N° 115
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 novembre 2010 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (1) sur le projet de loi de finances pour 2011 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME IV
OUTRE-MER
Par M. Claude LISE,
Sénateur.
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine , président ; MM. Gérard César, Gérard Cornu, Pierre Hérisson, Daniel Raoul, Mme Odette Herviaux, MM. Marcel Deneux, Daniel Marsin, Gérard Le Cam , vice-présidents ; M. Dominique Braye, Mme Élisabeth Lamure, MM. Bruno Sido, Thierry Repentin, Paul Raoult, Daniel Soulage, Bruno Retailleau , secrétaires ; MM. Pierre André, Serge Andreoni, Gérard Bailly, Michel Bécot, Joël Billard, Claude Biwer, Jean Bizet, Yannick Botrel, Martial Bourquin, Jean Boyer, Jean-Pierre Caffet, Yves Chastan, Alain Chatillon, Roland Courteau, Jean-Claude Danglot, Philippe Darniche, Marc Daunis, Denis Detcheverry, Mme Évelyne Didier, MM. Michel Doublet, Daniel Dubois, Alain Fauconnier, Alain Fouché, Serge Godard, Francis Grignon, Didier Guillaume, Michel Houel, Alain Houpert, Mme Christiane Hummel, M. Benoît Huré, Mme Bariza Khiari, MM. Daniel Laurent, Jean-François Le Grand, Philippe Leroy, Claude Lise, Roger Madec, Michel Magras, Hervé Maurey, Jean-François Mayet, Jean-Claude Merceron, Jean-Jacques Mirassou, Jacques Muller, Robert Navarro, Louis Nègre, Mmes Renée Nicoux, Jacqueline Panis, MM. Jean-Marc Pastor, Georges Patient, François Patriat, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Marcel Rainaud, Charles Revet, Roland Ries, Mmes Mireille Schurch, Esther Sittler, Odette Terrade, MM. Michel Teston, Robert Tropeano, Raymond Vall, René Vestri. |
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 13 ème législ.) : 2824, 2857, 2859 à 2865 et T.A. 555
Sénat : 110 et 111 (annexe n° 18 ) (2010-2011)
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Au vu de la politique de rigueur annoncée par le Gouvernement, le budget de la mission « Outre-mer » était particulièrement attendu : comment allaient être traités les territoires les plus lointains et en difficulté de notre République ?
Cette attente était d'autant plus grande qu'à la suite de la grave crise sociale qu'ont connue en 2009 les départements d'outre-mer (DOM), notamment les deux départements antillais, de nombreuses annonces ont été faites en faveur des outre-mer, qui ont suscité beaucoup d'espoir.
Après un examen approfondi des crédits de la mission « outre-mer » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2011 mais aussi des dépenses fiscales spécifiques aux outre-mer, votre rapporteur pour avis ne peut cacher sa déception .
Il rappelle au préalable que l'effort budgétaire et financier consacré à l'outre-mer va bien au-delà de celui consenti dans le cadre de la mission « outre-mer » .
Le document de politique transversale (DPT) « outre-mer » annexé au projet de loi de finances indique ainsi que cet effort global pour 2011 atteint 13,02 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) 1 ( * ) . La mission budgétaire « outre-mer » ne représente donc que 16,5 % environ de cet effort.
Votre rapporteur pour avis relève que, pour la deuxième année consécutive, l'effort global en faveur des outre-mer diminue : après une baisse de 4,2 % des crédits en AE entre 2009 et 2010, une nouvelle baisse de 0,9 % est à déplorer entre 2010 et 2011.
Votre commission pour avis se réjouit cependant que, dans un contexte budgétaire particulièrement contraint, la diminution des crédits soit très limitée en 2011.
Après avoir dressé le bilan des mesures annoncées tant lors de la loi pour le développement économique des outre-mer 2 ( * ) (LODEOM) que lors du Conseil interministériel de l'outre-mer (CIOM), le présent rapport examine les grandes évolutions de la mission : le budget 2011 n'échappe pas à la politique de rigueur .
Enfin, votre rapporteur pour avis a souhaité cette année s'intéresser plus spécialement aux dépenses fiscales spécifiques aux outre-mer et à l'évolution de certaines d'entre elles en 2011. Les difficultés de mise en oeuvre de la défiscalisation dans le logement social mise en place par la LODEOM et la modification d'autres mesures issues du même texte font qu'au lieu de la logique de développement endogène que visait cette loi, les outre-mer sont aujourd'hui confrontés à une logique que l'on pourrait qualifier de « mal développement » endogène.
I. DEPUIS LA CRISE DE 2009, BEAUCOUP DE PROMESSES POUR LES OUTRE-MER MAIS PEU DE RÉSULTATS TANGIBLES
Comme le soulignait votre rapporteur pour avis dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2010 3 ( * ) , l'année 2009 a été à plusieurs égards exceptionnelle dans les outre-mer .
En réponse à la crise qui a paralysé pendant plusieurs semaines les deux départements antillais, le Gouvernement a répondu en deux temps :
- la loi pour le développement économique des outre-mer (LODEOM) , illustration du changement de logique de la politique de l'État outre-mer, a été promulguée le 27 mai 2009 ;
- le Président de la République a annoncé, le 19 février 2009, l'organisation des États généraux de l'outre-mer (EGOM). Les résultats des travaux des EGOM ont été examinés par le premier Conseil interministériel de l'outre-mer (CIOM) qui s'est réuni le 6 novembre 2009. Celui-ci a annoncé 137 mesures pour les outre-mer, dont 71 transversales à l'ensemble des collectivités ultramarines.
Au moment d'examiner le projet de loi de finances pour 2011, votre rapporteur pour avis juge indispensable de faire le bilan des mesures effectivement prises en faveur des outre-mer .
A. LA LOI POUR LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE DES OUTRE-MER RESTE PARTIELLEMENT INAPPLIQUÉE
1. De nombreuses mesures d'application ont été publiées depuis mai 2009
La mise en oeuvre de la LODEOM nécessitait l'édiction de nombreuses dispositions d'application. Depuis mai 2009, 18 décrets d'application ont ainsi été publiés .
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TEXTES D'APPLICATION DE LA LODEOM PUBLIÉS À CE JOUR - décret n° 2009-1039 du 26 août 2009 relatif aux conditions d'exercice de la pêche maritime dans les Terres australes et antarctiques françaises et pris pour l'application de l'article 3 de la loi n° 66-400 du 18 juin 1966 modifiée sur l'exercice de la pêche maritime et l'exploitation des produits de la mer dans les Terres australes et antarctiques françaises ; - décret n° 2009-1342 du 29 octobre 2009 relatif aux conditions d'achat de l'électricité produite à partir de biomasse issue de la canne à sucre par des producteurs bénéficiant de l'obligation d'achat dans les départements d'outre-mer et à Mayotte ; - décret n° 2009-1625 du 24 décembre 2009 relatif à l'Agence nationale de l'habitat ; - décret n° 2009-1654 du 23 décembre 2009 pris pour l'application de l'article 32 de la loi n° 2009-594 du 2 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer et relatif aux modalités d'adoption des plans d'apurement de dettes sociales ; - décret n° 2009-1672 du 28 décembre 2009 relatif aux plafonds de loyers et de ressources des locataires applicables dans le cadre du dispositif d'incitation fiscale à l'investissement locatif outre-mer prévu au XI de l'article 199 septvicies du code général des impôts ; - décret n° 2009-1743 du 29 décembre 2009 pris en application de l'article 159 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 et de l'article 25 de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer ; - décret n° 2009-1776 du 30 décembre 2009 pris pour l'application de l'article 31 de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer et relatif au fonds exceptionnel d'investissement outre-mer ; - décret n° 2009-1777 du 30 décembre 2009 relatif au dispositif de zones franches d'activités dans les départements d'outre-mer de Guadeloupe et de Martinique et fixant la liste des communes mentionnée au 2° du III des articles 44 quaterdecies , 1388 quinquies et 1466 F du code général des impôts et à l'article L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale ; - décret n° 2010-39 du 11 janvier 2010 relatif au conseil de surveillance de l'Institut d'émission des départements d'outre-mer ; - décret n° 2010-58 du 17 janvier 2010 fixant les modalités d'application de l'article 199 undecies C du code général des impôts relatif aux investissements réalisés dans le secteur locatif social outre-mer ; - décret n° 2010-89 du 22 janvier 2010 relatif à l'aide pour la rénovation des hôtels situés dans les départements d'outre-mer, à Mayotte, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon ; - arrêté du 5 février 2010 pris pour l'application de l'article 199 undecies B du code général des impôts et relatif aux conditions d'application de la réduction d'impôt pour l'acquisition de véhicules de tourisme strictement indispensables à l'activité de l'exploitant ; - décret n° 2010-135 du 10 février 2010 fixant les obligations déclaratives des entreprises bénéficiant du dispositif de zones franches d'activités dans les départements d'outre-mer prévu à l'article 44 quaterdecies du code général des impôts ; - décret n° 2010-136 du 10 février 2010 relatif à la déclaration des investissements réalisés outre-mer prévue à l'article 242 sexies du code général des impôts ; - décret n° 2010-319 du 22 mars 2010 fixant le plafond du prix de cession au mètre carré prévu à l'article 1594 I ter du code général des impôts relatif à l'exonération de taxe de publicité foncière ou de droits d'enregistrement des cessions de parts de copropriété portant sur es hôtels, des résidences de tourisme ou des villages de vacances classés ; - décret en Conseil d'État n° 2010-415 du 27 avril 2010 modifiant la composition de la Commission nationale de la pharmacopée ; - décret n° 2010-727 du 29 juin 2010 fixant les conditions dans lesquelles des navires battant pavillon d'un État étranger peuvent être autorisés à pêcher dans la zone économique située au large des côtes de Mayotte ; - décret n° 2010-728 du 29 juin 2010 fixant les conditions dans lesquelles des navires battant pavillon d'un État étranger peuvent être autorisés à pêcher dans la zone économique située au large de l'île de Clipperton ; - décret n° 2010-1048 du 1 er septembre 2010 relatif à la Commission nationale d'évaluation des politiques de l'État outre-mer. |
Source : Sénat, Bilan de l'application des lois ; réponse au questionnaire budgétaire transmis par votre rapporteur pour avis.
Votre commission pour avis se réjouit que la majeure partie des décrets d'application de la LODEOM soient désormais publiés.
Votre rapporteur pour avis relève cependant que nombre des décrets prévus n'ont été publiés que près de sept mois après la promulgation de la loi . Cette dernière était pourtant présentée comme une réponse à la grave crise qu'ont traversée les outre-mer au début de l'année 2009 et la procédure d'urgence avait été déclarée sur ce texte.
Notre collègue Marc Massion donne une explication à ces délais dans son rapport sur la réforme de l'administration centrale de l'outre-mer : « La DéGéOM 4 ( * ) a (...) eu à gérer, en plus de sa propre réorganisation et des conséquences de la crise sociale aux Antilles et en Guyane, l'adaptation et la discussion par le Parlement de ce projet de loi essentiel puis, à partir de la promulgation de la Lodeom le 27 mai 2009, l'élaboration de ses textes d'application » 5 ( * ) .
* 1 Document de politique transversale « outre-mer » annexé au projet de loi de finances pour 2011, p. 170.
* 2 Loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer.
* 3 Avis n° 105 (2009-2010) présenté au nom de la commission de l'économie sur le projet de loi de finances pour 2010 (Tome IV - Outre-mer) par M. Claude Lise.
* 4 Délégation générale à l'outrer-mer.
* 5 « Administration centrale de l'outre-mer : une réforme à marche forcée et inachevée », Rapport d'information n° 8 (2010-2011) fait au nom de la commission des finances sur la réorganisation administrative des services centraux du ministère de l'outre-mer, par M. Marc Massion, p. 25.