Projet de loi de finances pour 2010 : Sécurité - Immigration, asile et intégration

III. UN RÉÉQUILIBRAGE EN FAVEUR DE L'IMMIGRATION PROFESSIONNELLE

A. DES DISPOSITIFS NOMBREUX À L'EFFICACITÉ INÉGALE

1. Des résultats globalement encourageants

Le rééquilibrage de l'immigration en faveur de l'immigration économique ou professionnelle est un engagement du Président de la République. La lettre de mission au ministre de l'immigration invite ce dernier à porter cette forme d'immigration à 50 % du flux total des entrées à fin d'installation durable en France .

Les dernières années ont effectivement vu se réaliser un rééquilibrage entre l'immigration familiale et l'immigration professionnelle . Ainsi, entre 2006 et 2008, les parts respectives de l'immigration familiale et de l'immigration professionnelle dans l'immigration durable (hors saisonniers et étudiants) sont passées de 81,2 % et 17,6 % à 65 % et 24,4 %.

Entre 2007 et 2008 a eu lieu une augmentation de + 33 % du flux d'immigration professionnelle « salarié ». Pour 2009, les premières estimations donnent une croissance de 9% pour les titres professionnels et une baisse de 7,6% pour l'immigration familiale. Quant aux titres de séjour délivrés pour l'ensemble des motifs professionnels, on note une progression entre 2007 et 2008 de 54,5 % avec 27.994 titres délivrés sur ce fondement en 2008 contre 18.119 l'année précédente .

TITRES		ANNÉE
motif n1	motif n2	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008
Professionnel	1 - Compétences et talents						5	182
	2 - Actif non salarié	1 140	475	488	681	804	1 100	980
	3 - Scientifique	1 377	1 376	1 274	1 318	1 404	1 594	1 948
	4 - Artiste	340	420	328	340	241	285	293
	5 - Salarié	16 341	8 014	7 121	7 567	7 479	11 210	16 593
	6 - Saisonnier ou temporaire	5 424	5 248	4 917	4 573	4 542	3 925	7 998
Total Professionnel		24 622	15 533	14 128	14 479	14 470	18 119	27 994
Familial	1 - Famille de Français	46 981	60 747	59 140	56 646	55 656	50 552	49 054
	2 - Membre de famille d'un étranger en France	23 617	23 808	23 744	23 502	19 929	19 704	18 469
	3 - Liens personnels et familiaux	7 137	11 289	13 724	14 542	22 759	17 463	15 473
Total Familial		77 735	95 844	96 608	94 690	98 344	87 719	82 996
Etudiants	Etudiant et stagiaire	60 035	57 730	52 964	48 892	47 192	47 866	- 74 - 52 812
Total Etudiants		60 035	57 730	52 964	48 892	47 192	47 866	52 812
Divers	1 - Visiteur	6 671	6 044	5 828	5 400	5 684	5 385	4 600
	2 - Etranger entré mineur	2 318	2 025	2 551	2 664	2 805	2 936	3 000
	3 - Admission exceptionnelle au séjour	2 957	3 973	3 155	2 696	2 695	1 541	1 859
	4 - Rente accident du travail	207	123	74	41	64	75	100
	5 - Ancien combattant	408	489	536	372	320	301	257
	6 - Retraité ou pensionné	551	1 481	2 382	2 469	2 278	1 649	1 396
	7 - Motifs divers	2 592	1 195	916	727	493	418	446
Total Divers		15 704	15 330	15 442	14 369	14 339	12 305	11 658
Humanitaire	1 - Réfugié et apatride	8 887	11 330	13 424	14 836	9 851	9 264	10 272
	2 - Asile territorial/protection subsidiaire	213	157	232	348	376	523	730
	3 - Etranger malade	4 278	5 640	7 580	7 315	6 568	5 680	5 697
	4 - Victime de la traite des êtres humains							22
Total Humanitaire		13 378	17 127	21 236	22 499	16 795	15 467	16 721
Total		191 474	201 564	200 378	194 929	191 140	181 476	192 181

Source : MIIINDS .

Cependant, il faut garder à l'esprit en observant ces chiffres que les autorisations de travail résultent plus souvent de changements de statut que d'une immigration directe. Ainsi, selon un rapport de l'ANAEM, en 2006, 68,5 % des travailleurs permanents admis au séjour n'entraient pas physiquement sur le territoire national mais bénéficiaient d'un changement de statut : d'étudiant, visiteur ou encore travailleur irrégulier à salarié. Pour les ressortissants d'Afrique subsaharienne, l'admission au séjour au titre du travail résultait même à 94,2 % d'un changement de statut.

Inversement, de nombreux étrangers entrent sur le marché du travail sans être comptabilisés parmi les immigrés professionnels parce qu'ils sont titulaires d'un titre de séjour non professionnel, par exemple familial. Ces entrées indirectes sur le marché du travail sont en réalité beaucoup plus nombreuses que les entrées directes. Malheureusement, elles correspondent souvent à une entrée dans le chômage puisque celui-ci est d'environ 25 % pour les étrangers en 2009.

L'indicateur de l'immigration professionnelle

Pour la deuxième année consécutive, le PAP « Immigration, asile et intégration » comprend un objectif n°1 « favoriser l'immigration de travail » assorti d'un indicateur 1.1 : « Pourcentage des étrangers admis au séjour au titre de l'immigration de travail (hors nouveaux états membres de l'UE).

Notons que cet indicateur est affecté du même défaut que les statistiques qui servent à l'établir : il ne permet pas de distinguer des étrangers qui arrivent sur le territoire français au titre de l'immigration de travail les étrangers déjà présents en France mais qui changent de statut, en général pour passer de celui d'étudiant à celui de travailleurs, ou encore les étrangers en situation irrégulière qui se voient délivrer un titre.

Pourcentage des étrangers admis au séjour au titre de l'immigration de travail (hors nouveaux Etats membres de l'UE)

	2007 Réalisation	2008 Réalisation	2009 Prévision PAP 2009	2009 Prévision actualisée	2010 Prévision	2012 Cible
Pourcentage des étrangers admis au séjour au titre de l'immigration de travail (hors nouveaux Etats membres de l'UE)	14,0	21,5*	25	30	37	50

* données provisoires. Les données définitives de l'année n sont arrêtées au 31/12 de l'année n+1

Sources : MIIINDS - service de la stratégie - département des statistiques, des études et de la documentation

2. Une panoplie d'instruments aux succès inégaux

a) Les instruments créés par la loi du 2 juillet 2006 : des résultats encourageants mais encore insuffisants

La loi du 2 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration a créé plusieurs dispositifs visant à développer l'immigration professionnelle, dont le succès est variable.

Les principaux dispositifs visant à développer l'immigration professionnelle

- l'article L 311-11 du CESEDA permet la délivrance d'une autorisation provisoire de séjour d'une durée de validité de six mois non renouvelable à l'étranger qui, ayant achevé avec succès, dans un établissement d'enseignement supérieur habilité au plan national, un cycle de formation conduisant à un diplôme au moins équivalent au master, souhaite, dans la perspective de son retour dans son pays d'origine, compléter sa formation par une première expérience professionnelle participant directement ou indirectement au développement économique de la France et du pays dont il a la nationalité. Pendant la durée de cette autorisation, le titulaire de l'APS est autorisé à exercer un emploi en relation avec sa formation et assorti d'une rémunération supérieure à 1,5 fois le salaire minimum de croissance . En 2008, seules 708 autorisations provisoires de séjour ont été délivrées sur ce fondement. Ce succès mitigé est en partie dû au fait que les étudiants n'attendent pas la fin de leurs études pour nouer une relation contractuelle avec un employeur ;

- la carte « compétences et talents » commence à rencontrer son public après un départ difficile : elle a été délivrée à 470 ressortissants étrangers en 2008 dont 182 primo-arrivants . Sur les sept premiers mois de l'année, elle a été délivrée à 326 ressortissants étrangers contre 112 sur la même période en 2008, majoritairement d'origine asiatique. La carte concerne par ordre décroissant des projets de nature économique, puis artistique et enfin scientifique. Le nombre de titres délivrés pour ce motif devrait connaitre une légère augmentation en 2009 ;

- la carte « salarié en mission » peut être délivrée à tout ressortissant étranger salarié d'une entreprise française, ou détaché en France, dans le cadre d'une mobilité intragroupe, dès lors que sa rémunération brute est au moins équivalente à 1,5 fois le SMIC. Cette carte donne à son titulaire un droit au séjour de 3 ans renouvelables, alors que la carte « salarié » traditionnelle n'est valable qu'un an. Elle lui permet également, après six mois de présence en France, d'être accompagné par sa famille le temps de son détachement en France. Cette carte a été créée pour répondre aux attentes du monde économique, qui souhaite que l'introduction de salariés étrangers au sein d'un même groupe soit traitée de façon adaptée : les titulaires de cette carte sont ainsi exonérés de la signature d'un Contrat d'accueil et d'intégration (CAI) . La carte a été délivrée à 1 839 ressortissants étrangers en 2008. Sur les sept premiers mois de l'année 2009, elle a été délivrée à 1 247 ressortissants étrangers contre 685 sur la même période en 2008 , ce qui représente une progression de 82% ;

- la carte « saisonnier » a été nettement moins délivrée en 2009 qu'en 2008. Sur les sept premiers mois de l'année, elle a été délivrée à 1780 ressortissants étrangers contre 3173 sur la même période en 2008, ce qui représente une diminution de 44%. La diminution du nombre de titres délivrés s'explique en partie par le fait que les employeurs agricoles recrutent habituellement les mêmes saisonniers d'année en année. Or, ceux-ci ont acquis la carte « saisonnier » l'année dernière, et cette carte a une validité triennale. En outre, les travailleurs saisonniers polonais ne sont plus soumis à l'obligation du titre de séjour ;

- la nouvelle procédure d'admission exceptionnelle au séjour en raison de l'exercice d'une activité professionnelle a permis à 2 536 ressortissants étrangers de venir travailler en France en 2008 ;

- il convient d'ajouter à ces dispositifs la nouvelle carte de résident « contribution économique exceptionnelle » issue de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie et du décret n° 2009-1114 du 11 septembre 2009. Pour être éligible à ce titre de séjour d'une durée de dix ans, le demandeur doit remplir l'une des deux conditions suivantes : créer ou sauvegarder au moins cinquante emplois en France ou effectuer ou s'engager à effectuer sur le territoire français un investissement d'au moins dix millions d'euros seul ou par le biais d'une société qu'il dirige et dont il détient au moins 30 % du capital. L'objectif de ce dispositif pour 2010 ne dépasse cependant pas 200 cartes attribuées.

b) L'ouverture des métiers où s'expriment des besoins de main d'oeuvre manifestes

(1) Les pays tiers à l'Union européenne

La loi du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile a introduit une disposition législative modifiant l'article L.313-10 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) pour autoriser l'introduction d'un travailleur étranger en France dans des métiers où s'expriment des besoins de main d'oeuvre manifestes sans que puisse être opposée la situation de l'emploi . Ces dispositions concernent les ressortissants des pays tiers à l'Union européenne puisque des dispositions spécifiques s'appliquent aux ressortissants communautaires (voir ci-dessous).

Les partenaires sociaux ont été consultés le 23 octobre 2007 sur les listes régionales des métiers ouverts. Ces listes ont été publiées en annexe d'un arrêté du 18 janvier 2008. Six métiers sont ainsi communs à l'ensemble des régions, mais seules deux régions ont fixé une liste comprenant les trente métiers possibles recensés à l'échelle nationale (Alsace et Rhône-Alpes).

La part de ces métiers dans les autorisations de travail délivrées par les DDTEFP s'élève en 2008 à 8 % mais avec de très fortes variations entre les régions. Cette part est ainsi de 27 % en Midi-Pyrénées, de 24% en Bretagne et est supérieure à 10% en Picardie, dans le Centre et en Île-de-France. A l'inverse, elle est inférieure à 2 % en Corse, en Basse-Normandie, en Auvergne et dans le Limousin. La moyenne de 8 % d'autorisations de travail accordées dans les métiers concernés est certes peu élevée mais la liste des métiers concernés ne représentait que 4 % des offres d'emplois proposées par l'ANPE en décembre 2007.

Les métiers ayant le plus profité de cette procédure sont ceux de l'informatique (70 % de l'ensemble des autorisations de travail délivrées pour les métiers figurant sur la liste des métiers ouverts sans opposition de l'emploi) et le BTP (15 %) . A l'inverse, certains métiers de la liste n'ont bénéficié d'aucune autorisation de travail (par exemple les façonneurs de bois).

Le ministère a indiqué qu'une réflexion sur la pertinence du choix des métiers mentionnés sur ces listes était en cours.

(2) Les nouveaux Etats membres de l'Union européenne.

Le traité d'adhésion, signé le 16 avril 2003, énonçait les conditions de la libre circulation des travailleurs à partir et à destination des nouveaux États membres, après l'élargissement de l'Union européenne, le 1 ^er mai 2004. Les 15 États précédemment membres de l'UE avaient décidé la mise en place d'un régime transitoire, se donnant ainsi la possibilité de restreindre cette liberté pendant une période s'ouvrant le 1 ^er mai 2004 et devant durer, au plus, jusqu'en 2011. Les États membres de l'UE-15 ne pouvaient prolonger ces mesures restrictives, pour une période de deux ans seulement, que s'ils constataient l'existence ou un risque de graves perturbations sur leur marché de l'emploi.

En France, le Comité interministériel sur l'Europe du 13 mars 2006 a retenu, sur le fondement de l'article 23 de la loi du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration, le choix d'une ouverture de l'accès à l'emploi limitée à 61 métiers en difficulté de recrutement , dont la liste a été publiée en annexe d'une circulaire du 29 avril 2006 et pour lesquels l'autorisation de travail a pu être délivrée sans opposition de la situation de l'emploi. Cette liste a été élargie par arrêté du 18 janvier 2008 à 150 métiers couvrant 40 % des offres d'emploi enregistrées à l'ANPE.

Enfin, par un nouvel arrêté du 24 juin 2008, le marché de l'emploi a été ouvert dans sa totalité aux ressortissants des États concernés au 1 ^er juillet 2008, soit près d'un an avant l'échéance initialement prévue. En effet, il n'est pas apparu nécessaire de prolonger cette phase de transition, dès lors que le flux migratoire annuel de travailleurs salariés issus de ces États restait limité, même après l'élargissement de la possibilité de recruter sans opposition de la situation de l'emploi dans 150 métiers.

Le tableau ci-dessous récapitule les statistiques de 2004 à 2008 et pour les huit premiers mois de 2009 relatives à la délivrance d'un premier titre de séjour aux ressortissants étrangers soumis à autorisation de séjour.

Pays et activités			Année
			2004	2005	2006	2007	2008	2009
10 nouveaux Etats membres de l'Union européenne (NEM)	Motifs professionnels	2 - Actif non salarié	144	304	369	740	756	216
		3 - Scientifique	103	116	94	63	30	4
		4 - Artiste	75	41	46	22	8	8
		5 - Salarié	1 071	1 675	1 975	5 331	4 918	1 028
		dont salarié en mission				0	0	0
		6 - Saisonnier ou temporaire	589	438	308	212	972	660
Total 10 NEM			1 982	2 574	2 792	6 368	6 684	1 916
Pays tiers	Motifs professionnels	1 - Compétences et talents				5	182	138
		2 - Actif non salarié	344	377	435	360	224	36
		3 - Scientifique	1 171	1 202	1 310	1 531	1 918	727
		4 - Artiste	253	299	195	263	285	94
		5 - Salarié	6 050	5 892	5 504	5 879	11 675	4 769
		dont salarié en mission				58	1 499	766
		6 - Saisonnier ou temporaire	4 328	4 135	4 234	3 713	7 026	1 543
Total Pays tiers			12 146	11 905	11 678	11 751	21 310	7 307
Total 10 NEM + Pays tiers			14 128	14 479	14 470	18 119	27 994	9 223

Source : MIIINDS.

Ainsi, on constate la modération des flux annuels d'entrée de travailleurs issus des nouveaux Etats membres de l'Union européenne , même s'ils ont connu une croissance sensible, le nombre de titres délivrés en 2007 étant trois fois supérieur à celui de 2004. La forte baisse, en 2009, du nombre de titres délivrés aux ressortissants des nouveaux Etats membres de l'U.E. s'explique par le fait que, depuis le 1er juillet 2008, ne sont plus assujettis à une autorisation de séjour et de travail, parmi les ressortissants de ces Etats, que les Bulgares et les Roumains.

c) Les régularisations exceptionnelles au titre de l'article 40 de la loi du 20 novembre 2007

Une circulaire du 7 janvier 2008, prise en application de l'article 40 de la loi du 20 novembre 2007, a organisé la délivrance de cartes de séjour « salarié » au titre de l'admission exceptionnelle au séjour, procédure qui permet de ne pas exiger le visa de long séjour . Cette circulaire comportait une liste limitative de métiers pour lesquels l'admission exceptionnelle au séjour était possible.

Or, à la suite d'une requête du GISTI, le Conseil d'Etat a annulé par un arrêt du 23 octobre 2007 cette circulaire au motif que la procédure d'admission exceptionnelle au séjour ne pouvait être limitée par une liste de métiers dès lors que la loi ne prévoyait pas cette restriction.

Rappelons que cette circulaire avait suscité une forte attention des médias et de certains étrangers en situation irrégulière mais exerçant un emploi. Il avait notamment été reproché au dispositif de laisser une trop large place à la liberté d'appréciation de l'administration. Les revendications des personnes en situation irrégulière avaient été accompagnées par une action syndicale exigeant des employeurs qu'ils réalisent des démarches pour régulariser leurs employés.

M. Stéphane Fratacci, secrétaire général du MIIINDS, entendu par votre rapporteur, a indiqué que des négociations étaient en cours avec les syndicats pour aboutir à une nouvelle circulaire remplaçant celle du 7 janvier 2008 . Ce texte s'efforcera de concilier le principe d'une admission exceptionnelle au séjour permettant de régulariser la situation de travailleurs dans des métiers en tension, avec la décision du Conseil d'Etat.

d) Des effets sur le travail illégal et les tensions sur certains segments marchés du travail difficiles à évaluer

Un des objectifs affichés par ces différentes mesures est la diminution du travail illégal des immigrés entrés en situation irrégulière . Le ministère n'est cependant pas pour le moment en mesure de mesurer cet effet, car cette analyse suppose une connaissance générale de l'immigration irrégulière, pour laquelle il n'existe pas encore de statistiques (voir ci-dessus).

Un autre objectif, en particulier de l'ouverture des métiers aux ressortissants des nouveaux Etats membres de l'Union européenne, est la réduction des tensions sur certains segments du marché du travail . Or, la croissance du flux migratoire à caractère professionnel en provenance des nouveaux Etats membres de l'Union européenne semble avoir eu un effet positif mais limité dans l'évolution de ces tensions. En effet, le flux migratoire reste trop faible pour que des métiers en tension cessent véritablement de l'être.

Le flux migratoire intra-européen a certes été perceptible dans le secteur agricole, où les employeurs ont l'habitude d'avoir recours notamment à des travailleurs saisonniers des nouveaux Etats membres de l'UE par l'intermédiaire du bureau de l'OFII à Varsovie. Le nombre de travailleurs saisonniers recensés annuellement par l'OFII issus des nouveaux Etats membres était ainsi de 8 233 en 2005, 10 040 en 2006 et 12 163 en 2007. Cependant, cette progression n'a pas eu d'incidence déterminante sur le marché national de l'emploi où de nombreuses offres d'emploi de saisonniers agricoles restent non pourvues.