B. LES CARACTÉRISTIQUES PRINCIPALES DU BUDGET POUR 2009
1. Le renforcement de la protection contre les menaces NRBC et la rénovation du système d'alerte
Concernant la protection contre les menaces NRBC, depuis 2002, la France rattrape son retard dans la formation et l'équipement des acteurs des secours. Cependant, des vulnérabilités persistent, comme le souligne le Haut comité français pour la défense civile (HCFDC) qui, dans son rapport de 2008 8 ( * ) , appelle en particulier à une augmentation de l'effort de l'Etat et à un renforcement de l'échelon zonal.
Le Livre Blanc sur la défense et la sécurité nationale considère le renforcement de la protection contre ces menaces comme une priorité . Il insiste en particulier sur l'importance des exercices communs à tous les acteurs des secours, sur la relance de l'effort d'équipement des « zones de défense et de sécurité » , nouvelle appellation des zones de défense, et sur la formation de tous les personnels « de première intervention » .
En conséquence, un programme de mise à niveau des dispositifs de lutte contre les risques NRBC est prévu pour la période 2009-2011. Pour 2009, la sécurité civile doit se doter notamment de deux appareils de détection biologique, de six tenues lourdes de protection (0,84 million d'euros), ainsi que de onze chaînes de décontamination, et renforcer ses capacités mobiles d'identification des agents chimiques et biologiques (1,47 million d'euros).
Sur le second point, comme le rappelait le HCFDC dès 2003, « l'alerte à la population est aujourd'hui réalisée par le réseau national d'alerte (RNA) fort de 4.500 sirènes environ, en voie d'obsolescence rapide . Sans une refonte urgente de ce dernier, prise en compte par l'Etat dans le cadre d'un système national d'alerte multisupports, il ne sera plus possible d'alerter, avec l'efficacité voulue, les populations d'un danger grave et imminent » 9 ( * ) .
En pratique, si le RNA est vétuste, certains instruments ont été mis en place pour garantir l'alerte et la diffusion de l'information sur certains risques naturels.
Un dispositif de vigilance météorologique, basé sur la collaboration avec Météo France, a été mis en place depuis plusieurs années et permet, grâce à des niveaux d'alerte gradués, d'aider les responsables publics dans leurs décisions face à de fortes intempéries ou des phénomènes climatiques exceptionnels. En pratique cependant, ce système semble perfectible (dans certaines situations, les maires peuvent avoir « trop » d'informations, parfois contradictoires, pour que celles-ci demeurent pertinentes lors de la prise de décision).
Par ailleurs, un dispositif de vigilance anti-crues , mis en place par la loi du 30 juillet 2003 et adapté en 2006 garantit une information régulière des pouvoirs publics et une montée en puissance des moyens de gestion de crise.
En outre, la loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004 a actualisé les obligations à la charge des détenteurs de moyens de radiodiffusion sonore et de télévision afin de permettre la diffusion, à titre gracieux, des messages d'alerte et des consignes de sécurité face à un risque imminent ou à une crise en cours.
Le Livre Blanc insiste sur la nécessité pour la France de posséder un système de veille et d'alerte précoce reposant sur une organisation interministérielle permanente appuyée par un réseau d'experts et inscrivant son action dans une démarche coordonnée avec nos partenaires européens.
Il précise aussi que la France doit se doter des capacités de détection, d'analyse et de réaction permettant en permanence aux pouvoirs publics de connaître les risques naturels majeurs et de développer leur prévention. Ce projet de rénovation du système d'alerte pourrait mettre en réseau les sirènes existantes et les doter d'un dispositif de déclenchement automatique à différents niveaux (départemental ; zonal ; national) mais devrait aussi faire appel à d'autres techniques d'alerte. Il devrait également permettre la création d'un centre régional d'alerte aux tsunamis pour l'Atlantique nord et la Méditerranée (CRATANEM) , conformément aux préconisations de notre collègue Roland Courteau 10 ( * ) .
Cependant, selon le ministère de l'intérieur, ce projet, qui devrait être présenté au sein de la loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI), dont le calendrier d'examen parlementaire n'est pas connu, n'est pas encore définitivement arrêté.
Le projet de loi de finances pour 2009 prévoit les sommes nécessaires à la prise en charge de l'entretien du RNA, au lancement des études nécessaires à son adaptation (0,52 million d'euros) et à la création du centre régional d'alerte aux tsunamis (1,25 million d'euros). En complément, toujours pour tirer les conséquences du Livre Blanc, le ministère de l'intérieur sera prochainement doté d'un véritable centre de gestion des crises sur son site de l'hôtel Beauvau.
2. L'accompagnement des services de secours
a) Le choix de maintenir les contributions communales et intercommunales aux SDIS
Principaux acteurs des secours sous l'autorité du maire ou du préfet, les SDIS sont financés par les départements (à hauteur de 54 %), par les communes et leurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).
Les dépenses prévues pour 2008 au budget primitif des SDIS s'élèvent au total à 5,3 milliards d'euros (+ 6,1 % par rapport au budget primitif 2007), dont 3,97 pour les dépenses de fonctionnement (+ 6,7 %).
La loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile a stabilisé l'organisation des SDIS en confirmant leur statut d'établissements publics autonomes tout en renforçant les prérogatives du conseil général , principal contributeur : son président est amené à présider également le conseil d'administration du SDIS et ses membres y sont majoritaires.
De plus, le conseil général détermine désormais sa contribution annuelle au SDIS au vu d'un rapport sur l'évolution des ressources et des charges prévisibles du service au cours de l'année à venir adopté par le conseil d'administration de celui-ci.
Dans cette logique, la loi n° 276-2002 du 27 février 2002 avait prévu que les contributions communales et intercommunales seraient supprimées à compter du 1er janvier 2008 pour être remplacées, à cette date, par un prélèvement opéré sur leur dotation globale de fonctionnement. A titre transitoire, le montant de ces contributions a été gelé, ne pouvant augmenter plus que l'indice des prix à la consommation.
Au terme de plusieurs reports, l'entrée en vigueur de cette réforme a été fixée au 1er janvier 2010 . 11 ( * )
En octobre 2006, plusieurs difficultés menaçant la mise en oeuvre du dispositif ont alors été soulevées (risque d'un prélèvement fiscal supplémentaire pour les 4.000 communes et 300 EPCI à faible montant de DGF...). En outre, plusieurs élus municipaux ont déploré une mesure qui, selon eux, menacerait le lien privilégié tissé par eux avec les sapeurs-pompiers basés dans leurs communes et amenés à agir sous leur autorité .
A l'issue de cette période d'hésitation du Gouvernement, Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, a annoncé le 4 octobre, lors du 115è congrès des sapeurs-pompiers de France, que les contingents communaux et intercommunaux seraient finalement pérennisés , soulignant la nécessité de maintenir le lien de proximité existant entre les sapeurs-pompiers et les communes.
Le Premier ministre a quant à lui annoncé que le gel de ces contingents serait maintenu. Les contributions communales ne pourront donc évoluer plus que l'indice des prix à la consommation.
En pratique, la mise en oeuvre de cette décision implique la modification de dispositions législatives (modification de l'article L. 1424-35 du code général des collectivités territoriales) qui devrait être proposée dans le projet de loi de finances rectificative pour 2008.
b) La diminution peu compréhensible du fonds d'aide à l'investissement des SDIS (FAI)
Initialement instauré pour trois ans par la loi de finances pour 2003, le fonds d'aide à l'investissement des SDIS a été ensuite pérennisé 12 ( * ) pour aider au financement d'opérations « correspondant à une dépense réelle d'investissement et concourant au financement des systèmes de communication ou à la mise en oeuvre des schémas départementaux d'analyse et de couverture des risques » (en pratique, les fonds disponibles sont répartis par les préfets de zone).
Doté de 45 millions d'euros en 2003, puis de 65 millions d'euros en 2006 , le FAI a permis par exemple aux SDIS d'acquérir des équipements de protection contre les menaces NRBC.
Cependant, en 2006, la Cour des comptes ayant constaté un « saupoudrage » des subventions accordées (certaines zones se limitant à les répartir sans sélectionner les catégories d'opérations à financer), le Gouvernement a décidé de « sanctuariser » une partie du fonds pour le financement du programme ANTARES 13 ( * ) destiné à moderniser les réseaux de communication de tous les services concourant à la sécurité civile (SDIS, SAMU, police ...) à partir du réseau ACROPOL de la police nationale (l'effort total pour ANTARES en 2009 est de 14,8 millions d'euros).
Chaque service est donc amené à organiser la « migration » de ses communications vers le nouveau réseau, l'Etat prenant en charge la réalisation du complément d'infrastructure nécessaire à la couverture de territoire national. Et après plusieurs expérimentations, le programme est entré dans sa phase de généralisation (ANTARES est en service dans 15 départements ; en 2008-2009, 20 % des sapeurs-pompiers seront équipés de terminaux adaptés).
La répartition de l'autre part du FAI (24,4 millions d'euros pour 2009) doit être réorientée par un décret destiné à imposer les priorités recensées par l'Etat. Ce dernier, examiné par la Conférence nationale des services d'incendie et de secours le 19 novembre, doit être publié prochainement.
Votre rapporteur pour avis note que ce décret était déjà annoncé il y a un an et déplore le retard constaté, qui ne peut-être expliqué que partiellement par la période de recomposition de la Conférence à l'issue des élections de 2008.
Elle déplore aussi une fois de plus que tous les crédits prévus au titre du FAI en 2008 n'aient pas été rendus disponibles assez vite pour permettre leur consommation par les SDIS 14 ( * ) et que certains de ces crédits aient même été réorientés pour le financement des colonnes de renfort et des secours d'urgence. Deux circulaires de 2007 et 2008 ont toutefois tenté d'encourager le financement de moyens lourds et structurants (plateformes communes d'appels d'urgence, ...) et des équipements liés à ANTARES.
* 8 « Constats et propositions pour une vision globale de la sécurité », rapport du HCFDC de 2003.
* 9 A l'heure actuelle, le RNA compte 4.300 sirènes dont seulement 3.900 en état de fonctionnement. S'y ajoutent 900 sirènes d'établissements à risques et 2.000 sirènes communales.
* 10 « Tsunamis sur les côtes françaises : un risque certain, une impréparation manifeste », rapport n° 117 au nom de l'office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques.
* 11 Loi de finances rectificative pour 2006.
* 12 Article L. 1424-36-1 du code général des collectivités territoriales.
* 13 Adaptation nationale des transmissions aux risques et aux secours.
* 14 Le taux d'exécution des crédits au 1er septembre 2008 n'était en effet que de 39 %.