EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 12 janvier 2010, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président , la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Charles Guené, rapporteur pour avis , sur le projet de loi de réforme des collectivités territoriales .
M. Charles Guené , rapporteur pour avis , a indiqué que le projet de loi de réforme des collectivités territoriales est le quatrième élément d'un ensemble législatif qui procède à une réforme majeure des collectivités territoriales, portant à la fois sur l'architecture territoriale et la démocratie locale, et qui précède une redéfinition des compétences des différents niveaux de collectivités.
Les quatre textes déposés sur le bureau du Sénat le 21 octobre 2009 sont essentiellement de nature institutionnelle et ont, en conséquence, été renvoyés pour examen au fond à la commission des lois.
Toutefois, cette réforme est menée en parallèle de celle de la fiscalité locale engagée par la loi de finances pour 2010 avec la suppression de la taxe professionnelle.
Cet élément justifie à lui seul la saisine pour avis de la commission des finances qui doit s'efforcer de préserver la cohérence entre les deux volets, institutionnel et financier, de la réforme des collectivités territoriales.
Puis M. Charles Guené , rapporteur pour avis , a détaillé le contenu des cinq titres du projet de loi de réforme des collectivités territoriales respectivement consacrés :
- à la rénovation de l'exercice de la démocratie locale, comportant les dispositions relatives aux conseillers territoriaux et aux conseils communautaires ;
- à l'adaptation des structures à la diversité des territoires, ce qui inclut les dispositions concernant les métropoles, les pôles métropolitains, les communes nouvelles et le regroupement de départements et de régions ;
- au développement et à la simplification de l'intercommunalité, visant les dispositifs relatifs à l'achèvement et la rationalisation de la carte de l'intercommunalité et à la composition et aux compétences de la commission départementale de la coopération intercommunale ;
- à la clarification des compétences des collectivités territoriales ;
- et à des dispositions finales et transitoires.
Il a précisé que la saisine de la commission des finances est limitée aux articles ayant une incidence sur les finances des collectivités territoriales et les nouvelles structures institutionnelles prévues par le projet de loi. Ce sont ceux relatifs aux métropoles (article 5), aux communes nouvelles (articles 8, 9 et 10) ainsi que l'article 35, relatif à la clarification des compétences des collectivités territoriales pour ses dispositions concernant les financements croisés.
S'agissant de la création des métropoles, M. Charles Guené , rapporteur pour avis , a noté que la création de ce statut est liée à un double constat de montée en puissance du fait urbain, réclamant la mise en oeuvre de politiques publiques très intégrées, et de compétition entre les grandes agglomérations.
La métropole est définie comme un nouvel établissement public de coopération intercommunale (EPCI), regroupant, sur la base du volontariat, plusieurs communes qui forment un ensemble de plus de 450 000 habitants d'un seul tenant et sans enclave. Elle est constituée pour conduire un projet d'aménagement et de développement économique, écologique, éducatif et culturel de son territoire.
En conséquence de ces critères, le statut de métropole est accessible à huit agglomérations : Lyon, Lille, Marseille, Bordeaux, Toulouse, Nantes, Nice et Strasbourg.
Il a ensuite exposé les modalités de création des métropoles, par regroupement de communes ou par transformation d'un EPCI à fiscalité propre.
Il a détaillé :
- les compétences de la métropole issues des communes membres, et exercées de plein droit, en leur lieu et place, observant que leur périmètre est élargi par rapport à celui des communautés urbaines ;
- les attributions reçues de plein droit du département, qui comprennent les transports scolaires et la gestion des voies départementales, la métropole pouvant également, par transfert facultatif, avec l'accord du département, exercer la compétence en matière de collèges ainsi que tout ou partie des compétences en matière d'action sociale ;
- les compétences transférées de la région en matière de lycées et les compétences transférées conventionnellement en matière de développement économique entre la région et la métropole.
Enfin, M. Charles Guené , rapporteur pour avis , a indiqué que si la métropole le demande, l'Etat peut décider de lui transférer, à titre gratuit, des grands équipements ou infrastructures situés sur son territoire.
Abordant ensuite les dispositions financières applicables aux métropoles, il a noté que, s'agissant des recettes, le texte initial du projet prévoit qu'elles comprennent notamment le produit des impôts directs locaux, le produit de la taxe ou de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères ainsi qu'une dotation globale de fonctionnement (DGF) de la métropole composée d'une dotation forfaitaire - égale soit au total des dotations d'intercommunalité revenant précédemment aux EPCI qui préexistaient, soit au produit de la population de la métropole par la dotation moyenne par habitant de la catégorie des communautés urbaines -, d'une dotation de compensation et d'une dotation communale composée de la somme des dotations dues aux communes membres de la métropole au titre de la dotation globale de fonctionnement.
M. Charles Guené , rapporteur pour avis , a précisé les modalités de la compensation financière des transferts de compétences, l'évaluation des charges transférées étant placée sous le contrôle d'une commission consultative d'évaluation des charges alors qu'une dotation de compensation versée par la région et le département assure la neutralité du transfert.
Il a observé que les charges transférées par les communes sont compensées par le transfert à la métropole des principales recettes fiscales et de la DGF, une dotation de reversement étant versée par la métropole aux communes si les recettes transférées sont supérieures aux charges transférées.
M. Charles Guené , rapporteur pour avis , a présenté les modifications apportées au texte du Gouvernement par la commission des lois. Notant que la commission a validé le principe de la création des métropoles, il a souligné les importantes évolutions apportées au périmètre de compétences et à la répartition des recettes fiscales et budgétaires entre la métropole et les communes membres :
- introduction de l'intérêt communautaire pour le transfert à la métropole des équipements culturels, socioculturels, socioéducatifs et sportifs, dans le souci de maintenir la compétence des communes pour ce qui relève de la proximité ;
- suppression du transfert à la métropole de la compétence relative à la délivrance des autorisations et actes relatifs à l'occupation ou à l'utilisation du sol ;
- ajout à la compétence de la métropole, en matière d'amélioration du parc immobilier bâti, de la réhabilitation et la résorption de l'habitat insalubre ;
- précisions relatives à la procédure de transfert des services correspondant aux compétences du département transférées à la métropole et ouvrant la possibilité de mutualisation des services ;
- limitation du pouvoir fiscal de la métropole et suppression de la dotation de reversement de la métropole vers les communes membres ;
- obligation d'une délibération concordante pour le transfert de la DGF des communes membres à la métropole.
M. Charles Guené , rapporteur pour avis , a observé que ces amendements ont nettement amélioré le texte initial.
Toutefois, il a jugé nécessaire, dans le domaine de la définition des recettes budgétaires et fiscales et du partage de ces recettes entre les communes membres et la métropole, de modifier sur quelques points le texte adopté par la commission des lois, pour prendre en compte les votes intervenus dans le cadre de l'examen de la loi de finances pour 2010 concernant la suppression de la taxe professionnelle et la réforme de la fiscalité locale qui en a découlé, mais aussi pour aller davantage dans le sens du texte initial s'agissant de la nécessité de doter les métropoles d'un dispositif fiscal et budgétaire très intégré, qui les différencie des communautés urbaines.
Abordant ensuite le sujet de la création des communes nouvelles, M. Charles Guené , rapporteur pour avis , a souligné que le projet de loi vise à donner un nouveau dynamisme au processus de fusion de communes.
L'émiettement du paysage communal français est, dans de nombreux cas, préjudiciable à l'efficacité de l'action publique, les plus petites communes n'ayant ni les moyens humains ni les moyens financiers de faire face aux charges qui leur incombent.
A cet égard, il a noté que la loi du 16 juillet 1971, dite « loi Marcellin », principale initiative prise pour remédier à l'émiettement communal, s'est soldée par un « échec incontestable ».
Le projet de loi prévoit donc, pour répondre à un impératif de rationalisation, la possibilité de créer des « communes nouvelles », qui se substitueraient à plusieurs communes et auraient, seules, le rang de collectivités territoriales.
Il s'est déclaré en faveur du rétablissement d'une incitation au regroupement des communes en communes nouvelles, la commission des lois ayant choisi de supprimer cette incitation, ce qui risque de rendre le dispositif proposé peu opérationnel.
Enfin, il a évoqué le dispositif de l'article 35, qui vise notamment la question des cofinancements de projets par plusieurs collectivités territoriales, sujet qui fera partie des points traités par le futur projet de loi précisant la répartition des compétences entre les différentes catégories de collectivités territoriales.
M. Charles Guené , rapporteur pour avis , a souligné que l'article 35 constitue une simple déclaration de principe, dépourvue de valeur normative, comme l'a relevé le rapporteur de la commission des lois.
Il a observé que celle-ci en a toutefois largement modifié la rédaction pour :
- poser le principe d'une « répartition » de l'intervention publique en fonction de l'envergure des projets et de la capacité du maître d'ouvrage à y participer, ce qui vise à mettre en place une intervention alternative de la région ou du département dans le financement d'un projet ;
- prévoir que le futur projet de loi « confirmera » le rôle du département dans le soutien aux communes rurales.
M. Charles Guené , rapporteur pour avis , a indiqué qu'il n'a pas jugé utile de proposer d'amendements sur cette partie du texte, étant donné son caractère très déclaratoire. En revanche, il a estimé qu'il conviendra de suivre avec attention cette question lors du débat sur la loi relative aux compétences.
Un large débat s'est alors ouvert.
M. Jean Arthuis , président, a remercié le rapporteur pour avis de son travail de coordination avec les dispositions de la loi de finances pour 2010 relatives à la fiscalité locale. Par ailleurs, il a salué la décision du Conseil constitutionnel sur la loi de finances.
M. Philippe Marini , rapporteur général , s'est félicité de la validation par la décision du Conseil constitutionnel de l'approche du Sénat concernant la taxe professionnelle, soulignant que le texte initial du Gouvernement était plus fragile.
M. Jean Arthuis, président, a rappelé que certains de ces sujets feront l'objet d'un nouvel examen par le Parlement en juin ou juillet 2010, dans le cadre de la clause de rendez-vous.
Concernant le projet de loi de réforme des collectivités territoriales, M. Philippe Marini, rapporteur général , s'est interrogé sur deux aspects du texte : l'étendue du transfert à la métropole des compétences du département, en particulier la prise en charge des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), et le caractère exclusif des compétences sociales accordées au département, qui semble résulter de la rédaction actuelle de l'article 35.
M. Michel Charasse s'est demandé si l'article 35 ne conduit pas à la remise en question du rôle du département. La rédaction de cet article est particulièrement floue, notamment concernant le transfert des SDIS.
Sur ce sujet, M. Charles Guené, rapporteur pour avis, a précisé qu'il n'a pas souhaité empiéter sur les attributions de la commission des lois et qu'il ne propose donc pas d'amendements relatifs aux compétences des métropoles. De même, en ce qui concerne l'article 35, la saisine de la commission des finances s'est limitée à la question des cofinancements de projets par plusieurs collectivités territoriales. L'article 35 est d'ailleurs dépourvu de caractère normatif et n'a donc pas de conséquences financières.
M. Jean Arthuis , président, est convenu que ces questions sont à la lisière du périmètre de la saisine de la commission.
MM. Philippe Adnot et Philippe Dallier se sont inquiétés du coût des métropoles dans l'enveloppe fermée de la dotation globale de fonctionnement des communes et de l'effet du coefficient d'intégration fiscale. M. Philippe Adnot a par ailleurs souligné le risque de coûts supplémentaires résultant du dédoublement de services entre le département et la métropole.
En réponse, M. Charles Guené, rapporteur pour avis , a précisé que le projet de loi prévoit la possibilité de mutualiser les services, ce qui évite les coûts supplémentaires. Concernant la DGF, le coût sera nul pour les finances publiques car l'enveloppe actuelle de la DGF est maintenue.
La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements proposés par le rapporteur.
À l'article 5 (création des métropoles), elle a adopté neuf amendements. Elle a tout d'abord voté un amendement rédactionnel et un amendement établissant un régime fiscal spécifique aux métropoles, plus intégré que le régime fiscal des communautés urbaines et tirant les conséquences des modifications du panier fiscal du bloc communal, tel qu'il ressort de la loi de finances pour 2010.
En réponse à M. Philippe Marini , rapporteur général , qui s'est interrogé sur le véritable intérêt des métropoles par rapport aux communautés urbaines, M. Charles Guené, rapporteur pour avis , a précisé que, si les amendements qu'il proposera au nom de la commission des finances sont adoptés, les métropoles seront fiscalement beaucoup plus intégrées que les communautés urbaines. Par ailleurs, leurs compétences seront plus larges et elles pourront centraliser la DGF de leurs communes membres.
M. Edmond Hervé s'est déclaré défavorable aux métropoles, craignant qu'elles soient instituées contre la volonté des collectivités et signalant que les communes membres des métropoles se verront dépourvues de toute autonomie fiscale.
M. Charles Guené, rapporteur pour avis , a rappelé que la constitution des métropoles n'est pas une obligation et que celles qui le souhaitent pourront conserver le statut de communauté urbaine.
M. Philippe Dallier s'est inquiété de la possibilité de voir se constituer des métropoles en petite couronne parisienne. Il a comparé les communes membres de métropoles aux arrondissements parisiens.
M. Gérard Longuet s'est déclaré en accord avec l'amendement du rapporteur qui redonne du sens à la métropole, tout en doutant du succès que pourrait rencontrer ce nouveau statut.
M. Philippe Marini , rapporteur général , a souhaité que soit posée la question de la nécessité de construire la métropole autour d'une ville-centre.
M. Éric Doligé a observé que l'appréciation du statut de la métropole doit prendre en compte l'aspect financier mais aussi celui de l'ampleur des compétences transférées.
MM . Gérard Miquel et Philippe Adnot se sont inquiétés des conséquences de la création des métropoles sur la DGF des communes.
MM. Jean Arthuis, président, et Gérard Longuet ont estimé qu'il faut faire en sorte que les métropoles ne soient pas seulement des communautés urbaines dont on change l'appellation.
La commission a ensuite adopté un amendement de coordination, un amendement rédactionnel, un amendement levant une ambiguïté sur l'attribution de droit d'une garantie au sein de la DGF des métropoles, ainsi qu'un amendement supprimant la référence au prélèvement France Télécom et interdisant le cumul du produit de la taxe sur les surfaces commerciales (TaSCom) et de la dotation de compensation qui lui est liée.
En réponse à M. Philippe Marini, rapporteur général, qui s'est inquiété du caractère de « coquille vide » des communes faisant partie d'une métropole, M. Charles Guené, rapporteur pour avis, a précisé qu'il propose un amendement pour permettre à une métropole de reverser à ses communes membres le surplus de DGF dont elle a bénéficié.
M. Michel Charasse a précisé la distinction entre dotation métropolitaine et dotation communale transférée.
MM. Jean Arthuis, président, et Edmond Hervé ont rappelé que les transferts de compétences des départements aux communes sont déjà possibles dans le cadre du droit actuel.
MM. Gérard Miquel et Philippe Dallier se sont de nouveau interrogés sur les conséquences de ces dispositions sur la DGF des communes.
M. Jean Arthuis, président , a estimé que des précisions doivent être demandées en séance plénière au Gouvernement sur cette question.
Puis, la commission a adopté un amendement précisant que la délibération par laquelle les communes membres décident de transférer la DGF communale à la métropole est prise à la majorité qualifiée, un amendement rétablissant la dotation de reversement de la métropole vers les communes membres ainsi que la participation des communes à la commission d'évaluation des charges et, enfin, un amendement supprimant un « gage » inutile.
Elle a adopté ensuite deux amendements portant articles additionnels après l'article 5 et apportant des ajustements de coordination aux dispositions de la loi de finances pour 2010, s'agissant de bases de la cotisation foncière des entreprises et de l'abrogation de dispositions relatives aux communautés urbaines à compter du 1 er janvier 2011.
Puis, la commission a adopté sept amendements à l'article 8 (création des communes nouvelles) :
- un amendement visant à garantir le dynamisme de la part « garantie » de la dotation globale de fonctionnement l'année de création d'une commune nouvelle ;
- un amendement de coordination entre les dispositions du texte et l'article 77 de la loi de finances pour 2010, relatif à la suppression de la taxe professionnelle, afin de prendre en compte l'effet sur la part « compensation » de la DGF du transfert de la TaSCom au « bloc communal » ;
- un amendement visant à garantir le dynamisme de la dotation d'intercommunalité des établissements publics de coopération intercommunale au cours de l'année de création d'une commune nouvelle se substituant à ces établissements ;
- un amendement de simplification prévoyant que la dotation d'intercommunalité transférée à la commune nouvelle évolue au même rythme que la dotation de base de la dotation globale de fonctionnement ;
- un amendement prévoyant le cas où une commune nouvelle se substitue non à un seul mais à plusieurs établissements publics de coopération intercommunale ;
- un amendement de coordination supprimant la référence à un article du code général des collectivités territoriales supprimé par la commission des lois ;
- enfin, un amendement garantissant à une commune nouvelle se substituant à une ou plusieurs communes bénéficiant de la dotation de solidarité rurale (DSR) le bénéfice d'une attribution égale, au moins, à la somme des DSR perçues par les communes auxquelles elle se substitue.
En réponse à M. Adrien Gouteyron , qui a souhaité connaître l'incitation prévue initialement par le texte du projet de loi, M. Charles Guené, rapporteur pour avis, a précisé que les communes nouvelles auraient bénéficié d'un surplus de DGF égal à 5 % de leur dotation forfaitaire.
M. Jean Arthuis, président , a jugé nécessaire que les communes souhaitant se regrouper ne soient pas pénalisées par la perte d'une ressource financière.
M. Adrien Gouteyron a souhaité savoir si le bénéfice de cette garantie de DSR sera définitif ou non.
M. Charles Guené, rapporteur pour avis, a répondu par l'affirmative, en précisant que l'amendement qu'il propose ne permettra pas à de nouvelles communes de bénéficier de la DSR mais constitue seulement une garantie de continuer à percevoir les mêmes sommes qu'antérieurement.
M. Jean Arthuis, président , s'est interrogé sur les autres avantages financiers que les communes pourraient perdre en se regroupant, notamment le bénéfice, pour les communes de moins de 5 000 habitants, des attributions du fonds départemental de péréquation des droits de mutation à titre onéreux.
M. Philippe Marini, rapporteur général , s'est inquiété de l'inégalité que la garantie de DSR pourrait entraîner entre deux communes de même taille : l'une bénéficiant d'une garantie de DSR parce qu'issue du regroupement de communes qui en bénéficiaient, l'autre n'en recevant pas parce que sa population excède les seuils d'éligibilité.
M. Charles Guené, rapporteur pour avis , a précisé que la garantie de DSR proposée ne réduit pas la DGF des autres communes mais que, en revanche, il est nécessaire de prévoir que les regroupements de communes ne viennent pas enrichir les autres communes du fait de la perte de certaines dotations par la commune nouvelle. L'amendement proposé permet de cibler le texte sur les petites communes rurales, l'objectif étant de ne pas pénaliser les regroupements de communes.
A l'article 9 (dispositif de convergence des taux d'imposition des communes nouvelles), la commission a adopté un amendement réparant deux oublis de coordination.
Enfin, à l'article 10 (adaptation du code général des collectivités territoriales à la création des communes nouvelles), la commission a adopté un amendement rédactionnel et un amendement prévoyant le cas où une commune nouvelle se substitue non à un seul mais à plusieurs établissements publics de coopération intercommunale.
A l'issue de ce débat, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des articles du projet de loi dont elle s'est saisie pour avis (articles 5, 8 à 10 et 35) ainsi modifiés.