C. DEUX IMPORTANTES RÉFORMES : LA RÉGIONALISATION DE L'ADMISSION AU SÉJOUR DES DEMANDEURS D'ASILE ET LA RATIONALISATION DE LA GESTION DES CADA
1. La régionalisation de l'accueil des demandeurs d'asile
La régionalisation de l'accueil des demandeurs d'asile, expérimentée depuis juin 2006 à l'initiative du Comité interministériel de contrôle de l'immigration (CICI), a été poursuivie en 2009. Après une expérimentation en Haute-Normandie et en Bretagne, des arrêtés des ministres de l'intérieur et de l'immigration, publiés au Journal officiel les 19 et 20 mars 2009, ont pérennisé le dispositif dans six autres régions : Poitou-Charentes, Franche-Comté, Auvergne, Picardie, Limousin et Lorraine, et lancé une nouvelle expérimentation dans 8 nouvelles régions : Nord-Pas-de-Calais, Bourgogne, Centre, Languedoc-Roussillon, Pays-de-la-Loire, Midi-Pyrénées, Rhône-Alpes et Provence-Alpes-Côte d'Azur pour une durée d'un an.
Dans ces régions, les préfectures de chef-lieu de région centralisent l'ensemble des demandes d'asile . Le préfet du département chef-lieu de région est seul compétent pour délivrer ou refuser l'autorisation provisoire de séjour aux demandeurs d'asile et pour faire une offre d'hébergement en CADA.
Du fait de l'importance des flux de demandes d'asile qui y sont accueillis, la région Île-de-France ne sera pas concernée par la régionalisation. Par ailleurs, les régions Alsace, Midi-Pyrénées, PACA et Rhône-Alpes, qui accueillent également des flux significatifs, devraient compter deux préfectures centralisatrices afin de répartir la charge administrative entre deux pôles régionaux. Enfin, la région Corse, en raison de la faiblesse des flux de demandes d'asile sur son territoire, ne devrait pas être concernée par la réforme.
Les plates-formes associatives qui assuraient dans les départements une mission de premier accueil et d'accompagnement des demandeurs d'asile et qui avaient été mises en place depuis 2002 pour domicilier les demandeurs, les inscrire à la CMU, les renseigner sur leurs droits ou encore les aider à trouver un hébergement d'urgence, sont progressivement supprimées au profit de plates-formes régionales gérées soit par les directions territoriales de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) ; soit par une structure associative conventionnée par l'OFII dans le cadre d'une mise en concurrence préalable des associations; soit enfin par les directions territoriales de l'OFII en complémentarité avec une association conventionnée.
Votre rapporteur regrette que les modalités et les améliorations attendues de cette réforme ne fassent pas l'objet de davantage d'explications au sein du PAP.
2. Un effort de rationalisation des CADA
Les crédits demandés pour les CADA en 2010 s'élèvent à 202,63 millions d'euros en AE et en CP, contre 195,6 millions d'euros en LFI 2009, soit une hausse de 3,6 % . Les dépenses liées aux CADA représentent ainsi plus de 63,5 % des dépenses de l'action « Garantie de l'exercice du droit d'asile » et 42% du total des coûts du programme « Immigration et asile ». La maîtrise de ces crédits au sein d'un budget globalement contenu revêt donc une importance particulière.
Le ministère a ainsi prévu de mettre en place un système de contrôle de gestion à partir d'une étude effectuée en 2006 auprès de CADA ayant des caractéristiques variées. Un appel d'offres pour la conception d'une application de contrôle de gestion a été lancé en 2009 et la conception devrait démarrer à la fin de l'année, pour un déploiement en 2010. La difficulté en la matière réside dans l'hétérogénéité des CADA (résidences ou ensemble de logements, la capacité d'hébergement variant entre 2 et 210 places environ), qui rend difficile la formulation d'un coût moyen par structure ou par place. Ainsi, les grandes structures doivent comporter des animateurs, des personnels d'entretien, des veilleurs de nuit, qui ne sont pas nécessaires dans les logements dispersés.
a) Une augmentation soutenue du nombre de places
Le nombre de places en CADA a bénéficié d'un effort important dans le cadre du plan de cohésion sociale associé à la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 : l'objectif de disposer de 20.000 places de CADA à la fin 2007 a ainsi été atteint. Au total, le dispositif national d'accueil des demandeurs d'asile comprend à présent 271 CADA, deux centres de transit et un centre d'accueil et d'orientation des mineurs isolés demandeurs d'asile, soit au total 20.689 places . En outre, 1 000 places supplémentaires devraient être créées en 2010 .
Le pourcentage d'hébergement en CADA des demandeurs d'asile en cours de procédure est en progression, passant de 46 % en 2006 à 55 % au deuxième trimestre 2009. Cette progression est un élément positif dans la mesure où ce type d'hébergement accompagné est le mieux adapté aux besoins des demandeurs d'asile. En effet, ces centres offrent des prestations d'accompagnement social et de suivi administratif des demandes auprès de l'OFPRA ou de la CNDA.
Le taux d'occupation des places se maintient également à un niveau élevé, supérieur à 98 % au 30 juin 2009, sans doute proche d'un optimum compte tenu de la taille du parc.
b) Une durée d'hébergement difficile à réduire
Le nombre total de sorties de personnes hébergées dans les CADA (11.817 en 2008) est en progression de 10,2 % par rapport à 2007. Toutefois, la durée moyenne de séjour a augmenté de 1,6 % par rapport à 2007 (557 jours en 2008 contre 548 en 2007). Cet allongement de la durée moyenne de prise en charge résulte principalement de celui des délais d'instruction des recours formés contre les décisions de rejet de l'OFPRA, puisque, en parallèle, les délais moyens de sortie des personnes ayant obtenu le statut de réfugié et des déboutés sont en baisse par rapport à 2007, respectivement de 10 % et de 31 %.
Des difficultés persistent pour trouver des solutions de sortie rapide aux personnes qui ne devraient plus être hébergées en CADA, réfugiées ou déboutées . Le pilotage renforcé du dispositif national d'accueil a toutefois déjà permis des évolutions favorables, tout comme les actions menées en faveur de l'insertion des réfugiés (accès à l'emploi et au logement) et le développement de l'aide au retour volontaire des déboutés.
En outre, dans le cadre de la mise en oeuvre de l'article 30 de la loi n° 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile, le ministère a décidé d'organiser la généralisation progressive, commencée dès 2008, de la méthode du projet « Accelair », porté par l'association Forum réfugiés depuis 2002 dans le département du Rhône, et dont les résultats en matière d'accès à l'emploi et au logement des réfugiés sont particulièrement encourageants. Ce transfert est en cours dans la région Rhône-Alpes, mais également dans les Bouches-du-Rhône, les Alpes-Maritimes et la Loire-Atlantique.
Enfin, la mise en oeuvre effective des règles nouvelles relatives à la sortie des centres fixées par le décret n° 2007-399 du 23 mars 2007 relatif aux CADA (article R.348-3 du CASF) a facilité la sortie des CADA : la durée de maintien dans les centres après la notification de la décision définitive sur la demande d'asile est désormais limitée à trois mois renouvelables une fois avec l'accord du préfet s'agissant des réfugiés et bénéficiaires de la protection subsidiaire, et à un mois s'agissant des personnes dont la demande d'asile a fait l'objet d'une décision définitive défavorable.