TRAVAUX DE LA COMMISSION
AUDITION DU GARDE DES SCEAUX ET DU MINISTRE DU BUDGET (24 MAI 2011)
Réunie le mardi 24 mai 2011 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à une audition commune avec les commissions des lois et des affaires sociales, de MM. Michel Mercier, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés , et François Baroin, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, sur le projet de loi constitutionnelle n° 499 (2010-2011), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'équilibre des finances publiques.
M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur de la commission des lois. - Je remercie MM. les ministres de venir nous exposer leurs vues sur le projet de loi constitutionnel relatif à l'équilibre des finances publiques, pour lequel - je le rappelle - l'ancienne procédure législative s'appliquera : nous discuterons en séance le texte transmis par l'Assemblée nationale. La commission des lois l'examinera la semaine prochaine, celles des finances et des affaires sociales dans la semaine du 7 juin.
M. Michel Mercier, garde des Sceaux, ministre de la justice et des libertés. - Le Sénat et ses commissions permanentes ont à coeur de préserver l'équilibre des finances publiques : je le sais pour avoir siégé pendant des années à la commission des finances. Or M. le rapporteur général Philippe Marini considère qu'il n'est plus possible de tolérer « l'insoutenable légèreté de la dette » : depuis trente ans, les déficits et la dette publics n'ont cessé de se creuser. A la suite de la crise économique et financière des années 2008-2010, tous les pays développés ont connu des difficultés pour financer leur dette souveraine. En 2009, vous appeliez de vos voeux des décisions fortes pour réduire les dépenses et préserver les recettes, et des règles de bonne gouvernance budgétaire.
Dans une récente étude économique sur la France, l'OCDE reconnaissait la pertinence de la trajectoire d'assainissement prévue par le Gouvernement jusqu'en 2014 - trajectoire dont les derniers chiffres montrent la soutenabilité et la cohérence. Mais l'OCDE a aussi souligné que la France « aurait intérêt à se doter d'un cadre budgétaire renforcé à valeur constitutionnelle » : c'est l'objet du présent projet de loi.
La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a déjà posé quelques jalons : l'article 34 de la Constitution prévoit désormais que les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation répondant à l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques. Le Gouvernement vous propose de franchir une étape supplémentaire en inscrivant dans la Constitution le principe et les modalités institutionnelles d'un retour durable à l'équilibre des finances publiques. Car la Constitution ne se limite pas à organiser le fonctionnement de nos institutions, elle est aussi l'expression du pacte social. Vivre ensemble, c'est adopter un comportement responsable vis-à-vis des générations futures, dont la dette accumulée compromet la liberté de choix et l'indépendance financière et économique. Ce risque n'est en rien hypothétique : plusieurs pays européens ont dû récemment faire appel à l'aide internationale.
Une réflexion approfondie, menée depuis plus d'un an avec la collaboration de MM. Champsaur et Cotis et de M. Camdessus, nous a permis d'aboutir à ce projet de loi. L'Assemblée nationale y a apporté plusieurs modifications, tout en souscrivant pour l'essentiel aux objectifs et à la méthode. Celle-ci suppose la mobilisation du Gouvernement, qui prépare le budget et l'exécute, comme celle du Parlement, qui le vote et le contrôle.
Je me contenterai de dessiner les grandes lignes du projet ; M. Baroin y reviendra plus en détail. Il s'agit, en premier lieu, de réserver les dispositions relatives aux prélèvements fiscaux et aux recettes sociales aux lois de finances et de financement de la sécurité sociale. Le projet de loi modifie l'article 34 de la Constitution, pour éviter la dispersion des dispositions fiscales et sociales dans l'ensemble des textes législatifs, dispersion qui nuit à la cohérence globale de la stratégie budgétaire. Les parlementaires qui souhaiteront créer de nouveaux prélèvements obligatoires pourront le proposer par voie d'amendement à la loi de finances ou de financement de la sécurité sociale ; le Gouvernement, de son côté, ne pourra plus prendre par voie d'ordonnance des mesures relatives à la fiscalité ou aux ressources de la sécurité sociale.
L'Assemblée nationale a approuvé le principe du monopole des lois financières pour créer des prélèvements obligatoires ; pour ce qui est du contrôle de cette règle, elle s'est inspirée de l'article 41 de la Constitution qui concerne la frontière entre la loi et le règlement. Le dépôt de propositions de loi ou d'amendements contenant des dispositions fiscales ou relatives à d'autres ressources de la sécurité sociale restera possible, mais le Gouvernement et le président de l'assemblée concernée auront désormais, non pas certes l'obligation, mais la faculté d'opposer l'irrecevabilité à tout moment de la procédure législative. En cas de désaccord, il reviendra au Conseil constitutionnel de trancher ; lorsque le Conseil sera saisi sur le fondement de l'article 61 de la Constitution, il devra censurer les dispositions en cause, même si l'irrecevabilité n'a pas été soulevée. C'est, il me semble, un bon compromis.
En deuxième lieu, le projet de loi crée des lois-cadres d'équilibre des finances publiques. Ces lois-cadres, dont la durée d'application a été fixée à au moins trois ans par l'Assemblée nationale, fixeront pour chaque année un objectif constitué d'un maximum de dépenses et d'un minimum de recettes ; elles s'imposeront annuellement aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale. A l'initiative de l'Assemblée nationale, le texte prévoit expressément une obligation de rattrapage : les écarts constatés lors de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale devront être compensés d'une année sur l'autre. Grâce à ce cadre budgétaire renforcé, à valeur constitutionnelle, nous nous donnerons les moyens d'atteindre l'objectif d'équilibre des comptes publics.
Les députés ont précisé qu'une loi-cadre pourrait être modifiée en cours d'exécution pour s'adapter à l'évolution de la conjoncture économique. C'est ce qu'il a fallu faire lors de la récente crise pour mettre en oeuvre le plan de relance. Cette faculté doit cependant être strictement encadrée, si l'on veut que la programmation garde un sens. L'Assemblée nationale a donc prévu que les modalités de modification des lois-cadres seront inscrites dans la loi organique.
Elle a souhaité que les lois de finances et de financement de la sécurité sociale soient désormais soumises de plein droit au Conseil constitutionnel afin que celui-ci puisse examiner leur conformité à la loi-cadre, qui elle-même aura fait l'objet d'un contrôle de plein droit. Cette solution assez complexe - qui fait coexister, pour les lois financières annuelles, un contrôle systématique par rapport aux lois-cadres et un contrôle sur saisine par rapport aux autres éléments du bloc de constitutionnalité - a le mérite de garantir un contrôle constitutionnel complet et d'assurer ainsi la crédibilité de notre démarche de retour à l'équilibre.
En troisième lieu, le texte oblige le Gouvernement à adresser au Parlement le projet de programme de stabilité européen avant de le transmettre aux institutions de l'Union européenne. L'Assemblée nationale a souhaité que le Parlement dispose d'au moins deux semaines pour examiner le projet de programme, que ce dernier soit systématiquement soumis à une commission permanente, et qu'à la demande du Gouvernement ou d'un groupe parlementaire il puisse faire l'objet d'un débat en séance, suivi d'un vote qui n'engagera pas la responsabilité du Gouvernement. C'est une approche souple et cohérente.
L'Allemagne a inscrit dans sa Constitution un calendrier de retour à l'équilibre budgétaire ; le Gouvernement vous propose une méthode différente, mais le but est le même. Ce projet de loi n'est pas un texte de circonstance : il s'inscrit dans une démarche de long terme, qui vise à garantir notre modèle social et notre souveraineté, dans le souci des générations futures. Nous sommes tous conscients que l'on ne peut plus obérer l'avenir en vivant à crédit ; je suis sûr que nous tomberons d'accord sur les principes de ce projet de loi et les mécanismes qu'il institue.
M. François Baroin, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat. - Ce projet de loi constitutionnelle marque une étape décisive dans un processus engagé depuis un an et demi. A l'issue de la première conférence sur le déficit, le Président de la République a voulu rénover radicalement la gouvernance de nos finances publiques : car selon MM. Champsaur et Cotis, l'encours de notre dette a été multiplié par 18 entre 1978 et 2008. La récession mondiale de 2008-2009 et l'effet des stabilisateurs automatiques en recettes ont joué un rôle non négligeable dans l'évolution récente de notre endettement, mais, au cours des trente dernières années, c'est surtout l'insuffisante maîtrise de nos comptes qui est à l'origine de cette dérive. Le Président de la République a donc souhaité que l'ensemble des administrations publiques se dotent d'une règle d'équilibre, et demandé à M. Camdessus de présider un groupe de travail à ce sujet. Dès l'été 2010, nous avons appliqué toutes les recommandations de la commission Camdessus qui pouvaient l'être à cadre constitutionnel inchangé. La loi de programmation des finances publiques préfigure ce que pourraient être les lois-cadres d'équilibre des finances publiques : elle fixe, sur une période triennale, les plafonds globaux par mission de dépenses de l'État ainsi que l'impact annuel minimal des mesures nouvelles en recettes. Inscrire dans la Constitution le principe de lois-cadres permettrait de mieux gérer les échéances auxquelles le Gouvernement doit faire face vis-à-vis du Parlement, et la France vis-à-vis de ses partenaires européens. En outre, le Gouvernement s'est déjà contraint, par une circulaire adoptée en juin dernier, à ne prévoir aucune mesure fiscale ou relative aux finances sociales en dehors des lois de finances et de financement de la sécurité sociale. Notre objectif est à présent de consolider ces avancées.
Nous proposons d'abord de créer des « lois-cadres d'équilibre des finances publiques », contraignantes pour le pouvoir exécutif comme pour le législatif. Cela nous obligera à mesurer l'impact budgétaire des politiques publiques. Le Conseil constitutionnel contrôlera systématiquement la constitutionnalité des lois-cadres et vérifiera chaque année que les lois de finances et de financement y sont conformes. Toute majorité devra donc prendre ses responsabilités pour atteindre les objectifs de moyen terme qu'elle se sera fixés.
Ensuite, nous voulons éviter la dispersion des dispositions fiscales et sociales, en les réservant aux lois de finances et de financement : le Gouvernement, je l'ai dit, s'impose déjà cette discipline. L'ensemble des mesures fiscales dérogatoires représente aujourd'hui un manque à gagner de 75 milliards d'euros ; quant aux mesures dérogatoires portant sur les cotisations sociales, elles nous font perdre 45 milliards d'euros. Les « niches » n'ont cessé de s'accumuler depuis vingt-cinq ou trente ans : c'est une source de complexité et d'incohérence, et surtout cela nous fait perdre des recettes. Il faut mettre fin à ce « mitage », si nous voulons tenir nos engagements européens.
Cependant, le Gouvernement est soucieux de respecter l'initiative parlementaire. La nouvelle rédaction de l'article 34 ne la restreindra que de manière formelle, non matérielle : les parlementaires pourront continuer à proposer des mesures fiscales à tout sujet, mais pas à tout moment. L'irrespect du monopole serait un motif d'inconstitutionnalité et pas nécessairement d'irrecevabilité : le dépôt de propositions de loi ou d'amendements contenant des dispositions fiscales ou sociales concernant les recettes resterait possible, mais le Gouvernement ou le président de l'assemblée concernée pourrait, à tout moment de la procédure législative, soulever l'irrecevabilité pour méconnaissance du domaine des lois de finances et de financement de la sécurité sociale. Nous avons donc opté pour une application souple du monopole, qui consiste à admettre la mise en discussion des articles et amendements parlementaires à caractère fiscal ; la charge incomberait au Conseil constitutionnel, en cas de recours, de censurer les dispositions non conformes au nouvel article 34. D'ailleurs, les lois de finances rectificatives en cours d'année sont devenues monnaie courante : il ne faudrait pas attendre trop longtemps pour déposer à nouveau un amendement déclaré irrecevable ou inconstitutionnel à ce titre.
Enfin, nous voulons inscrire dans la Constitution le principe d'une meilleure association du Parlement, dans le cadre de la nouvelle procédure dite du « semestre européen » : les programmes de stabilité seraient systématiquement transmis au Parlement avant d'être adressés à la Commission européenne. Les travaux menés cette année étaient d'une grande qualité. Il est bon, à nos yeux, que les pouvoirs publics français se montrent ensemble mobilisés pour tenir les engagements pris. Rares sont les pays européens qui ont adopté une telle procédure, mais le Gouvernement veut marquer l'importance qu'il accorde aux parlementaires dans la maîtrise des finances publiques ; gageons que cet exemple sera imité.
M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur de la commission des lois. - Je note que les articles 2 bis et 9 bis , relatifs au contrôle du respect du monopole des lois de finances et de financement, ne figuraient pas dans le projet initial du Gouvernement. Le non-respect du monopole sera un motif d'inconstitutionnalité - la discussion à l'Assemblée nationale a beaucoup porté sur la question de la recevabilité, mais l'important est que le Conseil constitutionnel soit chargé de censurer toute disposition fiscale ou sociale non comprise dans une loi de finances ou de financement. Les règles d'irrecevabilité prévues à l'article 41 - qui concernent pour l'heure le non-respect des domaines de la loi et du règlement, et que l'on veut étendre au non-respect du domaine des lois de finances et de financement - ne trouvent que très rarement à s'appliquer, et elles sont très complexes, puisqu'en cas de désaccord entre le Gouvernement et le président de l'assemblée concernée, c'est le Conseil constitutionnel qui statue.
Il faut être attentif aux effets de la règle du monopole sur le travail parlementaire. Lors d'une réforme des retraites, du logement, de la politique environnementale, de la recherche, il ne serait plus possible d'aborder la question des moyens ; les lois de finances et de financement de la sécurité sociale comprendraient donc toute une série de dispositions complétant les réformes adoptées en cours d'année. Faut-il supposer qu'un projet de loi de finances rectificative sera déposé à chaque réforme d'envergure ?
La question est d'autant plus sensible pour le Sénat que l'article 72-2 de la Constitution dispose que tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités doit s'accompagner d'un transfert de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ; si le projet de révision était adopté, il ne serait plus possible de le faire dans le même texte. Comment débattre de manière coordonnée du projet de transfert et de son volet financier, alors que la Constitution prévoit que le Sénat est saisi en priorité des projets de lois ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales et l'Assemblée nationale des projets de lois financières ? Comment le Conseil constitutionnel apprécierait-il le respect de la règle de compensation ?
Le monopole s'appliquera indifféremment aux mesures réduisant les recettes et à celles qui les augmenteront ou maintiendront leur niveau global. Il ne sera plus possible de gager une perte de recettes par une augmentation d'impôt. Que se passera-t-il donc pour les mesures qui accroîtront les ressources publiques ?
Le monopole aura-t-il un réel impact ? Entre 2000 et 2009, les baisses d'impôts consenties ont représenté une perte de 68 milliards d'euros : 57 milliards en loi de finances ou de financement, 11 milliards en loi ordinaire.
M. Jean Arthuis, président et co-rapporteur pour avis de la commission des finances. - C'est 11 milliards de trop !
M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur de la commission des lois. - Peut-être 68 milliards de trop... Quoi qu'il en soit, ces chiffres montrent que, dans les faits, les dispositions ayant un impact sur les ressources publiques sont déjà concentrées dans les lois financières.
Quel sera le rôle des lois de règlement dans la mesure de l'écart entre l'exécution de la loi de finances et les normes fixées dans la loi-cadre ? Comment vérifiera-t-on que l'écart a bien été compensé ?
Le projet de loi prévoit que le Parlement votera sur le programme de stabilité sans avoir participé à son élaboration et sans que ce vote aboutisse à l'adoption du texte : c'est sans précédent, mais il n'est pas interdit d'innover... Ne faudrait-il pas prévoir que le Parlement pourra adopter une résolution, sur le modèle des résolutions prévues à l'article 88-4 ?
La définition des critères en fonction desquels il sera permis de déroger à une loi-cadre est renvoyée à la loi organique ; mais le rôle d'une loi organique est de définir les modalités d'application d'une disposition constitutionnelle, non les principes. La loi fondamentale allemande est d'ailleurs très circonstanciée à ce sujet : elle ne permet de déroger à la règle budgétaire qu'en cas de circonstances exceptionnelles ne dépendant pas de la volonté du Gouvernement.
M. Jean Arthuis, président et co-rapporteur pour avis de la commission des finances. - Messieurs les ministres, merci d'être venus nous faire partager votre conviction de la nécessité de tendre vers l'équilibre des finances publiques. Nous sommes tous attachés à l'indépendance nationale, dont le Président de la République est le garant ; or nous avons appris qu'une dette excessive peut gravement mettre en cause cette indépendance.
Ce projet de loi constitutionnelle reprend pour l'essentiel les conclusions du groupe de travail animé par M. Camdessus, auquel Philippe Marini et moi-même avons participé - c'est pourquoi nous sommes co-rapporteurs de ce texte. Faire des lois de finances et de financement de la sécurité sociale le cadre exclusif des dispositions fiscales et sociales ; créer des lois-cadres pluriannuelles fixant des plafonds de dépenses et des planchers de recettes pour assurer le retour à l'équilibre : voilà qui me paraît aller dans le bon sens.
Il semblait à la commission des finances que le texte adopté par l'Assemblée nationale pouvait être adopté en l'état ; c'était sans compter sur l'apport essentiel de la commission des lois du Sénat. Si donc il était décidé d'amender le texte, notre commission aurait quelques propositions à faire valoir. L'article 1 er prévoit de fixer un plafond de dépenses et un plancher de recettes, expression très parlante mais qui risque d'occasionner des problèmes de fonctionnement. Nous proposerions donc, conformément aux recommandations de la commission Camdessus, de parler d'un plancher de mesures nouvelles en recettes.
En outre, il n'est pas prévu que la loi organique encadre les hypothèses macro-économiques sur lesquelles le législateur se fondera. Or, si le Gouvernement et le Parlement retiennent des hypothèses trop optimistes, cela empêchera d'atteindre les objectifs fixés.
M. Philippe Marini, rapporteur général et co-rapporteur pour avis de la commission des finances. - Cette révision constitutionnelle est nécessaire : il faut édicter au sommet de notre ordre juridique des règles du jeu pour nous protéger contre nous-mêmes, oserai-je dire. L'effort de convergence budgétaire auquel nous nous sommes engagés vis-à-vis de nos partenaires doit être soutenu par le pays tout entier.
Ce projet de loi constitutionnelle est un texte de procédure, qui n'aborde pas les questions de fond. La commission des lois estime qu'il est imparfait ; mais en est-il à ses yeux qui soient parfaits ? Il est vrai qu'en matière de procédure, le diable est dans les détails. Ce projet de loi prévoit que les dispositions législatives qui ont un impact sur le solde des finances publiques doivent figurer dans des lois dont l'objet même est l'approbation de ce solde. C'est même le seul intérêt d'une loi de finances rectificative : elle crée des charges et des ressources nouvelles, mais surtout elle présente une version actualisée, rectifiée, du tableau d'équilibre.
Parmi les mesures fiscales extérieures aux lois de finances mentionnées par le président Hyest, qui ont coûté la bagatelle de 11 milliards d'euros, je note la réduction de la TVA dans la restauration.
Mme Nicole Bricq. - Eh oui !
M. Philippe Marini, rapporteur général et co-rapporteur pour avis de la commission des finances. - Quoi que l'on pense au fond de cette mesure, il est regrettable qu'elle n'ait pas été votée en même temps que le tableau d'équilibre.
Ce projet de loi prévoit en outre que les lois de finances, comme leurs soeurs jumelles, les lois de financement de la sécurité sociale, devront être conformes à des lois-cadres pluriannuelles. Pour apprécier cette conformité, il faut un arbitre : les députés ont décidé que ce serait le Conseil constitutionnel.
La commission des finances considère que l'Assemblée nationale est parvenue à un bon équilibre et qu'il n'est pas indispensable d'amender le texte. Si le Sénat choisissait cependant de le faire, notre commission apporterait sa pierre. On pourrait notamment préciser les délais d'examen et certains aspects du contrôle de conformité des lois financières aux lois-cadres : toutes les lois de finances et de financement de la sécurité sociale seront-elles systématiquement déférées au Conseil constitutionnel ou seulement les lois initiales ? Quelles seront les sanctions en cas de non-conformité ? La non-conformité sera-t-elle un motif d'inconstitutionnalité ? On pourrait aussi mieux déterminer les conditions de vote des projets de programme de stabilité et définir la notion de « règle de gestion des finances publiques ». Les travaux préparatoires pourraient suffire à répondre à ces questions mais il est loisible de graver les réponses dans le marbre constitutionnel. Encore une fois, il faut saluer le travail des députés, qui sont parvenus à un bon compromis.
M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur de la commission des lois. - Peut-être la commission des lois est-elle perfectionniste, mais il s'agit tout de même de la Constitution !
M. Alain Vasselle, rapporteur général et rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. - Je regrette que la commission des affaires sociales du Sénat n'ait pas été associée au groupe de travail présidé par M. Camdessus : la loi de financement de la sécurité sociale ne peut servir de variable d'ajustement à la loi de finances.
Sur le diagnostic, nous sommes d'accord. C'est bien la crise financière venue des États-Unis qui a creusé le déficit de la sécurité sociale, passé de 10 à 20 milliards d'euros. Pour autant, nous ne sommes pas restés les bras croisés : une partie de la dette a été transférée à la CADES, et les retraites ont été réformées. Cette expérience doit aujourd'hui nous éclairer.
Ce n'est pas tant sur les principes que j'ai des objections, que sur les modalités. « On s'entendra toujours », dira-t-on. Mais il s'agit de la Constitution ! Il faut définir avec précision le mode de contrôle des déficits et du solde des lois de finances et de financement.
S'agissant des lois-cadres, il faudrait prévoir des modalités d'examen différentes de celles qui prévalent aujourd'hui pour les lois de programmation : actuellement, celles-ci sont renvoyées systématiquement à la commission des finances, la commission des affaires sociales n'étant saisie que pour avis. Or, comme Philippe Marini l'a justement indiqué, les lois de finances et les lois de financement sont des lois jumelles et il n'est dans l'esprit de personne de donner à l'une la suprématie. C'est la raison pour laquelle je souhaite que, pour l'examen des projets de loi-cadres, soit constituée, une commission spéciale réunissant des parlementaires spécialistes du budget de l'État et spécialistes du budget de la sécurité sociale.
Le monopole institué au profit des lois financières doit certes éviter la dispersion des mesures fiscales et des recettes - la commission en a conscience - mais il risque de compliquer l'examen de toute réforme : peut-on en voter une, tout en renvoyant ses conséquences à la loi de finances ou à la loi de financement ? J'avais déploré ce « saucissonnage » à propos des retraites. En 2008, notre assemblée avait adopté une proposition de loi organique subordonnant l'application de toute exonération de cotisations sociales à sa confirmation dans une loi de financement.
Enfin, je m'interroge sur l'irrecevabilité, dont l'invocation serait facultative pour le Gouvernement, tandis que le Conseil constitutionnel serait tenu de censurer les dispositions ne respectant pas le monopole des lois financières.
Mme Muguette Dini, présidente de la commission des affaires sociales. - Cette réforme constitutionnelle tend à créer un outil intéressant pour maîtriser les finances publiques, mais elle ne doit pas devenir un nouvel instrument au service du parlementarisme rationalisé, s'ajoutant aux interdictions posées par l'article 40 et à celui des cavaliers budgétaires ou sociaux. Le nouveau monopole risque d'empêcher tout véritable débat sur une réforme. Mieux vaudrait en effet s'inspirer des suggestions formulées dans la proposition de loi organique adoptée par le Sénat en 2008 à l'initiative de Nicolas About et Alain Vasselle, afin que la maîtrise des finances publiques ne bride pas encore plus le Parlement.
La fixation de normes pluriannuelles suppose que travaillent ensemble les commissions chargées des lois de finances et des lois de financement. C'est pourquoi j'appuie la demande en faveur de la formation d'une commission spéciale par l'examen des lois-cadres.
Enfin, je m'interroge sur la procédure instituée par l'Assemblée nationale pour les programmes de stabilité : le renvoi « pour avis à l'une des commissions permanentes » exclut-il implicitement la saisine des autres commissions ?
M. François Baroin, ministre du budget. - Monsieur Hyest, vous avez mentionné l'article 41 de la Constitution et souligné sa faible application. Son irrecevabilité peut être invoquée par le président de l'assemblée intéressée ou par le Gouvernement et je vous rappelle que, lorsque les députés ont examiné la réforme des retraites proposée par le Gouvernement de M. Raffarin, le président de l'Assemblée nationale a invoqué l'article 41 pour mettre un terme à la flibusterie dont les séries d'amendements allaient bloquer la discussion du texte pendant des mois. L'article 41 existe donc et a son utilité. L'équilibre établi par la rédaction actuelle résulte d'une longue discussion au sein de l'Assemblée nationale. L'alternative consistant à créer des lois de prélèvements obligatoires n'a pas suscité de réserves de la part du Gouvernement, mais elle donnait de tels pouvoirs au rapporteur général de la commission des finances que la réaction des autres commissions et de leurs présidents a conduit à rejeter cette idée. Nous sommes alors passés à une conception élargie de l'article 41.
Le retour à l'équilibre des finances publiques est un objectif intangible. Rendez-vous a été pris pour la France en 2014 ; quant à l'Allemagne, elle s'est fixé une règle d'or ; pensez, à l'inverse, à ce qui se passe non seulement avec la Grèce, mais aussi avec le Royaume-Uni, l'Irlande, la Belgique, l'Italie, voire les États-Unis ! Nous avons besoin d'un outil qui concilie respect de l'initiative parlementaire et retour à l'équilibre budgétaire. Je souligne à ce propos que l'article 72-2 ne présente aucune incompatibilité avec l'article 41, car toutes les mesures qui portent sur les ressources des collectivités territoriales sont déjà examinées dans les lois de finances. À cet égard, la révision constitutionnelle ne change rien au rôle du Sénat, représentant des collectivités territoriales.
J'en viens au plancher de recettes et au plafond de dépenses. Il est exact que de nombreuses mesures fiscales ou sociales dérogatoires sont d'origine gouvernementale. C'est pourquoi le monopole pèsera surtout sur le Gouvernement. La représentation nationale ne sera concernée qu'à titre accessoire. Il y a désormais un collectif budgétaire chaque année à mi-parcours. Le collectif social existe aussi. Ce monopole offre donc un horizon acceptable et n'empêche pas les parlementaires d'aborder en temps utile les conséquences financières des réformes.
La présentation au Parlement du programme de stabilité est une vraie avancée. Faut-il développer les résolutions ? L'objectif est d'appuyer l'engagement du Gouvernement par un vote des assemblées, dans le respect des prérogatives qui sont les siennes en matière de négociations internationales.
Monsieur Hyest, il serait cohérent de traiter les circonstances exceptionnelles dans la loi organique. Je pense à la crise financière mondiale, à un événement dramatique tel celui qui a frappé Fukushima, voire à une sécheresse particulièrement sévère.
Monsieur Arthuis, merci d'avoir participé activement à la commission Camdessus. Je vous sais également gré pour le regard d'ensemble que vous portez sur ce texte.
Mais mentionner un minimum de mesures nouvelles en recettes n'ajouterait pas grand-chose à la réforme constitutionnelle.
En outre, on ne voit guère comment inscrire dans la loi fondamentale une référence aux hypothèses macro-économiques. Devraient-elles faire l'objet d'un consensus ? Celui-ci devrait-il être national ou européen ? Tout au plus la loi organique pourrait-elle déterminer des critères de consensus.
Je partage l'avis du rapporteur général, ainsi que son souhait d'un vote conforme : il renforcerait considérablement cette révision constitutionnelle fixant une règle d'or.
Monsieur Vasselle, je n'oublie pas la réforme des retraites, qui sera parachevée dans la loi de financement de la sécurité sociale. Au total, nous aboutissons à un double schéma : une loi à vocation large est complétée par la loi de financement de la sécurité sociale.
J'ai entendu votre regret de ne pas avoir participé à la commission Camdessus. Incontestablement, la commission des affaires sociales doit être associée à la réflexion.
Madame Dini, cette révision constitutionnelle complète celle de 2008. L'exigence du retour à l'équilibre des finances publiques - qu'il s'agisse de l'État ou de la sécurité sociale - doit faire partie des priorités politiques de tout engagement sincère au service de l'intérêt général. C'est vrai pour l'opposition d'aujourd'hui, de demain ou d'après-demain ! Ce n'est pas une affaire de relations entre le Gouvernement et le Parlement, ni d'opposition droite-gauche, mais de responsabilité collective s'imposant dès aujourd'hui à tous les gouvernements. Pensez aux décisions prises en Espagne par celui de M. Zapatero, sur les retraites ou le nombre de fonctionnaires !
M. Pierre-Yves Collombat . - Avec les résultats brillants que l'on sait!
M. François Baroin, ministre du budget . - L'Union européenne agit, notamment avec le fonds européen de stabilité financière.
M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur de la commission des lois . - Améliorer un texte de l'Assemblée nationale, fût-il parfait, est un droit du Sénat, quand bien même nous sommes d'accord avec la finalité de la réforme, et je tiens à dire que je le suis ! Sinon, autant arrêter.
Mme Nicole Bricq . - Monsieur le rapporteur général, cette réforme dite de procédure fait penser aux poupées russes : la loi constitutionnelle renvoie à la loi organique, qui renvoie à la loi-cadre... Quelle est la portée de cet exercice ? En quoi est-il opérationnel ? Nous sommes en 2011, un an avant une présidentielle ....
M. le ministre du budget est parti, mais il sait bien que la crise n'explique pas totalement la dérive des comptes ! Celle-ci dure depuis dix ans, et il aurait fallu agir contre le déficit dès 2007.
M. Philippe Marini, rapporteur général et co-rapporteur pour avis de la commission des finances . - Auparavant, tout était parfait !
M. Bernard Frimat . - M. le rapporteur général est enfin lucide !
M. Philippe Marini, rapporteur général et co-rapporteur pour avis de la commission des finances. - Nul ne vous croit !
Mme Nicole Bricq . - Avec le programme de stabilité, et nos engagements européens, nous subissons déjà une contrainte suffisamment lourde au point que M. Trichet a pu parler d'une « quasi fédération budgétaire ». Et vous voulez ajouter encore une procédure ? Vous doutez donc de vous-même pour l'avenir !
Les peuples doivent, pour se faire entendre, disposer au moins d'une toute petite voix, grâce aux parlements nationaux.
M. Jean-Pierre Fourcade . - En 1974, j'ai été le dernier ministre des finances à présenter un budget en équilibre.
Mme Nicole Bricq . - Bravo !
M. Jean-Pierre Fourcade . - Il a été déséquilibré dès l'année suivante. Mais certaines formulations du texte d'aujourd'hui m'inquiètent.
Ainsi, mentionner « l'équilibre des comptes des administrations publiques » me semble trop restrictif car cette expression n'inclut pas la charge de la dette de l'État et de la sécurité sociale, dont les intérêts dépasseront les 55 milliards d'euros dès cette année, et 60 milliards l'année prochaine.
De même, il est question de compenser les écarts constatés, mais avec un renvoi à la loi organique : des explications seraient les bienvenues ! La compensation interviendra-t-elle dès l'exercice en cours ou l'année suivante ? Nous l'ignorons.
Enfin, l'article 41 dispose que le Conseil constitutionnel statue dans les huit jours lorsqu'il est saisi d'un désaccord entre le Gouvernement et le président de l'assemblée intéressée sur l'irrecevabilité d'un amendement ou d'un texte de loi. Dans ces conditions, ni la loi de finances, ni la loi de financement de la sécurité sociale ne seront votées au 31 décembre. Nous renouerons donc avec la merveilleuse technique des douzièmes provisoires, à l'instar de ce que la Belgique pratique aujourd'hui.
Je ne peux cautionner un texte qui recèle de telles imperfections.
M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur de la commission des lois . - Par nature, cette disposition ne concerne pas les lois financières. Elle ne concernera que les autres lois qui ne respecteront pas la règle de la spécialité financière.
M. Yvon Collin . - Cette perte de la matière fiscale est contraire à la tradition juridique et politique qui devrait nous rassembler. Comme l'initiative des lois financières revient au Gouvernement, les parlementaires devront attendre son bon vouloir : c'est politiquement inacceptable et juridiquement choquant. Je crains que le Conseil constitutionnel n'applique une jurisprudence restrictive au droit d'amendement fiscal des parlementaires.
Cette révolution antiparlementaire qui institue une tutelle sur la représentation nationale est inacceptable !
M. Philippe Dallier . - J'approuve l'esprit de cette révision, de ce garde-fou qui doit contraindre les parlementaires à rechercher l'équilibre des finances publiques.
M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur de la commission des lois . - La contrainte s'appliquera surtout aux gouvernements.
M. Philippe Marini, rapporteur général et co-rapporteur pour avis de la commission des finances . - Tous ont besoin de vertu : c'est le principe des républiques.
M. Philippe Dallier . - Les mesures ayant une incidence pour les collectivités territoriales ne seraient acceptables qu'après l'institution d'une véritable péréquation, dont la Constitution ne dit actuellement pas grand-chose. Pourrions-nous, au bénéfice de ce texte, développer cette exigence afin que les collectivités, notamment les plus pauvres, puissent accompagner l'effort budgétaire de l'État de manière équitable ?
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx . - J'approuve les lois-cadres, qui apporteront un changement profond à nos finances publiques. Comme M. Baroin, je pense que tout gouvernement devra prendre ses responsabilités, que toute nouvelle majorité devra suivre une stratégie budgétaire crédible.
En revanche, j'éprouve un malaise à l'idée que les lois-cadres s'appliquent au moins à trois exercices : autant j'accepterai que la loi-cadre couvre la durée du quinquennat, autant je suis gênée par un dispositif qui permettrait à une majorité de déborder sur la mandature suivante. Cette disposition n'existait pas dans le texte initial.
M. Pierre-Yves Collombat . - J'ai conscience qu'un modeste membre de la commission des lois est indigne d'intervenir devant d'éminents spécialistes, mais je me demande si les médecins ayant conduit nos finances publiques où elles en sont peuvent aujourd'hui prétendre prescrire un remède. Je sais bien que tout vient des Américains et des Grecs, mais gouverner, c'est prévoir.
Cela dit, je souhaite obtenir quelques éclaircissements sur le dispositif envisagé.
Que se passera-t-il si une loi de finances ou une loi de financement ne respecte pas la loi-cadre en vigueur ? Pourrions-nous avoir dès aujourd'hui quelques précisions sur les « compensations » qu'une loi organique viendra définir ? Faudra-t-il augmenter les impôts au moment où une récession asséchera les rentrées fiscales ? Le dispositif adopté en Allemagne ne marche pas et n'a jamais marché ! Devons-nous emprunter la même voie ?
M. le rapporteur général a raison de dire que la vertu est une qualité républicaine, mais la première consiste, pour le Gouvernement, à s'en tenir au budget voté. L'inscrire dans la Constitution ne changera pas grand-chose.
M. Serge Dassault . - L'objectif d'équilibre budgétaire fait-il référence à 0 % de déficit ou à la norme de 3 %, qui représente tout de même 60 milliards d'euros ?
Si la France rembourse chaque année 15 milliards d'euros, il lui faudra un siècle pour se débarrasser de sa dette de 1 500 milliards ! J'aimerai savoir si nous envisageons véritablement de commencer à rembourser cette dette.
Chaque année, le Gouvernement augmente les plafonds de dépenses que le Parlement vient d'adopter. Je souhaite qu'à l'avenir, la discipline imposée aux parlementaires s'applique aussi à l'exécutif.
M. Yves Daudigny . - Je crains que cette réforme ne porte atteinte au rôle des partenaires sociaux dans la gestion de l'assurance-chômage et des régimes de retraite complémentaire obligatoire.
M. Michel Mercier, garde des Sceaux . - Je n'ai pas la dignité nécessaire pour répondre à toutes les questions posées car je n'ai pas votre science.
M. Baroin a rappelé la finalité de cette réforme. Il ne s'agit pas de parlementarisme rationalisé, madame Dini, mais de bien plus que ça.
M. Jean-Claude Frécon . - De parlementarisme lyophilisé !
M. Michel Mercier, garde des Sceaux . - En son temps, dans l'entre-deux-guerres, Carré de Malberg a prôné une rationalisation de la vie parlementaire pour faire face à la montée des périls ; ici, la discipline de la contrainte pèsera au premier chef sur le Gouvernement.
Nous doter d'outils permettant de gérer les finances publiques sur la durée est quelque chose d'important, même à la veille d'élections. C'est pourquoi j'ai été intéressé par les premières paroles de M. Collin, quand il a évoqué « ce qui nous rassemble aujourd'hui » : nous sommes rassemblés pour nous doter des instruments à même de juguler la dérive de nos finances publiques.
Madame Bricq, avec trois ans de croissance à 3 %, les années 1998 à 2000 étaient les plus opportunes pour adopter un tel texte. Hélas, rien n'a été fait.
Mme Nicole Bricq . - Les comptes sociaux étaient alors en équilibre !
M. Michel Mercier, garde des Sceaux . - La discipline instituée par cette révision constitutionnelle peut être discutée dans ses modalités, non dans son principe.
Monsieur Fourcade, l'équilibre des comptes des administrations publiques inclut la charge de la dette. La correction des écarts passe par la mise en place d'un compte de contrôle. Quand les mesures compensatrices seront-elles applicables ? Le législateur organique décidera.
Monsieur Collin, il n'y a aucune « révolution antiparlementaire ». Conservez plutôt l'idée de rassemblement !
Monsieur Dallier, on ne peut tout inscrire dans la Constitution, même la péréquation entre collectivités territoriales. Je sais bien qu'il en va différemment en Allemagne...
M. Pierre-Yves Collombat . - Où cela ne marche pas !
M. Michel Mercier, garde des Sceaux . - ... mais la France est une République une et indivisible, non un État fédéral. Les collectivités territoriales françaises doivent adopter des budgets équilibrés, sans que cela soit inscrit dans la Constitution. La péréquation actuelle perdurera.
Madame Des Esgaulx, l'horizon d'au moins trois années n'interdit pas d'adopter des lois-cadres quinquennales.
Monsieur Collombat, il est faux que les pompiers d'aujourd'hui soient les pyromanes d'hier. En réalité, rien n'a été fait en 1998 quand il y avait une forte croissance économique.
M. Pierre-Yves Collombat . - La politique n'a pas commencé en 1998 !
M. Michel Mercier, garde des Sceaux . - L'État est de plus en plus entravé par le poids de la dette. Nous pouvons tous vouloir sa libération. Bien sûr, les stabilisateurs automatiques pourront intervenir.
Monsieur Dassault, le déficit de 3 % n'est qu'un déséquilibre maîtrisé ; l'équilibre suppose un déficit de 0 %. En l'atteignant, nous nous donnerons les moyens de réduire la dette.
Monsieur Daudigny, le rôle des partenaires sociaux est préservé puisque le plafond de dépenses ne s'imposera ni à l'Unedic, ni aux régimes complémentaires de retraite.
M. Jean Arthuis, président et co-rapporteur pour avis de la commission des finances . - Sur la période d'application de la loi-cadre, j'aimerais obtenir une précision. Le programme de stabilité porte sur trois années, mais chaque année on ajoute une année supplémentaire : ce sont trois années qui glissent dans le temps. L'articulation avec le programme de stabilité impose que la loi-cadre porte sur trois années glissantes.
M. Michel Mercier, garde des Sceaux . - Tel n'est pas le sens du texte.
Mme Nicole Bricq . - Son dispositif ne rime à rien !
M. Jean Arthuis, président et co-rapporteur pour avis de la commission des finances . - Il faut bien assurer la coïncidence entre le programme de stabilité et les lois de finances !
M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur de la commission des lois . - Bref, le texte est parfait, mais il commence à présenter des imperfections ! Or la loi organique ne pourra faire plus que la Constitution.
M. Michel Mercier, garde des Sceaux . - Ce que M. Arthuis a évoqué n'est pas ce que l'Assemblée nationale a souhaité. Au demeurant, il y aura un débat devant le Sénat. Nous pourrons conserver la formule du texte, qui peut avoir deux sens, et en préciser le sens, ce qui permettrait d'obtenir un vote conforme. Nous garderions la formule et en changerions le sens.
M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur de la commission des lois . - Et cela permettra au Conseil constitutionnel de tirer parti de nos incohérences...
M. Michel Mercier, garde des Sceaux . - Le temps est fini où la Nation constituait la seule source de la loi. Nous venons d'en avoir un exemple, avec l'arrêt de la Cour de Luxembourg mettant fin à l'exclusivité nationale des notaires. L'évolution actuelle invitera tous les parlementaires à un exercice de modestie.
EXAMEN DU RAPPORT (8 JUIN 2011)
Réunie le mercredi 8 juin 2011, sous la présidence de M. Yann Gaillard, vice-président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de MM. Jean Arthuis et Philippe Marini, rapporteurs pour avis, sur le projet de loi constitutionnelle n° 499 (2010-2011), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'équilibre des finances publiques.
M. Jean Arthuis , rapporteur pour avis . - Vous avez confié au rapporteur général et à moi-même la responsabilité d'élaborer le rapport pour avis sur le projet de loi constitutionnelle relatif à l'équilibre des finances publiques. Ce choix n'était pas injustifié, compte tenu de nos participations aux travaux de la commission Camdessus mise en place après les conférences sur le déficit du début 2010.
Le président de la République a fait part de son souhait de doter la France d'une règle constitutionnelle d'équilibre des finances publiques, ce qui était rendu nécessaire par la pression des marchés comme par la référence allemande. La loi pluriannuelle des finances publiques 2011-2014 a été l'occasion de mettre en pratique les préconisations du rapport Camdessus - on peut parler de répétition grandeur nature. De ce point de vue, les amendements du Sénat ont été déterminants, qui ont notamment permis que les objectifs soient exprimés en milliards d'euros courants pour chacune des années de la programmation, et non en pourcentages d'évolution sur l'ensemble de la période de programmation.
La réflexion a été nourrie, aussi bien au groupe Camdessus qu'au sein de la commission des finances du Sénat. Dès février 2010, le rapport de notre commission sur le projet de loi de finances rectificative envisageait une règle dont les grands principes sont ceux qui nous sont aujourd'hui proposés.
Pourquoi une révision constitutionnelle ? La France ne manque pas de règles, d'objectifs et d'outils de programmation : le programme de stabilité, désormais au sommet de la hiérarchie des normes financières ; la programmation pluriannuelle annexée aux lois de finances, les lois de programmation des finances publiques ; un objectif constitutionnel, l'équilibre des comptes publics ; une règle européenne, le respect de ratios de solde nominal (3 % du PIB) et de dette publique (60 % du PIB) ; des règles de gouvernance nationales, en dépenses et en recettes, la norme de dépense, la programmation triennale des plafonds de dépense de l'Etat, l'ONDAM, la règle de gage des niches et la règle de gage global des mesures nouvelles, d'ailleurs abandonnées dans la loi pluriannuelle 2011-2014.
Si les règles ne manquent pas, la volonté fait parfois défaut. Les trajectoires de solde n'ont pas été respectées, et les outils existants n'ont pas marché. Il faut par conséquent essayer autre chose. L'écart entre les projections et la réalité de l'exécution invite à fixer les premières avec une relative lucidité et une vraie conviction.
Il y a urgence à rompre avec certaines pratiques. Les plus récentes prévisions de solde public publiées par la Commission européenne font apparaître qu'en 2012, la France serait tout près de monter sur le podium du déficit : elle arriverait juste après la Grèce, l'Irlande et l'Espagne. Elle n'a plus le droit à l'erreur alors que l'Italie se retrouve à un niveau sensiblement inférieur. La récente mise sous perspective négative de la capacité des États-Unis à rembourser leur dette montre qu'aucun État n'est à l'abri d'une dégradation de sa notation financière, avec les conséquences que l'on imagine sur le coût de sa dette - sans parler, s'agissant des Etats européens, des conséquences sur l'euro et sur le mécanisme européen de stabilité dont le Conseil européen va approuver le régime lors de sa réunion du 24 juin prochain.
La France n'est pas la seule à engager une réforme institutionnelle destinée à endiguer la dette publique. Le débat sur le « frein à la dette » est présent dans toute l'Europe. La règle allemande est exprimée en termes de solde structurel, une notion incompréhensible par le commun des citoyens, et très subjective - la commission Camdessus a convenu de la difficulté à en faire un élément pédagogique. Mieux vaut donc retenir chez nous une règle plus rustique et, surtout, juridiquement contraignante. Le type de règles dont la France a choisi de se doter, issu des propositions du groupe Camdessus, consistant à créer un nouveau type de loi à valeur supérieure à la loi ordinaire, et à créer un monopole de certaines lois sur certaines matières, rend nécessaire une révision constitutionnelle.
Nos précédents travaux ont permis de définir les critères d'une bonne règle : qu'elle impose au Gouvernement des contraintes quantitatives claires, qu'elle soit suffisamment souple pour ne pas enfermer l'action politique dans un chemin unique, qu'elle ne suscite pas le risque de polémiques avec un comité d'experts indépendants comme un panel d'économistes ou la Cour des comptes, ce qui ruinerait sa légitimité, qu'elle ne soit pas manipulable par les gouvernements et, enfin, qu'elle soit compréhensible par l'opinion.
Les trois volets du projet de loi constitutionnelle reprennent les principaux éléments des préconisations que nous avions faites, le rapporteur général et moi, et que nous avions largement traduits dans la loi pluriannuelle des finances publiques 2011-2014. Le premier reconnaît la nécessité d'améliorer la légitimité démocratique du programme de stabilité adressé aux autorités de l'Union européenne, qui engage désormais les finances publiques de la France. A cette fin, le texte initial prévoit une transmission de ce programme aux Assemblées avant son envoi aux autorités communautaires. L'Assemblée nationale a rétabli les acquis de la loi pluriannuelle des finances publiques : la transmission au moins quinze jours avant l'envoi à Bruxelles ; un vote du Parlement, à la demande du Gouvernement ou d'un groupe parlementaire. Enfin, un ajout est indispensable : la possibilité pour une Assemblée d'adopter une résolution sur le projet de programme de stabilité, qui permettrait une expression plus nuancée que l'adoption ou le rejet d'une déclaration du Gouvernement.
La règle d'équilibre est nécessaire pour que les engagements pluriannuels ne restent pas lettre morte. Il faut prévoir un dispositif interne assurant la cohérence entre la trajectoire pluriannuelle et les lois financières annuelles. Aujourd'hui, la trajectoire pluriannuelle qui engage la France est celle qui figure dans le programme de stabilité. Cela étant, même en l'absence de programme de stabilité ou de pacte de stabilité européen, la situation de nos finances publiques commanderait que l'on se dote d'une règle favorisant la convergence budgétaire. Qu'on ne dise pas que l'Europe nous y oblige, c'est un impératif absolu !
Le principe est de subordonner les lois financières annuelles à une trajectoire pluriannuelle. Les programmes de stabilité portant sur une période de quatre ans (l'année en cours et les trois suivantes), la question du caractère glissant ou non de la loi-cadre relève de la loi organique. Il importe cependant de préciser dès aujourd'hui dans quel état d'esprit le constituant envisage ces textes. Sur ce point, deux options sont possibles. Ou bien il s'agit de voter la loi-cadre, une fois pour toutes, pour toute la durée de la programmation ; c'est le modèle des actuelles lois de programmation des finances publiques (LPFP), qui présente l'inconvénient de porter en germe une déconnexion entre la trajectoire de la loi-cadre et celle figurant dans le programme de stabilité qui, lui, est actualisé chaque année. Ou bien il s'agit d'actualiser chaque année la loi-cadre, pour tenir compte du contenu du dernier programme de stabilité transmis aux institutions de l'Union européenne. C'est évidemment ce deuxième schéma qui permet le mieux d'éradiquer le double langage et qui est politiquement le plus lisible. Il serait bon d'orienter la loi organique et de dire très clairement que le programme de stabilité et les lois cadres seront parfaitement concordants.
La LPFP 2011-2014 préfigure la règle constitutionnelle. Elle fixe pour chacune des années de la programmation le montant maximal des dépenses de l'État et, dans un article distinct, celui des dépenses de la sécurité sociale. Elle fixe de même le montant minimal des augmentations de prélèvements obligatoires à inscrire dans les lois financières (dans la LPFP 2011- 2014 : 11 milliards en 2011 et 3 milliards pour chacune des années suivantes). Les économistes qualifient d'effort structurel l'action discrétionnaire sur le déficit, c'est-à-dire celle qui résulte du niveau des dépenses et des mesures nouvelles sur les recettes.
La trajectoire de mesures nouvelles en recettes ne distingue pas entre l'État et la sécurité sociale : l'effort global en recettes devra être réparti chaque année entre les deux lois financières. La loi organique organisera la fongibilité entre mesures de recettes et mesures de dépenses, et entre mesures relevant de l'État et de la sécurité sociale : la LPFP 2011-2014 prévoit déjà, à l'initiative du Sénat, une telle fongibilité. Les mesures coûteuses devront être compensées par des mesures nouvelles ou des baisses de dépenses de même montant, de façon à ne pas s'écarter de la trajectoire : la règle a donc pour effet d'obliger le Gouvernement à gager toutes ses mesures coûteuses.
Le contrôle de conformité à la loi-cadre sera nécessairement automatique et conjoint. Le contrôle du Conseil constitutionnel consistera à comparer les montants figurant dans la loi-cadre à ceux figurant dans les lois annuelles. Le texte initial du projet de loi ne précise pas les modalités du contrôle de conformité. L'Assemblée nationale a prévu un contrôle automatique, de façon à assurer que le Conseil se prononcera sur l'impact, sur la trajectoire, de chaque disposition affectant l'équilibre budgétaire. La commission des lois du Sénat propose un contrôle conjoint, avant le 31 décembre, des deux lois financières initiales, de façon à permettre au Conseil constitutionnel d'apprécier effectivement le respect du plafond de dépenses et du plancher de mesures nouvelles en recettes, mis en oeuvre par des dispositions partagées entre les deux textes. Contrôle automatique et conjoint : les deux propositions de la commission des finances du Sénat sont à présent prises en compte.
Qu'advient-il en cas de censure ? Nous vous proposerons un amendement ayant pour objet de prévoir dans la Constitution un renvoi à la loi organique pour la définition des conséquences d'une non-conformité. Quel pourrait-être le contenu de la future disposition organique ? Pour lancer le débat, le rapport écrit évoque plusieurs pistes selon lesquelles, par exemple, en cas de non-conformité à la loi-cadre : le Gouvernement ouvre par décret les crédits se rapportant aux services votés conformément au quatrième alinéa de l'article 47 de la Constitution ; les mesures nouvelles réduisant les recettes sont annulées ; les mesures nouvelles tendant à les accroître sont maintenues ; le solde nécessaire pour compenser l'effort manquant est financé par une augmentation prédéterminée d'un certain prélèvement, par exemple du taux normal de la TVA, sauf si le Gouvernement prend les mesures nécessaires dans un certain délai.
Une condition du succès de la règle, c'est de calculer les objectifs en fonction d'hypothèses économiques prudentes. L'article 4 de la proposition de directive, que doit définitivement adopter le Conseil européen du 24 juin 2011, dispose notamment que la planification budgétaire repose sur le scénario macro-budgétaire le plus probable ou sur un scénario plus prudent qui met en évidence, de manière détaillée, les écarts par rapport au scénario le plus probable. Cet article 4 dispose aussi que les prévisions macroéconomiques et budgétaires établies aux fins de la planification budgétaire incluent des scénarios macroéconomiques alternatifs permettant d'étudier la trajectoire des variables budgétaires dans différentes conditions économiques. On se prend à rêver d'une autorité indépendante, comme le Bureau central de planification que nous avons approché aux Pays-Bas.
La règle n'impose pas aux gouvernements une trajectoire budgétaire plutôt qu'une autre, elle n'impose pas une politique budgétaire plutôt qu'une autre ; la seule chose qu'elle impose est la cohérence entre la trajectoire pluriannuelle annoncée à nos partenaires européens et sa déclinaison annuelle dans les lois financières. La sagesse des prévisions annuelles sera transcrite dans la trajectoire pluriannuelle. Au total, c'est une règle souple et indifférente aux majorités politiques.
M. Philippe Marini , rapporteur pour avis. - Pour assurer la cohérence, un monopole des lois financières est nécessaire en matière de prélèvements obligatoires, comme l'ont recommandé notre commission et le groupe Camdessus. C'est une discipline que le Gouvernement s'impose déjà à lui-même : la circulaire Fillon du 4 juin 2010 a pour but de mettre un terme à la dispersion des mesures relatives à ces prélèvements - une dispersion qui est source de contournement des procédures budgétaires, d'une insuffisante protection des recettes fiscales et sociales et génératrice d'instabilité et de complexité pour les acteurs économiques. C'est aussi une mesure annoncée par le président de la République au président du Conseil européen, dans le cadre de la mise en oeuvre du « Pacte euro + ». Il y va donc de notre crédibilité au plus haut niveau.
Cette disposition a provoqué de nombreux débats à l'Assemblée nationale, les députés craignant une atteinte à l'initiative parlementaire. La solution retenue par l'Assemblée nationale consiste, d'une part, en une nouvelle irrecevabilité permettant non seulement le dépôt de dispositions relatives aux prélèvements obligatoires à tout moment, mais également leur adoption définitive, sous réserve de l'invocation de l'irrecevabilité par le Gouvernement ou le président d'une Assemblée et, d'autre part, en l'obligation pour le Conseil constitutionnel de censurer toute mesure relative à ces prélèvements adoptée en dehors d'une loi financière. Cette compétence liée a choqué nos collègues de la commission des lois. Toutefois, la jurisprudence du Conseil constitutionnel étant assez libérale s'agissant du partage entre le domaine de la loi et celui du règlement, il a paru nécessaire, en quelque sorte, de lui tenir la main. On s'oriente néanmoins vers une suppression par le Sénat du dispositif issu de l'Assemblée nationale parce que les objections juridiques sont assez difficilement surmontables.
Que propose donc notre commission des lois ? Elle a considéré que le monopole aboutissait à une présentation parcellaire des principales réformes. Elle s'est également livrée à un historique sur lequel il est préférable de ne pas revenir - évitons les polémiques entre commissions. Elle a proposé un dispositif selon lequel les dispositions relatives aux prélèvements obligatoires adoptées en cours d'année devraient, pour entrer en vigueur, être approuvées par une loi financière. La technique de la « voiture balai » n'emporte pas notre adhésion pour deux raisons. D'abord, il y aurait déconnexion entre les décisions agréables et les décisions désagréables. Ensuite, il serait très difficile de revenir, plusieurs mois après, sur un avantage accordé : si le Parlement crée un droit, il lui est difficile de se dédire dans le cadre d'une loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Or, si les dépenses fiscales ou les diminutions de contributions sociales ne sont pas remises en cause par les lois financières, celles-ci devraient trouver des ressources nouvelles afin de respecter les trajectoires pluriannuelles.
Nous avons recherché un point d'équilibre, parce que les différentes solutions proposées pour assouplir ou, à vrai dire, contourner le monopole ne sont pas pleinement satisfaisantes. La méthode la plus cohérente serait, lorsque le volet relatif aux prélèvements obligatoires d'une réforme sectorielle est véritablement indissociable de l'objet de la réforme elle-même, que le Gouvernement dépose simultanément un projet de loi de finances (ou de financement de la sécurité sociale) rectificative, qui cheminerait parallèlement à l'autre texte, et où figurerait un tableau d'équilibre. Préservant l'initiative parlementaire, cette solution garantit aussi le travail en commun des commissions. En revanche, ni le Gouvernement, ni les parlementaires, ne pourraient plus créer, par voie d'amendement, de nouvelles niches dans des textes sectoriels, à l'exemple de cette loi sur le tourisme à l'occasion de laquelle a été voté le nouveau régime de TVA pour la restauration.
M. Serge Dassault . - C'est une loi nécessaire, mais je ne vois pas comment on pourra l'appliquer.
Mme Nicole Bricq . - C'est bien le problème...
M. Serge Dassault . - D'abord, qu'appelle-t-on équilibre budgétaire, et le situe-t-on à un déficit de zéro ou de 3 % ? Que fait-on de la dette ? Quant à la disparition de l'initiative parlementaire, c'est déjà une réalité avec l'article 40, article que le Gouvernement ne se soucie jamais de s'appliquer à lui-même, sauf pour l'ISF. Je ne vois pas comment on pourra stopper la dérive de la dette. Aujourd'hui égale à 85 % du PIB, elle augmentera encore cette année de 120 milliards, et sans doute d'autant en 2012. Or, nos recettes diminuent - avec la quasi-absence d'impôt sur le revenu, elles ne reposent plus que sur la TVA, l'impôt sur les sociétés, les taxes sur le pétrole ou le tabac, tandis que nos dépenses augmentent. On pourrait diminuer les budgets sociaux (ce serait difficilement acceptable) ou les dépenses administratives, les dépenses de personnel (on y touche peu). Comment bouclera-t-on le budget 2012 ? Non, je ne vois vraiment pas comment un gouvernement quel qu'il soit, et surtout s'il est socialiste, pourra appliquer cette loi excellente et nécessaire.
Mme Nicole Bricq . - Allons, allons, il ne faut pas partir battus.
Nous ne pouvons pas avoir cette réflexion ab abstracto . Nous devrions avoir en main le texte de la Commission européenne sur notre programme de stabilité. J'ai seulement lu dans la Correspondance économique que pour elle, « le programme français est basé sur un scénario macro-économique trop favorable ».
M. Jean Arthuis , rapporteur pour avis. - On l'a dit...
Mme Nicole Bricq . - L'Allemagne a choisi d'exprimer sa règle en termes de solde structurel. Pour M. Camdessus, « on ne sait pas ce qu'est un solde structurel » ; la France, elle, a choisi la notion d'« effort structurel », et le rapporteur général propose de prendre en compte une hypothèse de croissance potentielle. En outre, les Allemands ont mis en place un compte de contrôle. Pourquoi ne pas adopter le même mécanisme ? Nous sommes vraiment assez loin d'une règle d'or. Nous risquons surtout d'avoir une règle de plomb.
M. Joël Bourdin . - Je loue l'ingéniosité et la capacité d'innovation de nos co-rapporteurs, mais je voudrais bien mesurer la faisabilité de leur proposition, qui confère à la commission des finances une nouvelle charge de travail. A-t-on évalué le nombre de textes supplémentaires qu'aurait cette année imposé d'examiner le double dépôt de projets de loi ?
M. Denis Badré . - Monsieur Dassault, pour moi, l'équilibre, c'est l'équilibre, c'est « zéro » ! N'ouvrons pas ce débat.
Dans le texte de l'Assemblée nationale, il faudrait supprimer, à l'article 12, les mots « A la demande du Gouvernement ou d'un groupe parlementaire ».
Mme Nicole Bricq . - Absolument !
M. Denis Badré . - Cela donnerait plus de crédibilité à ce débat et à ce vote, et nous permettrait de nous concentrer davantage sur le contenu du projet.
M. Philippe Dallier . - Tout en saluant moi aussi l'effort d'imagination de nos rapporteurs, je m'interroge sur ce qui en résulterait pour l'organisation de nos travaux en séance. Cette loi de finances rectificative serait discutée tout de suite après le vote du texte sectoriel. C'est un peu compliqué. Comment cela se passera-t-il en séance ?
M. Jean-Pierre Fourcade . - Un gouvernement mis en place après une élection a envie de faire une loi de programmation, comme on l'a fait pour la défense, la sécurité ou la justice. Comment s'articulera-t-elle avec la loi-cadre d'équilibre des finances publiques ? D'autre part, il faudrait faire un sort particulier aux prélèvements obligatoires concernant les collectivités territoriales ; le texte présenté est trop général.
M. Jean Arthuis , rapporteur pour avis. - Il faut garder à l'esprit la situation de nos finances publiques et s'interroger sur les sanctions encourues par la France. Bien sûr, nous voulons tous exercer nos prérogatives parlementaires ; il faut pourtant se rappeler que nous avons voté un déficit de 92 milliards pour l'État, et de 30 milliards pour la sécurité sociale. La souveraineté d'un État endetté n'est plus grand-chose quand il ne peut plus faire appel au marché, et la notion de frein à la dette s'impose dans toute l'Europe. Au parlement allemand on ne dit plus déficit, mais augmentation de la dette publique, ce qui est plus parlant.
L'équilibre, monsieur Dassault, c'est celui des recettes et des dépenses. Pour la première fois - c'est historique ! - le Gouvernement veut s'imposer un « article 40 », avec un plafond de dépenses et un plancher de mesures nouvelles en recettes. Lorsqu'on fait coïncider loi de programmation pluriannuelle et programme de stabilité, on est sur le bon chemin. On peut diminuer la dette en se fixant une trajectoire. A faire une programmation pluriannuelle avec une prévision optimiste - même le parti socialiste reprend le chiffre de 2,5 % -, on s'interdit de freiner la dette...
Monsieur Bourdin, qu'aurait donné notre proposition en 2010 ? D'abord nous aurions peut-être pu faire moins de lois en 2010... Ensuite, le Gouvernement se serait interdit d'inscrire dans ces lois de nouvelles dépenses, sauf à prévoir de les compenser par ailleurs. C'est vraiment d'une rupture, d'une saine rupture dans les comportements qu'il s'agit. Reconnaissons que la plupart des propositions de lois déposées au Sénat sont irrecevables au regard de l'article 40. On ne peut pas continuer ainsi, avec une pratique qui confine à l'irresponsabilité.
Quant au solde structurel, ce n'est pas une notion plus simple ou plus claire que celles de dépenses et de recettes. Il faut tenir compte du produit intérieur brut potentiel, d'un potentiel proche de la réalité. Et, lorsqu'on retient une estimation très élevée de ce PIB potentiel, quelles conséquences en tire-t-on pour le solde structurel ? C'est pourquoi la commission Camdessus a préféré un indicateur un peu plus robuste.
Mme Nicole Bricq . - Croyez-vous vraiment que l'on va tirer les conséquences de ce projet de loi ?
M. Jean Arthuis , rapporteur pour avis. - Chacun prendra ses responsabilités. Il me paraît plus simple de décider comment on finance les dépenses supplémentaires et à quelles recettes renoncer pour revenir à l'équilibre des finances publiques.
M. Philippe Marini , rapporteur pour avis. - Il y a trois approches possibles : nominale, en termes de solde structurel, ou en termes d'effort structurel. La première peut séduire, elle est la plus simple, mais les chiffres mélangent données conjoncturelles et non conjoncturelles. Et il faut tenir compte de la phase du cycle : ce n'est pas parce que l'on traverse une période de forte croissance que l'on doit oublier la vertu. Cette première solution ne peut donc être retenue. La deuxième, à l'allemande, fonctionne ... en Allemagne, dans un pays où l'on respecte les économistes, où les hypothèses sur lesquelles les lois de finances initiales sont bâties résultent mécaniquement du consensus des économistes - il faut tenir compte des données culturelles !
Mme Nicole Bricq . - C'est vrai...
M. Philippe Marini , rapporteur pour avis. - Reste la troisième approche, celle qu'ont adoptée le Gouvernement et l'Assemblée nationale, et, avant eux, le groupe de travail Camdessus et nous-mêmes. Elle conserve la possibilité de mesures discrétionnaires, préserve la liberté de décider des recettes ou des dépenses nouvelles. La responsabilité politique demeure.
Ne nous cachons pas qu'une règle, quelle qu'elle soit, n'exonère pas de la prudence - en l'occurrence, elle ne sera utile que si l'on retient des hypothèses macro-économiques prudentes. Les extraits que Mme Bricq a lus coïncident avec nos appréciations.
Mme Nicole Bricq . - Je l'ai dit.
M. Philippe Marini , rapporteur pour avis. - Oui, nous convergeons sur certains sujets.
Nous avons eu un exemple de la méthode préconisée par la commission des lois dans le passé. La loi sur la réforme des retraites a été votée, puis les conséquences financières en ont été tirées en loi de financement et loi de finances. Mais, à nos yeux, il eût été préférable d'examiner l'ensemble dans une même séquence temporelle.
Quant à la procédure, la loi organique et les règlements des Assemblées en préciseront les modalités. Une discussion générale commune s'impose, je crois : du reste, la Conférence des présidents peut toujours la décider, cette organisation est facile à mettre en oeuvre, même si, ne l'oublions jamais, le diable se niche parfois dans les détails...
M. Badré s'interroge sur les conditions de mise en oeuvre de la résolution : si un débat est organisé à la demande d'un groupe ou du Gouvernement, il aura bien lieu, systématiquement ! Je précise à M. Fourcade que, bien sûr, les lois sectorielles devront elles aussi respecter la loi-cadre. Cela se pratique déjà, du reste : la Loppsi II a été rectifiée pour tenir compte de la loi de programmation des finances publiques. La Constitution prévoyant une primauté d'examen pour le Sénat sur les textes concernant l'organisation des collectivités locales, il faudra préciser que le nouveau dispositif respecte cette disposition de l'article 39 de la Constitution. Est-ce une redondance ? Elle me semble utile, elle est une garantie de paix et de sérénité pour les commissions du Sénat.
M. Jean Arthuis , rapporteur pour avis. - Auparavant, chaque ministre faisait sa loi de programmation, et l'on se gardait bien de consolider les textes, afin que le total, irréaliste, insoutenable, n'apparaisse pas. Nous marchons donc dans la bonne direction. Certes, le travail parlementaire deviendra moins ludique, plus contraignant pour les ministres, mais c'est que le pays est en quasi-redressement judiciaire ! N'oublions pas que passé un certain stade, les décisions sont prises par le FMI, l'Union européenne et les prêteurs, mais plus par les autorités politiques du pays...
M. Philippe Marini , rapporteur pour avis. - Sur le compte de contrôle, Mme Bricq trouvera dans le rapport écrit une analyse de ce qui devrait figurer dans la loi organique. Les dérapages, ou les écarts, devront être compensés dans la plus prochaine loi de finances ou de financement qui suit. La correction, a déclaré le ministre du budget, passera par le compte de contrôle, comme en Allemagne. La méthode sera aussi rigoureuse qu'outre-Rhin.
M. Jean Arthuis , rapporteur pour avis. - Ce compte retracera les écarts par rapport à la programmation.
M. Serge Dassault . - La règle européenne qui pose une limite (3 % du PIB pour le déficit et 60 % pour la dette) n'est pas respectée...
M. Jean Arthuis , rapporteur pour avis. - Nous affrontons un risque de dette perpétuelle. C'est bien pour cela qu'il nous faut nous imposer une règle. Le couteau, qui peut être l'instrument d'un crime, sert à préparer le repas familial...
M. Pierre Jarlier . - Le système proposé est intéressant. Mais qu'adviendra-t-il si les mesures de financement d'une loi sectorielle ne sont pas votées en loi de finances ou de financement de la sécurité sociale ?
M. Philippe Marini , rapporteur pour avis. - Alors celles-ci demeureront virtuelles !
M. Jean Arthuis , rapporteur pour avis. - Comme cela se produit déjà aujourd'hui.
Mme Nicole Bricq . - Dans le cas de la Cades, la loi organique n'a pas été respectée.
M. Albéric de Montgolfier . - Mais une loi qui ne reçoit pas le feu vert de la loi financière devient-elle sans objet, tombe-t-elle, est-elle promulguée ou non ?
M. Jean Arthuis , rapporteur pour avis. - Les mesures assorties de financements s'appliquent, les autres resteront en carafe !
EXAMEN DES ARTICLES
M. Philippe Marini , rapporteur pour avis. - L'amendement n° 1 tend à lever toute ambiguïté sur la règle d'équilibre : le contrôle du Conseil constitutionnel portera uniquement sur le montant des dépenses et le montant des mesures nouvelles en recettes.
M. Jean-Pierre Fourcade . - La charge de la dette n'est pas comprise dans la notion d'administration publique : modifions l'intitulé.
M. Philippe Marini , rapporteur pour avis. - L'Etat est une administration publique. La charge de sa dette est bien prise en compte dans ses dépenses.
M. Jean-Pierre Fourcade . - Il faut le préciser dans le rapport.
Mme Nicole Bricq . - Ce débat a eu lieu à l'Assemblée nationale, nous y reviendrons en séance publique. La durée pose problème...
M. Philippe Marini , rapporteur pour avis. - C'est un amendement purement technique.
Mme Nicole Bricq . - Non, c'est un amendement purement politique. Une élection présidentielle interviendra l'an prochain, une nouvelle législature de cinq ans s'ouvrira, peut-être avec un contrat de législature.
M. Philippe Marini , rapporteur pour avis. - Il faudra en trouver les moyens...
M. Jean Arthuis , rapporteur pour avis . - Au sein du groupe de travail Camdessus, il y avait consensus sur cette orientation.
Mme Nicole Bricq . - Avant M. Camdessus, il y a eu M. Pébereau, relisez ce qu'il a écrit. Et que n'avez-vous édicté cette règle en 2007 !
M. Philippe Marini , rapporteur pour avis. - Ne vivez pas en regardant toujours dans le rétroviseur !
Mme Nicole Bricq . - Vous avez le problème inverse : votre mémoire flanche.
L'amendement n° 1 est adopté.
Article additionnel après l'article 2
M. Philippe Marini , rapporteur pour avis. - La concomitance entre un projet de loi qui nécessite pour son application des mesures relatives aux prélèvements obligatoires et un projet de loi de finances ou de financement me paraît souhaitable : tel est l'objet de l'amendement n° 2.
M. Jean Arthuis , rapporteur pour avis. - La concomitance permet une vision globale. Le Gouvernement devra consolider PLF et PLFSS.
Mme Nicole Bricq . - Combien de lois de finances rectificatives prévoyez-vous par an ?
M. Philippe Marini , rapporteur pour avis. - Plusieurs. Mais nous sommes déjà à trois ou quatre.
M. Jean Arthuis , rapporteur pour avis. - Faisons moins de lois.
L'amendement n° 2 est adopté.
M. Philippe Marini , rapporteur pour avis. - Convergeant avec la commission des lois, nous supprimons l'article par l'amendement n° 3.
L'amendement n° 3 est adopté.
M. Philippe Marini , rapporteur pour avis. - Les conséquences d'une non-conformité prononcée par le Conseil constitutionnel doivent être définies quelque part, notre quatrième amendement tend à prévoir que la loi organique y pourvoit.
M. Jean-Pierre Fourcade . - Sinon, c'est Standard & Poor's qui s'en chargera.
L'amendement n° 4 est adopté.
Article 9 bis
L'amendement de coordination n° 5 est adopté.
M. Philippe Marini , rapporteur pour avis. - Ce que le projet de loi prévoit pour le vote sur le programme de stabilité est insuffisant, car le Parlement ne pourra pas exprimer une position nuancée. Il doit pouvoir assortir son vote de considérants et de voeux : la résolution est mieux adaptée. C'est le sens de notre amendement n° 6. Comme pour les résolutions de l'article 88-4, les conditions d'élaboration relèvent du Règlement de chaque Assemblée.
Mme Nicole Bricq . - Je n'approuve pas cet amendement de commodité, certes utile pour un groupe politique...
M. Yann Gaillard , président. - Utile pour vous aussi !
M. Philippe Marini , rapporteur pour avis. - Fontaine...
Mme Nicole Bricq . - Si un programme de stabilité est sérieux, il engage la France sur une trajectoire des finances publiques, alors qu'une proposition de résolution n'est pas contraignante. Le vote du Parlement doit exprimer un choix clair : on est pour ou contre la programmation de nos finances publiques.
Pour M. Trichet, l'Union européenne gagnerait à se doter d'un ministre des finances. Un ministre sans budget ! Quoi qu'il en soit, l'envoi du programme et le retour du document dûment tamponné par la Commission appellent un débat au Parlement, sinon, c'est un abandon de souveraineté des parlements nationaux.
M. Jean Arthuis , rapporteur pour avis. - Mais non ! Faculté est donnée aux commissions permanentes de présenter une proposition de résolution !
M. Philippe Marini , rapporteur pour avis. - Mme Bricq exprime une position antiparlementaire !
Mme Nicole Bricq . - Il faut un vote en séance.
L'amendement n° 6 est adopté.
Article 13
L'amendement de coordination n° 7 est adopté.
M. Serge Dassault . - La loi constitutionnelle vise à la disparition du déficit budgétaire. Et la dette : fait-elle partie de l'objectif ?
M. Jean Arthuis , rapporteur pour avis. - Nous avons suffisamment d'indicateurs. Et nous nous fixons un cadre soutenable, un objectif que nous pouvons tenir !
M. Serge Dassault . - La règle communautaire ne s'applique pas à nous, sans doute ?
M. Jean Arthuis , rapporteur pour avis. - Si, les 3 % et les 60 % s'imposent à nous, mais ils sont dans le traité !
M. Jean-Pierre Fourcade . - Ils font bien sûr partie des objectifs que nous poursuivons !
M. Jean Arthuis , rapporteur pour avis. - La rédaction de la loi constitutionnelle est une invite à nous projeter dans l'avenir. C'est un instrument de lucidité.
La commission des finances a donné un avis favorable au projet de loi constitutionnelle relatif à l'équilibre des finances publiques, sous réserve de l'adoption des amendements qu'elle soumet au Sénat, les groupes socialistes et CRC-SPG votant contre.