeau-Secret , Directeur général de la Coopération internationale et du Développement du ministère des Affaires étrangères et européennes , et M. Jérôme Pasquier , Directeur général adjoint ;
- Mme Anne-Marie Descôtes , Directrice de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) ;
- M. François Denis, Président de la Fédération des associations de parents d'élèves des établissements d'enseignement français à l'étranger (FAPEE) ;
- M. Thierry Duboc , Secrétaire général du syndicat CFDT du ministère des Affaires étrangères et européennes et M. Jean-Pierre Farjon .
ANNEXE II - AUDITION DE M. BERNARD KOUCHNER, MINISTRE DES AFFAIRES ETRANGERES ET EUROPEENNES SUR LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2009
Au cours de sa réunion du 28 octobre 2008, la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées du Sénat, a procédé à l'audition de M. Bernard Kouchner, ministre des affaires étrangères et européennes, sur la mission « Action extérieure de l'Etat » du projet de loi de finances pour 2009.
M. Josselin de Rohan, président, a accueilli M. Bernard Kouchner, ministre des affaires étrangères et européennes, en rappelant que les engagements internationaux du ministre ne lui avaient pas permis d'être auditionné, comme prévu, le 9 octobre dernier sur la situation dans le Caucase, et notamment le conflit en Géorgie. Il a donc précisé que la commission entendra le ministre sur le budget pour 2009, puis abordera la situation internationale, extrêmement riche, avec une priorité donnée à la crise géorgienne. Cette réunion pourra être l'occasion d'évoquer également l'évolution du dossier de l'Union pour la Méditerranée, les relations israélo-palestiniennes auxquelles la commission est particulièrement attentive après la mission effectuée par le groupe d'étude que préside Mme Monique Cerisier-ben Guiga, et au moment où M. Jean François-Poncet, accompagné de Mme Monique Cerisier-ben Guiga, est chargé d'une mission d'information sur les problématiques du Proche et du Moyen-Orient. Il a souhaité que soient évoquées nos relations avec la Turquie, où Mme Catherine Tasca et lui-même se sont récemment rendus, et où ils ont pu constater l'incompréhension et la déception de l'exécutif et du Parlement, au plus haut niveau, face aux positions prises par la France.
S'agissant du budget, il a rappelé que M. Alain Juppé, dans le Livre blanc sur la politique étrangère, constatait que les moyens financiers et humains consacrés au ministère, et donc, à une politique étrangère et européenne qui se veut globale et ambitieuse, comme y invite l'histoire, la stature internationale et le rôle de la France comme membre permanent du Conseil de sécurité des Nations unies, atteignaient un niveau d'étiage. Se déclarant favorable à cette approche, M. Josselin de Rohan, président, a constaté que, dans le cadre pluriannuel qui est celui désormais de la programmation des finances publiques, le budget du ministère des affaires étrangères et européennes verra ses crédits légèrement augmenter durant la période 2009-2011, mais que cette hausse ne sera vraisemblablement pas suffisante pour couvrir l'augmentation des contributions internationales et les dépenses nouvelles. M. Josselin de Rohan, président, s'est donc interrogé sur les éléments qui risquent de constituer la nécessaire variable d'ajustement, et, notamment, sur le financement de notre réseau culturel, vecteur fondamental d'influence et de défense de la francophonie.
M. Bernard Kouchner, ministre des affaires étrangères et européennes, a tout d'abord précisé le contenu de la mission « Action extérieure de l'Etat ». Il a rappelé qu'elle regroupait les moyens des réseaux diplomatiques, consulaires, ceux de l'action culturelle dans les pays développés, les contributions internationales de la France au système des Nations unies et aux institutions européennes, les crédits en faveur des Français à l'étranger comme les bourses, et l'action sociale, et ceux de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE). Il a ajouté que le reste des crédits de coopération culturelle relevait de la mission « Aide publique au développement », dont ils sont une composante essentielle.
Il a indiqué que la mission « Action extérieure de l'Etat » ne comprenait pas les crédits de l'action audiovisuelle extérieure, désormais placée sous l'autorité du Premier ministre, ni les crédits d'aide publique au développement du ministère des affaires étrangères, qui sont intégrés dans la mission interministérielle d'aide publique au développement, ni les crédits de la Présidence française de l'Union européenne, qui font l'objet d'un programme spécifique.
Il s'est félicité de la progression de son budget de 7 % durant la période 2009-2011 : cette augmentation correspond à un effort global de plus grande sincérité budgétaire, qui conduit à mieux retracer l'état des charges réelles qui pèsent sur le budget, notamment pour les opérations de maintien de la paix (OMP), qui bénéficient de 40 millions d'euros supplémentaires, et de l'inscription d'une mesure de 120 millions d'euros correspondant aux droits à pension des personnels de l'AEFE. Le respect des promesses politiques, avec la gratuité de la scolarisation des élèves français à hauteur de 20 millions d'euros de moyens supplémentaires les bourses, sera étendue, en 2009, à la classe de seconde.
M. Bernard Kouchner a fait valoir que ce budget était la traduction de l'engagement du ministère des affaires étrangères et européennes pour une réforme ambitieuse de son administration centrale et de son réseau. Dans les prochains mois, l'administration centrale va se moderniser et se recentrer sur des fonctions stratégiques, avec la création d'un centre de crise, mis en service le 1er juillet 2008, et doté de 50 agents, qui permettra au ministère d'être plus présent et réactif. La création en cours d'une direction générale de la mondialisation, et la nouvelle organisation parisienne du ministère, qui sera regroupé en trois sites principaux, situés rue de la Convention, quai d'Orsay et à La Courneuve, à compter d'avril 2009, constituent également des facteurs de renouveau. Il s'est félicité, à ce propos, de ce que cette opération immobilière se soit faite à coût nul pour l'Etat, et au prix du marché pour les cessions d'immeubles, notamment ceux de la rue La Pérouse et de la rue Monsieur.
Il a constaté que les opérateurs se transformeront avec l'évolution de Cultures France, la création d'un opérateur « mobilité », unique, chargé de gérer les programmes de mobilité et d'expertise et l'amélioration de la tutelle politique et stratégique sur l'Agence française de développement et l'audiovisuel extérieur.
M. Bernard Kouchner a souligné la mutation en cours du réseau à l'étranger, entreprise pour mieux répondre aux nouveaux enjeux stratégiques. Elle se traduira par une nouvelle répartition des ambassades, selon qu'elles continuent à exercer des missions élargies, qu'elles soient chargées de définir des missions prioritaires, ou de se concentrer sur un petit nombre de missions spécifiques. Il a souligné, sur ce point, qu'il ne s'agissait pas de distinguer des « grands postes » et des « petites ambassades ». La modernisation du réseau consulaire se poursuivra, avec notamment la transformation en cours des consulats européens. La réorganisation des dispositifs de diplomatie d'influence et d'aide publique au développement, sur le terrain, se traduira par la fusion des services de coopération et d'action culturelle (SCAC) et des centres culturels au sein d'une structure unique à autonomie financière, dans chaque pays.
La modernisation de l'outil diplomatique dans toutes ses composantes permettra de rendre 700 emplois durant les trois prochaines années, représentant près de 28 millions d'euros d'économies de masse salariale. En contrepartie, M. Bernard Kouchner est parvenu à sanctuariser les moyens de fonctionnement du ministère des affaires étrangères et européennes autour de 750 millions d'euros pour le programme « Action de la France en Europe et dans le monde », après plusieurs années d'appauvrissement, et obtenu du Président de la République de réaffirmer l'universalité du réseau diplomatique, qui constitue un atout formidable pour la France.
Puis M. Bernard Kouchner a constaté que ce projet de budget n'offrait pas que des motifs de satisfaction, car certains de ses moyens d'action voient leur niveau diminuer de façon préoccupante. Il s'agit, en particulier, des crédits alloués à la coopération militaire et de défense, dont les moyens d'intervention vont baisser à nouveau ; et des crédits d'influence culturelle, qui sont pourtant au coeur de notre outil diplomatique. Ainsi, au sein du programme « Rayonnement culturel et scientifique », la coopération à destination des pays de la zone OCDE voit ses moyens réduits de - 13 %.
En revanche, M. Bernard Kouchner a précisé avoir demandé que le montant des bourses, outil majeur de notre politique d'attractivité, et les subventions aux opérateurs culturels, que sont les Alliances française et CulturesFrance, soient préservés.
Il a insisté sur la nécessité de trouver des réponses aussi opérationnelles que possible à cette diminution, comme le développement d'une politique de partenariat, la réforme de l'organisation locale culturelle pour dégager autant de marges de manoeuvre que possible, grâce au basculement des services culturels dans des EspacesFrance autonomie financière, qui auront en charge l'animation de notre coopération dans toutes ses composantes, linguistique, universitaire et scientifique.
M. Bernard Kouchner a fait valoir que dans un contexte budgétaire tendu, le relais et l'aide du Parlement lui sont indispensables, avec l'expression de sa confiance pour mener à bien la réforme de la diplomatie, réforme de grande ampleur, décisive pour l'avenir, et qui demande un effort continu. Ce projet nécessite que le ministère des affaires étrangères et européennes mette notamment en place un dispositif de deuxième carrière pour dynamiser la gestion de son encadrement supérieur. La mise en oeuvre de cette réforme nécessite le concours du Parlement pour son aspect législatif.
Il a souligné la nécessité de préserver le formidable outil que constitue le réseau de lycées français à l'étranger et, à travers lui, l'Agence pour l'enseignement du français à l'étranger (AEFE). Cette agence se trouve dans une situation financière délicate, car il lui faut gérer, à la fois, la prise en charge de la gratuité pour les élèves du lycée, voulue par le Président de la République, le transfert de la charge des pensions sur son budget et le maintien, voire le développement, de son réseau.
M. Bernard Kouchner a souhaité également souligner l'importance des crédits d'aide bilatérale en faveur du développement, qui connaissent une réduction significative en matière d'aide-projet, l'aide multilatérale augmentant, pour sa part. Même dans la crise, il convient que la France n'oublie pas les plus démunis, et, singulièrement, l'Afrique.
En conclusion, M. Bernard Kouchner a fait état des deux sujets de satisfaction que constituaient pour lui le climat de coopération qui prévaut dans ses relations avec le ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement, avec un partage des tâches rationnel et efficace de la politique de visas. La Présidence française de l'Union européenne est, sans conteste, un succès diplomatique qui doit être mis au crédit notamment des agents du ministère des affaires étrangères. Ils déploient tous les jours des trésors d'énergie et de dynamisme pour animer ce moment si important pour la France. Ainsi, le budget voté pour l'an 2008 devrait être tenu, sans qu'un seul emploi n'ait été créé au ministère des affaires étrangères et européennes, qui a su relever ce défi de taille.
A l'issue de l'exposé du ministre, un débat s'est ouvert au sein de la commission.
M. André Trillard a souhaité connaître les critères qui seront utilisés pour répartir nos ambassades en trois catégories, comme le recommandait le Livre blanc sur la politique étrangère de la France rédigé par MM. Alain Juppé et Louis Schweizer, ainsi que le calendrier d'application de cette nouvelle organisation de notre réseau diplomatique et ses modalités de communication, d'une part, aux personnels du ministère des affaires étrangères et européennes, d'autre part, aux commissions compétentes du Parlement. Puis il a également interrogé le ministre sur les opérations de maintien de la paix engagées par l'ONU et auxquelles la France participe, et s'est enquis des modalités de leur financement, qui ne peut être assuré, en l'état, par le projet de budget pour 2009.
M. Robert del Picchia a approuvé la réforme de notre réseau diplomatique et l'évolution de notre réseau consulaire, qui doit en effet être réduit en Europe pour accompagner les expatriés français dans les pays émergents où ils s'installent en grand nombre, comme l'Inde ou la Chine. Il s'est également félicité de la création d'un centre de crise au sein du ministère, mais a souhaité savoir pourquoi ce centre n'était pas financé par le programme « Français de l'étranger et action consulaire ».
Puis il a abordé la prise en charge, par le ministère des affaires étrangères et européennes, des frais de scolarité des élèves français inscrits dans les établissements de l'AEFE, et s'est déclaré favorable à une stabilisation de cette prise en charge aux trois seules classes de lycées. Il a estimé également opportun que cette prise en charge soit soumise à un double plafonnement, d'une part, en fonction du niveau des revenus des parents et, d'autre part, du niveau des frais pris en charge.
Il a constaté que l'AEFE avait augmenté de 6 % en moyenne les frais de scolarité à la rentrée 2008, et a déploré que cette augmentation soit souvent présentée comme la conséquence de la gratuité accordée aux élèves français des trois classes de lycées, alors qu'elle découle surtout du transfert, à cet organisme, des charges de pension des personnels enseignants expatriés, auparavant acquittées par le ministère de l'éducation ; il a donc souhaité qu'un communiqué de l'AEFE puisse dissiper les éventuels malentendus sur ce point. Enfin, il a évoqué la transformation de la DGCID (direction générale de la coopération internationale et du développement) en une direction générale de la mondialisation, et a souhaité en connaître les modalités.
M. Josselin de Rohan, président, a fait valoir que la gratuité des frais de scolarité récemment instaurée comportait, en effet, des effets pervers, car elle favorisait abusivement les parents disposant de revenus élevés, et défavorisait, en revanche, les familles étrangères, dont les enfants risquent de subir un effet d'éviction et dont les frais d'inscription sont maintenus. Il a indiqué que la commission entendait faire des propositions pour encadrer les effets de cette prise en charge.
M. Didier Boulaud a relevé la nécessité d'alléger notre dispositif d'opérations militaires extérieures (OPEX) qui pèsent pour environ 800 millions d'euros sur le budget du ministère de la défense et s'est interrogé sur l'opportunité de maintenir ses troupes à leur niveau actuel au Sinaï, au Kosovo, en Côte d'Ivoire ou encore au Tchad, où 2 000 soldats français sont présents pour une opération qui relève plutôt d'une mission de gendarmerie.
Mme Joëlle Garriaud-Maylam a constaté que notre personnel diplomatique, dont la qualité est incontestée, nourrissait de fortes inquiétudes sur son avenir. Elle a également regretté l'augmentation de 6 % des frais d'inscription pratiqués par l'AEFE, relevant qu'elle constituait un minimum et qu'elle pouvait s'élever jusqu'à 25 %, comme au Togo. Evoquant le fonds mondial de lutte contre le paludisme, la tuberculose et le sida, qui bénéficie d'une augmentation de 20 millions d'euros en 2009, elle s'est interrogée sur l'opportunité d'une telle croissance ; elle a pris l'exemple du Cambodge, où pas moins de 400 centres d'information sur le sida sont financés par la Banque mondiale, alors que l'institut Pasteur manque de vaccins contre la rage, maladie répandue dans ce pays.
Elle a fait état d'un autre crédit de 20 millions d'euros débloqué par l'Union européenne pour lutter contre la grippe aviaire, estimant que cet argent risquait d'être mal utilisé faute de postes d'assistants techniques.
Enfin, elle a vivement déploré la baisse des crédits d'action sociale enregistrée par la direction des Français de l'étranger.
Evoquant le récent colloque organisé à Mexico sur la lutte contre le sida, dont la France est le deuxième contributeur, M. Michel Guerry a déploré que notre pays n'ait pu y être représenté au niveau ministériel. Il s'est interrogé, par ailleurs, sur la possibilité, pour nos ambassadeurs, de défendre des projets bilatéraux financés sur les crédits multilatéraux.
M. Jean-Louis Carrère s'est étonné du décalage, qu'il constatait, entre les recommandations contenues dans le Livre blanc sur la diplomatie et le projet de budget pour 2009 du ministère des affaires étrangères. Il s'est étonné que le ministre fasse état d'une hausse de ses crédits de 7 %, alors que ses propres services précisent que ce budget a baissé en valeur de 1,53 % depuis 2000, et qu'il ne représente aujourd'hui qu'1,37 % du budget de l'Etat.
En réponse, le ministre a apporté les précisions suivantes :
- les recommandations contenues dans le Livre blanc doivent être appliquées avec pragmatisme, particulièrement dans le contexte budgétaire actuel ; il convient en particulier de maintenir l'effort en faveur du développement ;
- le Livre blanc conduit à moduler notre présence à l'étranger en fonction de nos priorités, et à réorganiser notre réseau diplomatique afin que la dimension interministérielle y soit totalement prise en compte. Un plan triennal sera proposé dans les prochaines semaines, pour la répartition des ambassades en trois groupes prenant en compte les missions qu'elles auront à assumer, et celle des moyens qui leur seront alloués ;
- le fonctionnement du réseau britannique est différent du nôtre. Il a subi des ajustements importants s'agissant à la fois de ses implantations et de ses personnels. Ainsi, certaines ambassades ont été supprimées, et la plupart des logements des personnels diplomatiques sont localisés dans des bâtiments privés, loués par le Foreign Office. Notre pays dispose du deuxième réseau diplomatique au monde, après celui des Etats-Unis et n'a pas choisi les mêmes méthodes que celles des Britanniques ;
- la France contribue, par l'envoi de troupes, à 11 des 16 OMP (opérations au maintien de la paix) décidées par l'ONU ; elle participe ainsi à la protection des populations les plus vulnérables. La situation prévalant en République démocratique du Congo dans la région du Kivu, où près d'un million de réfugiés errent de camp en camp, justifie une intervention de la communauté internationale ;
- il est souhaitable, en effet, de réduire notre présence militaire dans certains pays, comme le Kosovo ou la Bosnie, ou encore la Côte d'Ivoire dès que les élections présidentielles y auront été organisées. Quant à EUFOR-Tchad, sa mission prend fin en mars 2009 et doit être relayée par une opération sous drapeau de l'ONU, à laquelle les troupes actuellement sur place pourront éventuellement participer selon des modalités encore à déterminer ;
- la France est au 5e rang des contributeurs financiers des OMP, avec 380 millions d'euros en 2008 ; la gestion de 2008 du ministère des affaires étrangères et européennes laisse subsister un besoin de financement de l'ordre de 70 millions d'euros à ce jour qui sera couvert en loi de finances rectificative 2008 ;
- le réseau consulaire français sera réduit en Europe au bénéfice de pays émergents : ainsi, 4 nouveaux consulats ont été récemment ouverts en Inde, Chine, Russie et au Kurdistan d'Irak. Ce mouvement devra évidemment être poursuivi ;
- il convient donc de moduler cette prise en charge de la gratuité dans les établissements français en fonction des deux critères évoqués par M. Robert del Picchia, et de développer l'attribution de bourses et d'aides, ainsi que le concours des entreprises implantées à l'étranger. Le coût de cette gratuité est estimé à 20 millions d'euros par classe, soit un montant de 45 millions d'euros en 2008 ;
- le centre de crise est effectivement financé pour l'instant par les programmes 105, au titre de son rattachement au Secrétariat général du ministère et 209, qui regroupe les crédits de l'action humanitaire d'urgence ;
- l'actuelle DGCID est appelée à se fondre dans une nouvelle organisation, comportant une direction générale de la mondialisation qui comportera quatre pôles : économie mondiale et stratégie de développement, biens publics mondiaux, mobilité et attractivité, culture et langue françaises. Dans ce dernier pôle, la dimension religieuse sera prise en compte de manière beaucoup plus efficiente qu'aujourd'hui ;
- les 140 agents, qui seront affectés, au ministère de l'immigration, de l'identité nationale et du codéveloppement, resteront gérés par le ministère des affaires étrangères et européennes ;
- les 300 millions d'euros affectés au fonds mondial de lutte contre le paludisme, la tuberculose et le sida sont un engagement majeur de notre pays ; leur utilisation, variable suivant les pays, a globalement permis des résultats très importants ;
- la lutte contre la rage passe par une vaccination peu coûteuse ; le réseau des instituts Pasteur, qui reçoivent une subvention de l'Etat, et sont des établissements de grande qualité, peut donc y faire face ; il existe un projet important de l'agence française de développement en cours dans le Sud-Est asiatique en matière de santé ;
- la France était notamment représentée au congrès de Mexico par le directeur de l'agence nationale française pour la recherche contre le sida et les responsables de nombreuses organisations, le SIP Esther ou des ONG importantes. Un message du Président Nicolas Sarkozy y a été lu par notre ambassadeur chargé de la lutte contre le sida ;
- la France contribue à hauteur de 24,5 % au financement du fonds européen de développement (FED). Il est certain que les financements multilatéraux sont plus difficiles à valoriser par notre pays que les projets bilatéraux ; pour tenir compte de cette difficulté, la participation française au FED se réduira à 19 % pour le du 10e FED.