Projet de loi de finances pour 2010 : Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

III. UN MINISTÈRE EN PHASE DE MODERNISATION, UNE POLITIQUE DE MÉMOIRE A RÉNOVER ET DES DEMANDES CROISSANTES D'INDEMNISATION

A. LA RATIONALISATION DE L'ADMINISTRATION DES ANCIENS COMBATTANTS EST EN COURS

1. Des perspectives budgétaires en ligne avec la baisse du nombre de ressortissants

Conformément à la loi de programmation des finances publiques adoptée en février dernier ^{25 ( * )} , les crédits mobilisés en faveur du monde combattant devraient baisser de près de 10 % en valeur sur la période 2009-2011.

Programmation triennale 2009-2011 des crédits de la mission (hors programme 158)
(en millions d'euros courants)
		Loi de finances initiale pour 2009	2010	2011 ^1
Mission « Anciens combattants » dont	AE ^2	3 385	3 330	3 246
	CP ^3	3 365	3 335	3 253
Programme 167	AE	184	147	155
	CP	163	153	162
Programme 169	AE	3 202	3 183	3 091
	CP	3 202	3 183	3 091
Evolution en %		- 4,6	- 0,9	- 2,5
^1 L'annuité 2011 correspond aux données pluriannuelles présentées dans le projet annuel de performances pour 2009 (structure 2009)
^2 Autorisations d'engagement
^3 Crédits de paiement
Données : secrétariat d'Etat à la défense et aux anciens combattants

Loin de traduire le désengagement de l'Etat à l'égard du monde combattant, cette trajectoire budgétaire s'explique pour l'essentiel par la baisse inéluctable du nombre de pensionnés ainsi que par les économies attendues de deux grands chantiers de modernisation ^{26 ( * )} , dont l'un concerne directement les anciens combattants :

- la rationalisation de l'organisation de la direction du service national (DSN), chargée de la journée d'appel de préparation à la défense (JAPD), qui se traduira notamment par la suppression de son échelon interrégional ;

- la réforme de l'administration des anciens combattants, avec la consécration de l'Onac dans un rôle de guichet unique de proximité et la suppression consécutive, à l'horizon 2011, des services déconcentrés et de l'administration centrale de la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS).

En conséquence, les grandes lignes de la programmation triennale sont les suivantes :

- 5,1 % (soit 160 millions d'euros à périmètre constant) d'économies estimées sur les crédits d'intervention dédiés aux anciens combattants au titre du programme 169 (pensions d'invalidité, retraite du combattant, soins gratuits, appareillages, etc.) entre 2009 et 2011, en raison du tendanciel démographique et de la fin des effets produits par la décristallisation ;

- une baisse de 11,8 millions (9,3 %) de la masse salariale ^{27 ( * )} sur la période correspondant à une déflation des effectifs de la DSPRS et de la DSN établie respectivement à 415 et 574,5 équivalents temps plein travaillé (ETPT) hors transferts ^{28 ( * )} ;

- 1 million d'euros par an en 2010 et 2011 d'économies sur les crédits de fonctionnement de la mission, compte tenu des premiers effets de la disparition de la DSPRS et de la réorganisation de la DSN ;

- une provision de 10 millions pour 2010 destinées à financer le dispositif d'indemnisation des victimes des essais nucléaires ;

- enfin, la passation d'un marché triennal de secourisme pour un montant estimé à 21 millions d'euros.

2. La disparition de la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale

Décidée lors de la première réunion du conseil de modernisation des politiques publiques en décembre 2007, la rationalisation des structures administratives au service des anciens combattants a pour ambition de leur offrir des prestations de qualité dans le cadre d' un service départemental de proximité , l'Onac, qui n'aura jamais mieux porté son surnom de « maison du monde combattant ».

Tirant les conséquences du déclin de l'activité lié à la baisse continue du nombre de ressortissants, la simplification des structures entraîne la suppression, à l'horizon 2011, de la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS), qui pilotait jusqu'alors l'ensemble des politiques du programme 169 et exerçait à ce titre la tutelle des deux opérateurs Onac et Ini, selon le calendrier suivant :

Calendrier de fermetures des sites de la DSPRS
2010		2011
Janvier	Cerah	Janvier	Alger
Mars	Nancy ^1		Casablanca
	Grenoble ^1		Tunis
	Tours	Juillet	Bordeaux
Mai	Clermont-Ferrand		Lille
	Montpellier		Lyon
	Rouen		Rennes
Juillet	Dijon	Novembre	Ajaccio
	Nantes		Marseille
Septembre	Caen		Val-de-Fontenay
	Limoges	Décembre	Château-Chinon ^2
	Strasbourg		Services de l'administration centrale (Paris et Caen)
	Toulouse
^1 Annexes des directions interrégionales de Metz et Lyon
^2 Service des ressortissants résidant à l'étranger (SRRE)
Source : secrétariat d'Etat à la défense et aux anciens combattants

Le transfert des missions de la DSPRS doit s'opérer par le renforcement de l'expertise et des attributions de certaines directions du ministère de la défense (directions des ressources humaines et du service de santé des armées) et la reprise de certaines d'entre elles par les opérateurs du ministère.

Calendrier des transferts des missions de la DSPRS, crédits et effectifs associés
Missions ou organisme	Transfert décidé ou prévu vers	Date	Emplois transférés	Crédits transférés (en millions d'euros)
Emplois réservés	Direction des ressources humaines du ministère de la défense (DRH-MD)	Septembre 2009	83	3,8
Instruction, liquidation et contentieux des pensions militaires d'invalidité	DRH-MD (La Rochelle)	2010-2011
Soins médicaux gratuits	Caisse nationale militaire de sécurité sociale (Toulon)	2010	38	2,1
Consultations et prescriptions d'appareillage	Service de santé des armées	2010	47	3,4
Gestion des droits et prestations dus aux anciens combattants, indemnisation des orphelins	Onac	Janvier 2010	280	12,9
Entretien des nécropoles et hauts lieux de mémoire	Onac	Janvier 2010
Centre d'études et de recherche sur l'appareillage des handicapés (Cerah)	Institution nationale des invalides (Ini)	Janvier 2010	57	3,4
Services du Maghreb	Onac	Janvier 2011	-	-
Données : secrétariat d'Etat à la défense et aux anciens combattants

Ainsi, dès le 1 ^er janvier 2010, l'Onac se verra confier toutes les décisions individuelles relatives à l'attribution des cartes et titres, de la retraite du combattant et à l'indemnisation des orphelins, ainsi que l'entretien des nécropoles et des hauts lieux de mémoire en métropole ^{29 ( * )} . Les services départementaux de l'office exerceront par ailleurs un rôle de guichet d'accueil de proximité pour de nombreuses prestations (emplois réservés pour les bénéficiaires anciens combattants et les enfants de harkis, instruction et liquidation des pensions militaires d'invalidité, soins médicaux gratuits).

La modernisation et l'informatisation des procédures de traitement des dossiers doivent susciter des gains importants en effectifs et en crédits . Pour la seule DSPRS, les économies de rémunérations sont estimées à 14 millions d'euros ^{30 ( * )} , les gains en fonctionnement étant plus difficiles à chiffrer en raison, notamment, des dépenses ponctuelles liées aux restructurations. Parallèlement, l'Onac évalue ses propres économies, consécutives à la déflation des effectifs (150 équivalents temps plein) et à son action de modernisation, à 1,4 million d'euros.

Le plan d' accompagnement social prévu pour mener à bien la disparition de la DSPRS devra veiller aux conditions de transfert des personnels, sachant que les agents de la direction sont en moyenne plus âgés et moins mobiles que les autres fonctionnaires du ministère.

Votre commission sera en outre particulièrement vigilante sur la préservation de la qualité du service rendu à l'usager ; elle s'assurera notamment, à l'occasion du contrôle budgétaire qu'elle doit mener au premier semestre 2010, conjointement avec la commission des finances, sur la réforme de l'administration des anciens combattants, que les moyens humains et matériels transférés à l'Onac lui permettent d'accomplir ses missions dans les meilleures conditions.

3. Une nomenclature budgétaire qui reste perfectible

La nomenclature budgétaire de la mission « Anciens combattants » reste, sur bien des points, imparfaite .

Les considérations formulées par votre commission sur ce point l'an dernier restent, hélas, valables, qu'il s'agisse de la dispersion des crédits de la politique de mémoire entre trois programmes et deux missions ^{31 ( * )} , de la quasi-impossibilité de proposer des redéploiements de crédits au sein du programme 167 « Lien entre la Nation et son armée » en raison de son très net déséquilibre en faveur de la journée d'appel de préparation à la défense (JAPD) - qui absorbe 95 % de l'enveloppe totale - ou du rattachement de l'allocation de reconnaissance servie aux harkis à la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

Elle vous renvoie par conséquent aux développements de son précédent rapport sur ce point ^{32 ( * )} ; pour compléter ce panorama, on ajoutera simplement que le périmètre de l'action relative à l'indemnisation des orphelins de victimes de persécutions antisémites et à la réparation des spoliations nuit à la lisibilité des deux dispositifs. Il conviendrait à tout le moins, comme l'avait suggéré la Cour des comptes, de scinder en deux actions les moyens alloués à ces mesures d'indemnisation aux finalités comme aux modalités de réparation bien distinctes.

* ²⁵ Loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012.

* ²⁶ Décidés dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) et à la suite des préconisations du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale.

* ²⁷ Hors compte d'affectation spéciale « pensions ».

* ²⁸ 505 ETPT étant par ailleurs transférés en 2010 depuis la DSPRS.

* ²⁹ L'externalisation de l'entretien des nécropoles à l'étranger restant à l'étude, l'Onac, établissement public, ne pouvant s'appuyer sur le réseau des ambassades pour payer les agents, contrairement à la DSPRS.

* ³⁰ Sur la base de 607 suppressions de postes sur la période 2009-2011.

* ³¹ Actions « Politique de mémoire » du programme 167 « Liens entre la Nation et son armée » et « Entretien des lieux de mémoire » du programme 169 « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » depuis la loi de finances pour 2006, et les actions « promotion et valorisation du patrimoine culturel » et « communication » transférées depuis la loi de finances pour 2009 au programme 212 « Soutien de la politique de défense » de la mission « Défense ».

* ³² Cf. pp. 29 et 30 du rapport n° 103 (2008-2009).