Projet de loi portant réforme des retraites

CHAPITRE PREMIER - LA REDÉFINITION DU FINANCEMENT DES RETRAITES PAR RÉPARTITION, UNE URGENCE

I. LE SCHÉMA DE FINANCEMENT CONSERVE UNE FORTE COMPOSANTE CONTRIBUTIVE

A. LES HYPOTHÈSES RELATIVES AUX BESOINS DE FINANCEMENT

1. Les besoins de financement définis par le Conseil d'orientation des retraites (COR)

a) Un besoin de financement annuel compris entre 40 et 48 milliards d'euros en 2020 et entre 71 et 115 milliards d'euros en 2050

(1) Les besoins de financement annuels du système de retraite

L'impact de la crise économique, qui a débuté en 2008 et a contribué à une dégradation plus forte que prévu des comptes des régimes de retraite en 2009 et 2010, a conduit le Conseil d'orientation des retraites à actualiser les projections présentées dans son cinquième rapport de novembre 2007. Ce travail d'actualisation a été présenté au mois d'avril de cette année.

Compte tenu de la difficulté à évaluer les répercussions de la crise sur la croissance et le chômage à long terme, le COR a travaillé sur trois scenarios :

le premier , optimiste, suppose un rattrapage intégral de la perte de production effective et potentielle engendrée par la crise : l'hypothèse de taux de chômage à long terme est de 4,5 % , soit un niveau inférieur à celui qui a été observé en France depuis trente ans. La productivité apparente du travail à long terme est supposée progresser de 1,8 % par an , soit l'évolution moyenne observée sur la période 1991-2007 ;

le deuxième , plus raisonnable, suppose que le taux de chômage à long terme est le même qu'avant la crise mais que le taux de croissance est plus faible : l'hypothèse de taux de chômage à long terme est de 4,5 % ; la productivité apparente du travail à long terme y est supposée progresser de 1,5 % par an , soit l'évolution moyenne observée sur la période 2000-2007. La perte de richesse liée à la crise correspondrait en 2020 à 1,6 année de croissance perdue ;

le troisième , relativement pessimiste, correspond à une hypothèse où le taux de chômage est plus élevé qu'avant la crise et le niveau de production plus faible : le taux de chômage structurel se stabiliserait à 7 % et l'hypothèse de productivité du travail à long terme serait de 1,5 %. La perte de richesse liée à la crise correspondrait en 2020 à 2,8 années de croissance perdue.

Seules les hypothèses économiques ont fait l'objet d'une actualisation ; les hypothèses démographiques comme les hypothèses réglementaires n'ont pas été modifiées. S'agissant de la durée d'assurance, le COR a retenu une durée égale à 41,5 ans en 2020 pour bénéficier d'une retraite à taux plein.

Au total, les projections actualisées du COR sont relativement alarmantes puisqu'elles soulignent que dès 2015 , le déficit annuel du système de retraite sera, suivant le scenario retenu, compris entre 38 et 40 milliards d'euros alors que les projections du COR en 2007 estimaient ce déficit à 15 milliards d'euros. Le besoin annuel de financement serait compris entre 40 et 48 milliards d'euros en 2020, et entre 68 et 115 milliards d'euros en 2050, soit entre 1,7 et 3,2 points de PIB .

A titre de comparaison, les recettes de l'impôt sur les sociétés sont estimées en 2011 à 44,3 milliards d'euros et celles de l'impôt sur le revenu à 59,5 milliards d'euros ^{2 ( * )} . Le doublement du produit de l'IS ne suffirait pas à absorber le besoin annuel de financement du système de retraite en 2020.

Selon le Conseil d'orientation des retraites, si les besoins de financement cumulés jusqu'en 2050 étaient couverts par une hausse immédiate des prélèvements, la masse de ces derniers au titre de la retraite, estimée en 2008 à 12,8 % du PIB, passerait à 14,7 % du PIB dans le scenario A, à 15 % du PIB dans le scenario B, et 15,3 % du PIB dans le scenario C.

Projection des besoins de financement annuel

(en % du PIB - en milliards d'euros )

	2008	2010	2015	2020	2030	2050
Rapport projections COR 2007 (1)			0,7	1	1,6	1,7
			-15,1	-24,8	-47,1	-68,8
Scenario A La crise n'a pas d'impact	0,6	1,7	1,8	1,7	1,9	1,7
	-10,9	-32,2	-38,3	-40,7	-56,3	-71,6
Scenario B La perte de richesse liée à la crise est de 3,2 % du PIB	0,6	1,7	1,8	1,9	2,5	2,8
	-10,9	-32,3	-39,4	-45,0	-70,3	-102,6
Scenario C La perte de richesse liée à la crise est de 4,8 % du PIB	0,6	1,7	1,9	2,1	2,9	3,2
	-10,9	-32,2	-40,3	-48,8	-79,9	-114,4

(1) Rapport du COR « Retraites : 20 fiches d'actualisation pour le rendez-vous de 2008 », novembre 2007

Source : à partir du Huitième rapport du Conseil d'orientation des retraites - Avril 2010

(2) La crédibilité des hypothèses économiques retenues par le Conseil d'orientation des retraites

Il convient de souligner que les trois scenarios sur lesquels le Conseil a travaillé sont, à court et moyen terme, cohérents avec les prévisions réalisées par le Gouvernement dans le cadre du programme de stabilité et de croissance 2010-2013 présenté par la France à la Commission européenne, en janvier 2010.

Or, votre rapporteur pour avis souligne que les prévisions associées aux pactes de stabilité et de croissance sont régulièrement révisées . C'est déjà le cas pour 2010. A la suite de nombreuses critiques (de votre commission des finances, de la Cour des comptes, de la Commission européenne, du FMI), le Gouvernement a révisé à la baisse, le 20 août dernier ^{3 ( * )} , l'hypothèse de croissance pour la seule année 2011. A titre de comparaison, selon le consensus des conjoncturistes ^{4 ( * )} , la croissance du PIB serait de 1,5 % en 2011 (après 1,4 % en 2010).

Comme le souligne Mireille Elbaum dans un article consacré au pilotage des comptes sociaux ^{5 ( * )} , les contraintes afférentes au Pacte de stabilité et de croissance « conduisent les gouvernements à afficher des projections de moyen terme à la fois peu réalistes et fortement normées , [ce qui] empêche la tenue d'un réel débat... fondé sur l'expertise comparée de différents scenarios économiques et choix collectifs possibles en matière de politiques économiques et sociales. Le paradoxe veut donc que les efforts d'amélioration de la programmation financière entrepris pour passer du court au moyen terme ne se soient pas traduits par davantage de clarté et de mise en débat, si on les compare aux travaux menés jusqu'à la fin des années 90 . »

b) Les hypothèses retenues par le Gouvernement

Le Gouvernement a choisi, dans le cadre de la présentation du projet de loi de réforme des retraites, de retenir le scenario B du COR. Ainsi le schéma financier qu'il propose a pour objectif de rétablir l'équilibre financier du système de retraite en 2018, date à laquelle le besoin annuel de financement serait de 42,3 milliards d'euros.

Besoin annuel de financement des régimes de retraites

(en milliards d'euros)

	2010	2011	2015	2018	2020
Besoin de financement annuel	-32,3	-35,1	-39,4	-42,3	-45,0

Source : dossier de presse - présentation de la réforme des retraites - 16 juin 2010

Toutefois, les besoins de financement annuels du système de retraite entre 2010 et 2020 ont été actualisés au mois de septembre à l'occasion de la présentation des comptes de la sécurité sociale et du projet de loi de finances pour 2011. Le scenario économique de début de période a été revu afin de prendre en compte d'une part, une meilleure croissance en 2009 ainsi qu'en 2010, et d'autre part, l'affinement des projections par régime.

Actualisation des hypothèses économiques

	2010	2011	2012	2013	2014
Hypothèses LFSS 2011
PIB Volume	1,5%	2,0%	2,50 %	2,50 %	2,50 %
Masse salariale	2,0%	2,9%	4,50 %	4,50 %	4,50%
Inflation	1,5%	1,5%	1,75 %	1,75 %	1,75 %
Hypothèses Scénario B du COR
PIB Volume	1,4 %	2,5 %	2,5 %	2,50 %	2,40 %
Masse salariale	1,3 %	3,7 %	4,4 %	4,30 %	4,60 %
Inflation	1,4 %	1,5 %	1,75 %	1,75 %	1,75 %

Source : Ministère du travail, de l'emploi et de la solidarité

Cette révision a conduit à redéfinir les besoins de financement du système de retraite pour la prochaine décennie. Il convient de noter que le solde s'améliore particulièrement entre 2010 et 2015, avant de se dégrader à nouveau de manière sensible, notamment à partir de 2018.

Solde actualisé du système de retraite avant réforme

(en milliards d'euros)

	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
Solde COR	-32,8	-35,0	-36,5	-38	-38,6	-39,2	-40,2	-41,0	-42,2	-43,4	-44,8
Solde actualisé	-29,2	-32,2	-35,1	-37,4	-38,8	-39,7	-41,0	-42,2	-43,8	-45,4	-47,2
Ecart	3,6	2,8	1,4	0,6	-0,2	-0,5	-0,8	-1,2	-1,6	-2,0	-2,4

Source : Ministère du travail, de l'emploi et de la solidarité

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* ² Selon les chiffres du projet de loi de finances pour 2011. Produits nets.

* ³ Communiqué publié à l'issue de la réunion de travail au Fort de Brégançon.

* ⁴ Consensus Forecasts, août 2010.

* ⁵ Lettre n° 319 de l'OFCE, « Quel pilotage pour les comptes sociaux ? » - 4 juin 2010.