Projet de loi de finances pour 2009 : Sécurité civile

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La sécurité civile, adaptée à son temps par la loi du 13 août 2004, connaît une année de mutation avec les conséquences à tirer de l'adoption du Livre Blanc sur la défense et la sécurité nationale, qui implique en particulier une rénovation des systèmes d'alerte et un renforcement de l'échelon zonal, et la mise en oeuvre de la révision générale des politiques publiques, qui conduit notamment à une rationalisation de l'utilisation de ses moyens aériens.

Le projet de loi de finances pour 2009 doit en outre permettre le développement du programme ANTARES, qui garantira rapidement sur tout le territoire une continuité des communications entre tous les services chargés des secours d'urgence, un renforcement de l'effort de protection contre la menace NRBC et une remise à niveau de certains équipements immobiliers.

Simultanément, des progrès notables ont été enregistrés cette année dans la modernisation de la sécurité civile avec la signature d'un référentiel commun par les sapeurs-pompiers et les médecins urgentistes sur l'organisation du secours à personne mais aussi par le renforcement de la coopération européenne en matière de protection civile à l'initiative de la présidence française de l'Union européenne.

Votre commission unanime souhaite enfin rendre hommage aux personnels de la sécurité civile et des services de secours, qui sont fortement sollicités et paient chaque année un tribut toujours trop lourd dans l'exercice de leurs missions, même si le taux de mortalité en service est le plus faible depuis vingt ans (en 2007, 9 sapeurs-pompiers et 2 démineurs de la sécurité civile sont décédés ; en 2008, 6 sapeurs-pompiers).

I. LES CRÉDITS DE LA SÉCURITÉ CIVILE POUR 2009

A. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS

1. Une mission budgétaire « sécurité civile » manifestement « inamovible »

Par nature, la sécurité civile est interministérielle (intérieur, défense, santé, écologie...) et en pratique, assurée par de multiples acteurs (SDIS, Etat, communes, associations de sécurité civile...).

Toutefois, à cette option interministérielle , le Gouvernement a préféré une mission sécurité civile ministérielle autonome correspondant en pratique aux moyens de la nouvelle direction de la sécurité civile du ministère de l'intérieur ^{2 ( * )} et divisée en deux programmes (intervention des services opérationnels, coordination des moyens de secours) et sept actions , le directeur de la sécurité civile étant responsable de la gestion des crédits.

Votre rapporteur pour avis insiste sur les insuffisances d'une mission qui exclut de son périmètre plus de 50 % des crédits de l'Etat pour la politique de sécurité civile .

Cependant, afin de garantir une vision plus cohérente de la politique nationale de sécurité civile, l'ensemble des crédits de l'Etat qui y sont consacrés (environ 972 millions d'euros pour 2009, soit une hausse de 3 % par rapport à 2008) sont rassemblés dans un « document de politique transversale » (DPT), qui présente une vision synthétique des efforts de l'Etat et des collectivités territoriales en faveur de la sécurité civile, ainsi que de la stratégie définie par les services d'incendie et de secours en matière de gestion par la performance.

Ce faisant, il souligne que l'essentiel de l'effort financier pour la sécurité civile en France est assuré par les collectivités territoriales finançant les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) . Pour 2008, les comptes administratifs de ces services totalisent un coût de 4,2 milliards d'euros (soit 74 euros par habitant) et les dépenses s'élèvent à 5,3 milliards dans les budgets primitifs .

L'effort de l'Etat en faveur de la sécurité civile en 2009

		LFI 2008		PLF 2009
Numéro	Intitulé du programme ou de l'action	Autorisations d'engagement	Crédits de paiement	Autorisations d'engagement	Crédits de paiement
128	Coordination des moyens de secours	165 828 374	175 828 374	186 815 156	179 605 605
01	Préparation et gestion des crises	13 110 995	13 110 995	21 113 927	18 433 927
02	Coordination des acteurs de la sécurité civile	125 323 831	135 323 831	138 439 688	134 260 137
03	Soutien à la politique de sécurité civile	27 393 548	27 393 548	27 261 541	26 911 541
161	Intervention des services opérationnels	563 018 091	239 253 091	281 980 919	241 949439
01	Participation de l'Etat à la lutte contre les feux de forêts	447 182 784	108 125 784	104 143 226	108 476 826
02	Interventions spécialisées sur les autres catastrophes naturelles et technologiques	31 951 508	30 513 508	31 532 721	32 755 121
03	Secours à personne par hélicoptère	51 187 720	69 127 720	93 172 244	66 728 764
04	Neutralisation des engins explosifs	32 696 079	31 486 079	33 132 728	33 988 728
181	Prévention des risques (libellé modifié)	185 940 188	177 604 598	222 117 146	190 117 146
01	Prévention des risques technologiques et des pollutions (libellé modifié)	77 640 000	118 304 611	81 004 611	83 030 000
09	Contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection	43 732 756	43 373 967	48 407 970	48 407 970
10	Prévention des risques naturels et hydrauliques (nouveau)	59 177 432	56 590 631	55 404 565	60 704 565
170	Météorologie	155 190 296	155 190 296	164 060 000	164 060 000
01	Observation et prévision météorologiques	155 190 296	155 190 296	164 060 000	164 060 000
204	Prévention et sécurité sanitaire (libellé modifié)	85 879 416	65 879 416	46 937 000	75 937 000
16	Réponse aux alertes et gestion des urgences, des situations exceptionnelles et des crises sanitaires (nouveau)	85 879 416	65 879 416	46 937 000	75 937 000
149	Forêt	44 410 788	45 457 822	42 235 020	42 229 517
04	Prévention des risques et protection de la forêt	44 410 788	46 457 822	42 235 020	42 229 517
205	Sécurité et affaires maritimes	14 306 296	17 391 939	13 810 000	15 670 000
01	Sécurité et sûreté maritimes	12 559 601	14 789 581	12 000 000	13 770 000
04	Action interministérielle de la mer	1 746 695	2 602 358	1 810 000	1 900 000
108	Administration territoriale	62 115 619	62 115 619	62 525 440	62 525 440
01	Coordination de la sécurité des personnes et des biens	62 115 619	62 115 619	62 525 440	62 525 440
Totaux		276 689 068	938 721 155	1 000 480 681	972 094 147

Le total des crédits de paiement demandés pour la mission sécurité civile pour 2009 s'élève à 421,54 millions d'euros (+ 1,56 % par rapport à 2008) alors que le montant des autorisations d'engagement doit diminuer de 38,42 %.

Selon les perspectives pluriannuelles du « bleu » budgétaire, la mission sécurité civile devrait bénéficier d'un budget stabilisé autour de 425 millions d'euros (en crédits de paiement) pour la période 2009-2011 .

Le budget de la mission Sécurité civile pour 2009

(en millions d'euros)

	Autorisations d'engagement			Crédits de paiement
	Ouvertes en LFI pour 2008	Demandées pour 2009	Evolution (en %)	Ouverts en LFI pour 2008	Demandées pour 2009	Evolution (en %)
• Intervention des services opérationnels	563,01	261,98	-53,47	239,25	241,94	+ 1,12
- Participation de l'Etat à la lutte contre les feux de forêts	447,18	104,14	-76,71	108,12	108,47	+ 0,32
- Interventions spécialisées sur les autres catastrophes naturelles et technologiques	31,95	31,53	-1,31	30,51	32,75	+ 7,34
- Secours à personne par hélicoptère	51,18	93,17	+82,04	69,12	66,72	-3,47
- Neutralisation des engins explosifs	32,69	33,13	+1,35	31,48	33,98	+7,94
• Coordination des moyens de secours	165,82	186,81	+12,66	175,82	179,6	+10,21
- Préparation et gestion des crises	13,11	21,11	+ 61,02	13,11	18,43	+ 40,58
- Coordination des acteurs de la sécurité civile	125,32	138,43	+10,46	135,32	134,26	-0,78
- Soutien à la politique de sécurité civile	27,39	27,26	- 0,47	27,39	26,91	- 1,75
Total mission	728,83	448,79	-38,42	415,07	421,54	+ 1,56

Source : « Bleu budgétaire »

Pour 2009, si les dépenses de personnel sont en augmentation (+ 5 %) en raison d'une croissance des cotisations retraite et de l'évolution des rémunérations, les effectifs de la mission sécurité civile sont en diminution (2.517 emplois équivalents temps plein travaillé ou ETPT ^{3 ( * )} contre 2.563 en 2008) ainsi répartis :

- Programme intervention des services opérationnels : 2.103 (contre 2.116 en 2008), soit 83,5 % de ceux de la mission. Les effectifs du programme baissent donc de 13 ETPT par rapport à la loi de finances pour 2008 en raison de 11 suppressions d'emploi et du transfert de 2 ETPT vers les programmes « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » et « Développement et amélioration de l'offre de logement ». Les dépenses de personnel du programme s'élèvent à 127,5 millions d'euros ;

- Programme coordination des moyens de secours : 414 (contre 447 en 2007). Les effectifs diminuent de 33 ETPT en raison de la suppression de 6 emplois et du transfert de 27 ETPT vers le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ».

2. Le programme « Intervention des services opérationnels »

Le programme « Intervention des services opérationnels » retrace les dépenses induites par la mise en oeuvre des moyens nationaux de la sécurité civile en appui de ceux des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) pour protéger la population en cas de crise.

Au 31 août, le taux de consommation des crédits était de 12 % pour les autorisations d'engagement -taux très faible que le ministère justifie par le non engagement à cette date des nouveaux marchés de maintenance des avions- et de 41 % pour les crédits de paiement, niveau normal d'exécution à ce stade de la gestion. Ce programme sera financé en 2009 à hauteur de 241,94 millions d'euros en crédits de paiement , soit une légère augmentation par rapport à 2008 (+ 1,12 %).

Ces crédits vont d'abord permettre le maintien des capacités du groupement aérien de la sécurité civile , qui se compose à l'heure actuelle de 66 appareils (26 avions et 40 hélicoptères).

Les avions bombardiers d'eau utilisés dans la lutte contre les feux de forêt ont connu une activité exceptionnellement faible cette année ^{4 ( * )} en raison de conditions climatiques favorables. Selon la direction de la sécurité civile, « on ne retrouve aucune trace d'une saison similaire dans les archives de la sécurité civile ». En application de la révision générale des politiques publiques (RGPP), le ministère de l'intérieur a décidé d'« optimiser » la maintenance des avions de la sécurité civile (33 millions d'euros pour 2009) en passant de nouveaux marchés de maintenance afin de mieux prendre en compte les pratiques aéronautiques civiles. Cette mesure devrait impliquer un gain annuel variant entre 1,1 et 2 millions d'euros.

Le devenir de la base d'avions de la sécurité civile (BASC) de Marignane semble désormais incertain. Selon le ministère de l'intérieur, son implantation « sur le site aéroportuaire de Marseille-Provence peut constituer une gêne pour l'activité commerciale de l'aéroport, qui est en développement. Par ailleurs, Eurocopter cherche à développer son site industriel... ». Le préfet de la zone sud a donc été chargé d'établir les possibilités d'une délocalisation de la base d'avions.

Les hélicoptères sont surtout utilisés pour le secours à la personne (59 % des missions en 2007 ; 8.611 personnes secourues en 2008 au 31 août) mais ils sont sollicités pour d'autres missions. Pour 2009, 2 millions d'euros sont prévus pour l'acquisition d'équipements destinés à augmenter la polyvalence des appareils. La direction de la sécurité civile et la direction de la gendarmerie nationale réfléchissent à la mise en place de pôles techniques communs pour une maintenance commune de leurs appareils . Cette réflexion pourrait conduire à l'extension du centre de maintenance de Nîmes (22,76 millions d'euros sont prévus pour 2009 à ce titre).

Le projet de loi de finances pour 2009 prévoit 6 millions d'euros au titre de l'acquisition de trois hélicoptères EC 145 pour compenser en partie le retrait des 6 Alouette III en fin d'année et préparer la livraison de 3 hélicoptères pour la Martinique et La Réunion, où, dans le cadre de la réorganisation des armées, la gendarmerie nationale fera place à la sécurité civile à compter de 2012 (35,2 millions d'euros en autorisations de paiement et 0,8 million d'euros en crédits de paiement).

Ces crédits doivent aussi permettre de faire face aux dépenses liées à l'activité et à l'équipement des unités d'instruction et d'intervention de la sécurité civile (UIISC) ^{5 ( * )} (8,4 millions d'euros) ainsi qu'aux travaux immobiliers engagés pour améliorer leurs conditions de travail (7,5 millions d'euros en crédits de paiement). Cet important effort d'investissement immobilier doit enfin garantir la restructuration de cinq sites de stockage de munitions (Jurques ; Vimy ; Suippes ; Laon-Couvron ; Souge).

3. Le programme « Coordination des moyens de secours »

La coordination des acteurs de secours par la politique nationale de sécurité civile est une garantie de leur efficacité alors qu'ils doivent répondre à des risques toujours plus complexes et divers.

Au 31 août, le taux de consommation des crédits de paiement était peu élevé (57 %). Les crédits de paiement demandés pour 2009 au titre de ce programme sont fixés à 179,6 millions d'euros (+ 10,21 %).

Outre l'entretien et la modernisation du système d'alerte et le financement du projet ANTARES, ces crédits vont contribuer notamment au financement du fonds d'aide à l'investissement des SDIS et de la Brigade des sapeurs-pompiers de Paris (voir III) ainsi qu'au fonctionnement de l'Ecole nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (4,47 millions d'euros pour 2009) ^{6 ( * )} .

Votre rapporteur pour avis, qui a pu rencontrer la direction et les élèves de l'école sur son nouveau site d'Aix-les-Milles avec le rapporteur spécial de la commission des finances, notre collègue Claude Haut, tient à saluer la qualité des formations organisées et l'apport du nouveau plateau technique, en cours de réalisation, pour les exercices ^{7 ( * )} . Elle estime en outre que la France doit promouvoir l'ENSOSP afin que celle-ci devienne incontournable dans le futur réseau européen des instituts de formation de sécurité civile (voir III, 3).

Cependant, elle partage les inquiétudes du rapporteur spécial, d'une part, sur les difficultés de l'Ecole à attirer des formateurs, cette voie n'étant pas favorisée dans la carrière des officiers sapeurs-pompiers et, d'autre part, sur les problèmes fonciers auxquels elle est confrontée. En effet, les cours sont aujourd'hui dispensés dans des préfabriqués et l'acquisition des terrains nécessaires à l'édification de bâtiments d'enseignement et d'hébergement est, d'une part, fragilisée par les marges de manoeuvre budgétaires limitées de l'établissement et, d'autre part, menacée par les projets d'extension des activités commerciales de l'aérodrome voisin.

Ces crédits vont aussi permettre aussi la réalisation d'actions de prévention des feux de forêts, la prise en charge des colonnes de renforts sapeurs-pompiers (3,2 millions d'euros) et la mise en oeuvre de secours d'extrême-urgence aux victimes de calamités publiques (0,3 million d'euros).

Votre rapporteur pour avis se félicite de la légère hausse des crédits ouverts pour les colonnes de renfort et les secours d'extrême urgence car elle est conforme à ses préconisations passées . Si par nature, les catastrophes naturelles sont imprévisibles, les montants effectivement engagés au cours des années précédentes pour le financement des colonnes de renforts et des secours d'extrême-urgence ont toujours été plus importants que prévus, impliquant des abondements en cours de gestion.

* ² Un arrêté du 9 juillet 2008 a en effet transformé la direction de la défense et de la sécurité civiles (DDSC) en direction de la sécurité civile. Simultanément, la défense civile relève désormais du secrétariat général à la défense nationale.

* ³ La loi de finances fixe un nombre maximum d'emplois par ministère. Ces plafonds d'emplois sont exprimés en ETPT et répartis entre les programmes à titre indicatif.

* ⁴ 2041 heures de vol entre le 15 juin et le 31 août.

* ⁵ Les UIISC 1, 5 et 7, basées à Nogent-Le-Rotrou, Corte et Brignoles, comptent environ 1.500 hommes qui constituent l'essentiel des renforts nationaux intervenant lors de catastrophes naturelles (feux de forêts, inondations) ou technologiques et envoient régulièrement des détachements d'intervention en cas de crise à l'étranger.

* ⁶ L'école est financée par l'Etat à hauteur de 52,8 % et par les collectivités territoriales dont 30,5 % pour le seul conseil général.

* ⁷ Les observations issues de ce déplacement sont rassemblées dans le rapport d'information de notre collègue au nom de la commission des Finances « La délocalisation à Aix-les-Milles de l'école nationale supérieure des officiers sapeurs-pompiers (ENSOSP) : un effort pour l'avenir ».