C. ... AU DÉTRIMENT DES STRUCTURES D'HÉBERGEMENT TRADITIONNELLES ET DES SERVICES DE MILIEU OUVERT
Depuis 2008, la mobilisation importante de crédits en faveur des prises en charge destinées aux mineurs les plus difficiles, dans un contexte caractérisé, d'une part, par une diminution des crédits et des emplois, et, d'autre part, par une augmentation tendancielle du nombre de mineurs confiés par l'autorité judiciaire (+44 % entre 2002 et 2010, +6,75 % sur la seule période 2008-2010), a mécaniquement exercé une pression sur les autres missions exercées par la PJJ.
Comme l'observait l'an passé votre rapporteur pour avis, l'imputation de la quasi-totalité des réductions budgétaires sur les fonctions « support », la fin des prises en charge au civil et un effort de rationalisation de l'offre sur l'ensemble du territoire ont permis de dégager les marges de manoeuvre nécessaires.
Il pressentait toutefois que ce mouvement atteindrait rapidement ses limites : toute nouvelle baisse de crédits risquerait d'affecter le taux d'encadrement des mineurs et la qualité de leur prise en charge .
Ses craintes semblent se confirmer. Ainsi, s'agissant de la mise en oeuvre des mesures de milieu ouvert, un éducateur prenait en charge en moyenne 25,1 mineurs en 2009. En 2010, ce taux moyen a encore augmenté, atteignant 25,5 mineurs, alors même que la cible fixée est de 25 mineurs par éducateur exerçant en milieu ouvert.
M. Jean-Louis Daumas, directeur de la protection judiciaire de la jeunesse, a indiqué que la DPJJ s'efforcerait en 2012 de compenser pour partie cette pression exercée sur les services de milieu ouvert, d'une part, en mettant en oeuvre une réforme de la formation des éducateurs (voir infra ), et, d'autre part, en affectant 50 nouveaux ETP à la prise en charge des mineurs délinquants en milieu ouvert. Ces marges de manoeuvre restent toutefois faibles : dès l'an prochain, toute nouvelle diminution du plafond d'emplois de la PJJ affectera nécessairement le taux d'encadrement des mineurs, se traduisant par une dégradation de la qualité et par l'allongement des délais de prise en charge .
En foyer, la masse salariale représente l'essentiel des dépenses des structures d'hébergement. De ce fait, une diminution des crédits de fonctionnement qui leur sont affectés ne réduit qu'à la marge le coût de la prise en charge. L'amélioration des taux d'occupation de ces structures constitue aujourd'hui l'unique levier de maîtrise des coûts. Il est en constante augmentation, dans les établissements relevant du secteur public comme dans ceux relevant du secteur associatif habilité (de 81 % à 83 % entre 2009 et 2010 dans les premiers, de 68 % à 69 % dans les seconds sur la même période). Corrélativement, la PJJ s'efforce « d'optimiser » les structures d'hébergement du secteur public : ainsi, depuis 2008, 20 établissements considérés comme étant de petite capacité ou sous-utilisés ont été fermés .
Toutefois, M. Jean-Louis Daumas, directeur de la protection judiciaire de la jeunesse, a indiqué à votre rapporteur pour avis que l'augmentation de la capacité totale d'accueil des foyers d'hébergement avait été préservée, passant même de 1863 places en 2008 à 1932 places aujourd'hui, grâce au passage à douze places de l'ensemble des structures d'hébergement.
Cette situation ne pourra toutefois pas perdurer avec le projet du Gouvernement de créer 20 nouveaux CEF par transformation d'unités d'hébergement existantes. Compte tenu du taux d'encadrement bien supérieur en CEF qu'en foyer traditionnel (24 ETP en CEF public, contre 14 en établissement de placement éducatif), ce projet aura en réalité - à moyens budgétaires et effectifs constants - pour effet d'entraîner la fermeture d'une trentaine de foyers .
Votre rapporteur pour avis rejoint nos collègues Jean-Claude Peyronnet et François Pillet pour considérer cette orientation comme étant particulièrement préoccupante. Dans leur rapport d'information précité, nos collègues ont estimé que, « s'il [paraissait] certes nécessaire d'accroître le nombre de places en CEF, afin de répondre aux besoins des magistrats, cet accroissement ne [devrait] pas se faire au détriment des foyers classiques, dont la capacité d'accueil devrait être au minimum maintenue ».
En effet, une telle orientation aura pour effet d'appauvrir significativement la « palette » des réponses ouvertes aux juges des enfants, au préjudice de l'ensemble des mineurs concernés :
- d'une part, les établissements de placement éducatif (foyers traditionnels) offrent un mode de prise en charge adapté à certains mineurs délinquants qu'il importe d'extraire de leur environnement habituel sans que, pour autant, ils présentent des difficultés telles qu'un placement en CEF soit nécessaire ;
- d'autre part, un placement en CEF - ou une détention - ne peut être qu'une étape dans le parcours du jeune, qui doit pouvoir bénéficier d'une continuité du suivi éducatif à l'issue du dispositif, dans un foyer ou dans un service de milieu ouvert. Or, comme l'ensemble des professionnels concernés le reconnaissent, les « sorties sèches » de détention ou de centre éducatif fermé ne peuvent que favoriser la réitération et l'échec des prises en charge - coûteuses - assurées par la collectivité nationale.
En conséquence, votre commission appelle le Gouvernement à la plus grande prudence s'agissant de la réalisation d'un projet qui ne peut que nuire à la qualité du suivi de l'ensemble des mineurs pris en charge par la PJJ et, à terme, à l'objectif de prévention de la récidive et de réinsertion qui fonde pourtant l'action de cette dernière.