EXAMEN DES ARTICLES
Article 9 Budget général : ouvertures et annulations de crédits
I. Les travaux de l'Assemblée nationale
Votre commission s'est penchée sur cet article qui traite de deux sujets relevant de ses compétences.
? Le présent article tend à ouvrir 44,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement afin de financer :
- le déménagement de Radio France Internationale (RFI) et de Monte Carlo Doualiya (MCD) à proximité de France 24 et des équipes de la holding Audiovisuel extérieur de la France dont le coût est estimé à 20,5 millions d'euros ;
- et le second plan de départs de salariés lié à la réorganisation du groupe consécutive à la fusion de RFI, de France 24 et de la société AEF. Son coût est estimé à 24,3 millions d'euros.
? Au même article, l'Assemblée nationale a adopté, contre l'avis du Gouvernement, un amendement du rapporteur général qui tend à réduire de 2 500 000 à 500 000 euros les crédits prévus pour la préfiguration de l'éventuel futur Centre national de la musique.
Deux raisons à cela :
- la somme lui est apparue trop importante pour une simple préfiguration ;
- et il a exprimé des inquiétudes relatives au projet lui-même, qui devrait entraîner une augmentation du financement public de la filière musicale.
II. La position de votre commission
? Votre commission s'est opposée, lors du débat sur la mission « Médias, livre et industries culturelles » dans le projet de loi de finances pour 2012, à la fois au projet de déménagement, coûteux et mal organisé, de RFI et à la fusion des différentes entités de l'AEF que Mme Claudine Lepage, rapporteure pour avis des crédits relatifs à l'audiovisuel extérieur au nom de la commission, avait qualifiée de complexe et hasardeuse.
Par cohérence, votre commission vous propose donc un amendement de suppression de ces crédits.
? S'agissant du second point, rappelons que le projet de création d'un éventuel Centre national de la musique a pour objet de rationnaliser l'organisation de la filière musicale, en fusionnant les organismes existants dans ce domaine et en complétant les aides allouées aux professionnels concernés.
Sur les 2,5 millions d'euros initialement inscrits au PLFR, 500 000 euros devaient servir à la préfiguration technique et 2 millions, à expérimenter le tuilage des subventions avec les dispositifs existants.
Votre commission a souhaité attendre les résultats de cette mission de préfiguration avant d'engager de nouveaux financements.
Article 11 Création d'un second taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA)
I. Les travaux de l'Assemblée nationale
L'article 11 porte le taux réduit de TVA de 5,5 % à 7 % , à l'exception de certains biens de première nécessité.
Ses conséquences sont particulièrement graves pour la culture , dont il touche tous les secteurs, déjà affectés par un contexte difficile.
II. La position de votre commission
? Une telle mesure aurait des conséquences particulièrement néfastes pour le secteur de l'édition. Elle représenterait un surcoût évalué à 42 millions d'euros ainsi que des incertitudes et des difficultés techniques lourdes pour la filière du livre, comme précisé dans l'encadré ci-après.
Les librairies seraient notamment en difficulté, alors que la situation économique des librairies indépendantes est déjà très fragile.
Enfin, en cas de répercussion de la hausse de la TVA sur le prix de vente du livre aux lecteurs et aux bibliothèques, c'est l'accès à la lecture, et donc à culture, qui serait atteint.
Outre un refus de principe de la hausse de la TVA, votre commission insiste sur ses difficultés d'application au secteur du livre , y compris sur un plan pratique, comme le précise l'encadré ci-dessous.
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Difficultés spécifiques posées par le relèvement du taux de TVA à 7 % pour le secteur du livre La situation économique, juridique et technique dans laquelle se trouverait le secteur du livre dans cette hypothèse serait particulièrement difficile. Rappelons qu'aux termes de la loi du 10 août 1981, les éditeurs fixent librement un prix de vente au public pour chaque livre. La majorité des éditeurs ont confirmé leur intention de répercuter globalement la hausse de la TVA sur le prix de vente au public des livres, ceci afin de préserver la rémunération des acteurs de la chaine du livre, au premier chef des auteurs. Les éditeurs vont donc devoir modifier les prix de plus de 700 000 références tout en se réservant le droit de faire varier le niveau de la répercussion selon la nature des ouvrages et des collections. Cependant, l'éditeur étant libre de fixer le prix des livres, rien ne garantit la réévaluation des prix, en particulier de la part des petits éditeurs indépendants. Les détaillants devant respecter le prix de vente au public fixé par l'éditeur en application de cette loi, se pose la question des délais d'intégration des nouveaux prix dans les systèmes d'information. Les détaillants ou leurs prestataires informatiques ne pourront avoir un accès informatique aux nouveaux prix que le 29 décembre 2011. Ensuite, ces prix devront être intégrés dans les systèmes d'information propres aux détaillants, d'autant plus qu'un certain nombre d'entre eux ne sont pas reliés à des systèmes informatiques performants. Cette opération d'intégration des nouveaux prix devrait donc poser un certain nombre de difficultés pratiques et techniques . Sans une transmission fiable de l'information relative aux nouveaux prix, les détaillants se trouveraient alors en infraction avec la loi du 10 août 1981. Par ailleurs, deux autres questions sont spécifiques au secteur du livre en raison notamment de l'importance des stocks qui constituent les fonds de librairie. Il s'agit : - d'une part, de la gestion des retours effectués par les libraires après l'entrée en vigueur du relèvement du taux de TVA un libraire qui passe une commande de nouveautés auprès d'un éditeur a la faculté de les retourner entre trois et treize mois à partir de la facturation initiale. Si la mesure de relèvement du taux de TVA entre en vigueur au 1er janvier 2012, les livres commandés avant cette date auront été facturés par les éditeurs aux libraires avec un taux de TVA de 5,5 % mais ne seront retournés qu'après le 1er janvier 2012 alors que le taux sera passé à 7 %. Cette situation pose des difficultés fiscales et comptables importantes pour les éditeurs et les libraires ; - et, d'autre part de l'information du public quant aux prix. En effet, après l'entrée en vigueur de la mesure de relèvement du taux de TVA à 7 %, dans de nombreux cas le prix imprimé sur les ouvrages du stock ne correspondra plus au nouveau prix fixé par les éditeurs. Les libraires ne seront pas en mesure de réétiqueter les ouvrages en stock car cette opération nécessite un investissement financier et humain important dans une période forte activité. Les détaillants devront alors procéder par d'autres moyens, affichage à l'entrée du magasin et près des caisses, et ceci sans être à l'abri d'une contestation de la part des consommateurs. Après avoir consulté les professionnels et reçu les représentants des librairies, le Gouvernement a chargé M. Pierre-François Racine, Conseiller d'État, d'accompagner la filière du livre dans la transition liée au passage à 7 % du taux réduit de TVA. |
? Quant aux autres produits culturels pouvant concourir à la préservation du lien social, il est essentiel d'encourager leur accès, tout particulièrement en temps de crise.
S'agissant du spectacle vivant , le relèvement du taux de TVA fragiliserait de nombreuses structures, déjà obligées de réduire leurs marges artistiques, comme l'a relevé notre collègue Maryvonne Blondin dans son rapport pour avis sur le sujet. Certes, le taux de 2,10 % restera appliqué aux 140 premières représentations, mais la hausse de la TVA aurait un impact sur les contrats de cession et de coproduction de spectacles. Les compagnies et petites structures non fiscalisées seraient les plus touchées, de même que les structures qui achètent les spectacles toutes taxes comprises.
En outre, la situation est cruciale pour le secteur des concerts où le spectateur peut consommer pendant la séance , car il ne pourra plus bénéficier du taux de 2,10 % sur les 140 premières représentations, cet avantage étant non conforme à la législation européenne. Le taux de TVA qui leur est applicable risquerait ainsi de passer brutalement de 2,10 % à 7 %...
Pour le secteur du cinéma , le relèvement de la TVA sur les prix des tickets est évalué à 18,5 millions d'euros.
? Dans ces conditions, votre commission ne peut que s'opposer à une hausse de la TVA sur les biens et services culturels.
La commission des finances du Sénat ayant adopté un amendement de suppression pure et simple de l'article 11, votre commission n'a donc pas eu à intervenir spécifiquement en faveur de ces secteurs et elle soutiendra cet amendement.
Article 16 Ajustements consécutifs à la suppression de la taxe professionnelle
I. Les travaux de l'Assemblée nationale
Dans sa rédaction initiale, le paragraphe II de l'article 16 prévoyait d'ajuster une modalité de calcul de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ( CVAE ) afin de tenir compte des spécificités du secteur cinématographique .
Il s'agissait de permettre de reporter les dépenses relatives à un film dans le calcul de la CVAE de façon à ce qu'elles soient prises en compte en même temps que les recettes qui se rattachent au même film, comptabilisées lors de l'obtention du visa d'exploitation. En effet, à défaut, le droit applicable génère en quelque sorte une valeur ajoutée fictive, qui résulte de la prise en compte de recettes de financement sans les dépenses qui les équilibrent.
Mais M. Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale , a déposé un amendement de suppression de cette disposition, qui a été adopté contre l'avis du Gouvernement. Il a avancé quatre raisons justifiant de ne pas créer cet avantage fiscal nouveau :
« Premièrement, sur le plan de principe, la création d'un avantage fiscal supplémentaire en raison de l'existence, en amont, d'autres avantages fiscaux ne peut être accepté.
Deuxièmement, l'état du droit était déjà applicable pour le calcul de la VA taxable à la cotisation minimale de taxe professionnelle (CMTP) et rien ne justifie de le faire évoluer.
Troisièmement, les entreprises concernées sont déjà faiblement imposées. L'exemple illustrant l'augmentation de la charge fiscale justifiant une réforme, mis en avant par un rapport du contrôle général économique et financier réalisé à la demande du Gouvernement, est ainsi celui d'une entreprise dont la cotisation d'impôt augmenterait, par l'effet de la réforme, de 3 900 euros, soit environ 1 pour mille de son chiffre d'affaires, avant tout dégrèvement. Il convient également de noter qu'il s'agit d'une entreprise dont le niveau total d'imposition est de 0,7 % de la VA (dont 0,6 point au titre de la CVAE).
Quatrièmement, et enfin, il n'est pas souhaitable d'engager le mitage de l'assiette de la CVAE par la multiplication de régimes dérogatoires sectoriels. »
II. La position de votre commission
Mais ces raisons ne semblent pas prendre en compte les particularités de l'activité de la production cinématographique.
Votre rapporteur souligne notamment que ses modes de financement - avec les « à-valoir » des distributeurs (en salles, vidéo, vidéo à la demande, à l'export, voire auprès des chaînes de télévision) et les préachats des chaînes de télévision -, expliquent le décalage entre la comptabilisation des recettes et celle des charges afférentes à un film, les recettes devant obligatoirement être comptabilisées l'année de délivrance du visa d'exploitation de ce film. Ceci justifie la mesure initialement prévue par le II du projet de loi, qui prévoit le report de la prise en compte des charges pour le calcul de la CVAE à l'année d'obtention du visa du film.
C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement tendant à rétablir le paragraphe II de l'article 16.
Elle avait d'ailleurs déjà défendu par le passé un amendement en ce sens, qui n'avait malheureusement pas été adopté par le Sénat.
Article 17 (alinéas 42 à 54) Rationalisation de la procédure de dation en paiement
L'article 17, relatif à la modernisation et la sécurisation du recouvrement, propose notamment une rationalisation de la procédure de dation en paiement.
Comme l'indiquait M. Jean-Pierre Plancade dans son récent rapport 1 ( * ) sur l'art d'aujourd'hui, cette procédure concerne les oeuvres d'art et contribue à l'enrichissement des collections publiques.
I. Le droit en vigueur
Par dérogation au principe général selon lequel une dette fiscale doit être normalement réglée en numéraire, la dation en paiement permet au redevable de s'acquitter de certains impôts en cédant un bien. Elle concerne actuellement certains droits (droit de mutation à titre gratuit, droit de partage) et l'impôt sur la fortune (ISF).
Ce système a été instauré par la loi n° 68-1251 du 31 décembre 1968, et ses procédures définies par le décret d'application n° 70-1046 du 10 novembre 1970. L'article 1716 bis du code général des impôts indique que :
« Les droits de mutation à titre gratuit et le droit de partage peuvent être acquittés par la remise d'oeuvres d'art, de livres, d'objets de collection, de documents, de haute valeur artistique ou historique, ou [de certains] immeubles [...] afin de les céder à titre gratuit, en tant que dotation destinée à financer un projet de recherche ou d'enseignement [...], à un établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel, un établissement à caractère scientifique et technologique ou à une fondation de recherche reconnue d'utilité publique ou assimilée . »
Peuvent ainsi être remis en dation pour paiement :
- des oeuvres d'art, des livres, des objets de collection et des documents de haute valeur artistique ou historique ;
- des immeubles situés dans la zone d'intervention du Conservatoire de l'espace littoral et des espaces lacustres ;
- des forêts pouvant être incorporées au domaine forestier de l'État ;
- des immeubles destinés à être cédés à une collectivité territoriale ou à un bailleur social pour être affectés à l'usage de logements présentant le caractère d'habitations à loyer modéré ;
- des titres cotés cédés en tant que dotation pour financer un projet de recherche ou d'enseignement d'un établissement public ou d'une fondation reconnue d'utilité publique.
La procédure est précisée aux articles 384 A et 310 G du code général des impôts, annexe 2 :
- l'offre de dation du redevable est instruite par la direction générale des impôts ;
- la Commission interministérielle d'agrément pour la conservation du patrimoine artistique national consulte des experts et émet un avis sur l'intérêt de la dation. Les critères de sélection de la Commission visent des oeuvres d'intérêt artistique et/ou historique majeur, ou qui pourraient compléter des lacunes dans les collections nationales ;
- sur proposition du ministre dont relève le bien, le ministre du budget agrée la dation ;
- la décision notifiée au redevable, qui peut accepter ou refuser la valeur libératoire retenue ;
- le bien rejoint la propriété de l'État et est affecté par le ministre compétent.
De 1972 à 2009, la Commission a été saisie de 700 dossiers, dont 58 % ont reçu l'agrément du ministre du budget. Près des deux tiers des demandes concernent des droits de succession, un cinquième l'impôt sur la fortune et une sur dix seulement des donations entre vifs.
L'ensemble des biens transmis à l'État depuis 1972 constituent une valeur de 809 millions d'euros. Le montant des dations reçues par les musées nationaux représente en moyenne 70 % de leurs crédits d'acquisition et les a dépassés à plusieurs reprises. On peut citer, parmi les exemples les plus célèbres :
- Picasso, 232 tableaux, 246 sculptures, 3 100 dessins et gravures : paiement des droits de succession en 1973 à la mort de l'artiste, avec le fonds initial du musée Picasso ;
- Courbet, L'Origine du monde , 1866 (musée d'Orsay) : paiement des droits de succession en 1995 à la mort de Sylvia Bataille-Lacan ;
- plus de 100 partitions, 80 instruments : paiement des droits de succession en 1980 à la mort de Geneviève Thibault de Chambure, avec le fonds initial du Musée de la musique.
La dation en paiement fait partie des mesures contribuant à renforcer le rôle des collectionneurs privés. Elle a été mise en avant par le rapport sur le renouveau du marché de l'art de M. Martin Bethenod, alors commissaire général de la FIAC, présenté en avril 2008 à la ministre de la culture pour le lancement du « Plan de renouveau pour le marché de l'art ».
Toutefois, la procédure n'est pas suffisamment « sécurisée » dans la mesure où rien n'empêche le contribuable de retirer son offre alors même qu'elle a reçu l'agrément précité. C'est le cas de figure auquel fut récemment confronté le CNAC Georges Pompidou puisque la dation de Claude Berry lui a été retirée en fin de procédure, les héritiers ayant préféré une autre solution.
De tels comportements peuvent déstabiliser la politique de développement des institutions culturelles, mais également être à la source de d'effets d'aubaine, puisque la procédure suspend le calcul des intérêts de retard, pouvant ainsi générer des gains de trésorerie. C'est pourquoi votre commission s'est prononcée 2 ( * ) en faveur d'une « sécurisation » de la procédure de dation en paiement.
II. Les travaux de l'Assemblée nationale
Les alinéas 42 à 54 de l'article 17 proposent à la fois de rationaliser et de sécuriser la procédure de dation en paiement .
Deux mesures de rationalisation sont prévues. Il est tout d'abord proposé de supprimer la possibilité de dation en paiement au titre des deux dernières catégories de biens et droits mentionnés ci-dessus (alinéas 43 et 44 et, par coordination, alinéa 54) qui sont inusitées. Il s'agit ensuite d'introduire un montant minimal de droits que le contribuable propose d'acquitter par dation (fixé à 10 000 euros par type d'imposition) afin d'éviter un travail administratif inutile (alinéa 46).
Trois mesures de sécurisation sont proposées pour éviter l'utilisation abusive de la procédure de dation en paiement. Il s'agit :
- d'interdire le retrait d'une offre de dation pendant les six mois suivant son dépôt, ce délai pouvant être prolongé de trois mois par décision administrative (alinéa 47) ;
- de priver du bénéfice de la suspension des intérêts de retard le contribuable refusant l'agrément de la dation à la valeur qu'il avait lui-même proposée ou retirant son offre de dation, en prévoyant, dans ce cas, l'application de l'intérêt de retard à compter de la date à laquelle les droits auraient dû être acquittés (alinéa 49) et, par coordination, de traiter le cas où l'agrément est accordé pour une valeur libératoire inférieure à celle proposée par le contribuable en prévoyant que celui disposera, dans ce cas, d'un délai de trente jours pour confirmer son offre à cette valeur ou y renoncer, l'intérêt de retard ne courant alors qu'à l'expiration de ce délai (alinéa 50) ;
- de rendre irrecevables les offres de dation de biens ayant déjà donné lieu à deux refus d'agrément (alinéa 52).
L'Assemblée nationale n'a adopté que des amendements rédactionnels, ne modifiant pas le dispositif initialement proposé dans le présent projet de loi de finances rectificative.
III. Les propositions de votre commission
Ces mesures répondent à l'objectif visé par la proposition adoptée le 18 octobre 2011 dans le cadre de l'examen du rapport d'information précité relatif à l'art d'aujourd'hui.
Votre commission vous propose donc de donner un avis favorable à l'adoption de ces dispositions.
Article 22 Réforme de la redevance d'archéologie préventive
L'article 22 propose la réforme de la redevance d'archéologie préventive annoncée depuis plusieurs mois par le Gouvernement. Comme l'avait souligné votre rapporteur à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2012, elle vise à répondre à une situation financière préjudiciable au bon fonctionnement de l'archéologie préventive en France, qui demeure le seul moyen efficace de sauver les vestiges archéologiques menacés par des travaux d'aménagement et de faire progresser la connaissance de notre passé.
I. Le droit en vigueur
Si la définition de l'archéologie préventive a été donnée par la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001, créant également l'institut national de recherches archéologiques (INRAP), c'est la loi n° 2003-707 du 1 er août 2003 qui a posé les fondements de son système de financement, prenant notamment en compte l'ouverture à la concurrence des activités de fouilles à d'autres opérateurs.
Comme le rappelait le rapport 3 ( * ) d'information de nos collègues Yves Dauge et Pierre Bordier relatif à l'archéologie préventive, le financement de l'archéologie préventive est assuré selon deux modes différents :
- pour l'activité de fouilles, soumise à concurrence : le prix des fouilles est supporté directement par l'aménageur , selon le principe « aménageur-payeur », qui paie l'opérateur choisi pour réaliser la prestation (c'est-à-dire l'INRAP, le service agréé d'une collectivité territoriale, ou un opérateur privé agréé). Il peut être aidé, le cas échéant, par le fonds national pour l'archéologie préventive (FNAP). C'est un fonds de péréquation qui a pour objet de financer la prise en charge du coût des fouilles prescrites à l'occasion de la construction de logements locatifs aidés ou de logements réalisés par des personnes physiques pour elles-mêmes et les subventions accordées par l'État aux aménageurs.
- pour les missions de service public, c'est-à-dire l'activité de diagnostic (monopole public partagé entre l'INRAP, à 90 %, et les services agréés des collectivités territoriales), ainsi que les activités de recherche et de valorisation : le financement est assuré par la redevance d'archéologie préventive (RAP) 4 ( * ) . Au moins 30 % du produit de la redevance sont affectés au FNAP.
La RAP est due pour tout projet d'aménagement affectant le sous-sol et soumis à certaines déclarations ou autorisations, indépendamment de l'existence de prescriptions. Il existe deux filières de liquidation :
- une filière « urbanisme » pour les travaux soumis à autorisation préalable en application du code de l'urbanisme, pour lesquels la liquidation est effectuée par les services départementaux de l'équipement (DDT).
La redevance « filière urbanisme » est calculée selon un mode comparable à la taxe locale d'équipement (TLE), avec application sur les valeurs immobilières d'un taux qui a été porté par la loi n° 2009-179 du 17 février 2009 pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés de 0,3 % à 0,4 % en 2009, puis à 0,5 % au 1er janvier 2011.
- une filière « DRAC » ou « culture » pour les autres dossiers qui sont instruits par les directions régionales des affaires culturelles, c'est-à-dire les aménagements non soumis à autorisation d'urbanisme mais à étude d'impact en application du code de l'environnement, ainsi que pour les demandes volontaires de réalisation anticipée de diagnostic.
Le montant de la redevance « filière culture » est égal au produit de la superficie du terrain (ou de l'emprise au sol pour les bâtiments agricoles) par un montant de 0,49 €/m², qui résulte d'une indexation sur l'indice du coût de la construction (la dernière actualisation de ce montant, au 1 er août 2010, demeure applicable jusqu'au 31 décembre 2011).
A deux occasions, la RAP a fait l'objet d'aménagements avec l'intervention du législateur. En 2004, avec la loi n° 2004-804 5 ( * ) du 9 août 2004, les modalités de calcul de la redevance ont été modifiées, puis la loi n° 2009-179 6 ( * ) du 17 février 2009 en a augmenté le taux. Mais malgré ces réformes, la RAP n'a jamais permis d'obtenir un niveau de financement suffisant . Son rendement a péniblement dépassé les 70 millions d'euros tandis que l'évaluation des voies et moyens annexée au projet de loi de finances estime à 77 millions d'euros le rendement pour 2011. Or les besoins ont été estimés, par une mission de l'Inspection générale de finances en 2010, à hauteur d'environ 125 millions 7 ( * ) pour assurer la mise en oeuvre des différentes étapes de l'archéologie préventive, y compris de la phase de recherche et de valorisation qui constitue la raison d'être de l'archéologie préventive. C'est ainsi que l'État a chaque année opéré des « sauvetages financiers » en accordant des crédits supplémentaires à l'INRAP, soit 154 millions d'euros depuis 2002. L'ouverture de 60 millions d'euros en autorisations d'engagement est d'ailleurs proposée dans le PLFR.
Comme l'avait déjà souligné une mission d'audit de modernisation de l'Inspection générale des finances en 2006, le système de financement est caractérisé par sa complexité et des problèmes de gouvernance, avec :
• un champ d'application complexe (séparation
de son assiette entre les opérations de construction et les autres
aménagements, 42 faits générateurs) ;
• des exonérations nombreuses et larges :
logements sociaux, logements réalisés par des personnes physiques
pour elles-mêmes, lotissements et zones d'aménagement
concerté (ZAC) hormis les constructions effectuées sur ces zones
lorsqu'elles portent sur une surface hors oeuvre nette (Shon) inférieure
à 1 000 m² ;
• une inadéquation entre les moyens
affectés par l'INRAP et les besoins réels de diagnostics ;
• des difficultés liées à la
gestion du FNAP par l'INRAP et à des flux financiers en cascade. Ainsi,
lorsque les collectivités réalisent des diagnostics au coup par
coup
8
(
*
)
, elles sollicitent
la part de la redevance qui leur est éventuellement due auprès de
l'INRAP ;
• une déconnexion entre le paiement de la taxe
et la prescription, cette dernière pouvant s'appliquer à des
opérations non soumises à la redevance.
Ainsi à la complexité du système de financement et du champ d'application de la taxe 9 ( * ) s'ajoute une gestion non optimale des sommes perçues. L'INRAP, à partir de l'estimation du produit de la redevance, opère une répartition entre régions pour financer les diagnostics dont il n'a aucune visibilité. Ces derniers sont donc réalisés jusqu'à épuisement du produit de l'impôt, les ajustements intervenant ensuite nécessairement au niveau des délais de négociation des conventions de diagnostic, non normés, qui peuvent ainsi allonger les délais globaux décrits dans un chapitre précédent.
Comme l'indiquent Pierre Bordier et Yves Dauge dans leur rapport d'information précité, la question des retards accumulés par l'INRAP est très préjudiciable à la mise en oeuvre des missions de recherche et de valorisation . En effet, le manque de moyens oblige les différents acteurs à opérer des arbitrages en faveur des opérations de terrain jugées les plus urgentes et sensibles car pesant directement sur les personnes morales en attente de pouvoir réaliser leurs projets d'aménagement. Il est évident que l'INRAP doit donner la priorité à la réalisation des opérations de diagnostics et de fouilles dont il a la charge pour ne plus faire peser sur l'archéologie préventive la responsabilité de bloquer les aménageurs. Toutefois, cette situation a des conséquences lourdes puisque les arbitrages sont réalisés au détriment des travaux de recherche et de valorisation. Ces derniers deviennent donc tributaires des aléas, alors même qu'ils constituent la raison d'être de l'archéologie préventive.
Le contrat de performance présenté aux ministères de tutelle le 12 juillet 2011 doit remédier aux problèmes de gouvernance et d'efficience en fixant des objectifs précis à l'établissement. Le document comprend les orientations suivantes, fixées à l'établissement public :
1. améliorer sa capacité à répondre aux prescriptions archéologiques de l'État tout en demeurant la référence en termes scientifiques et techniques ;
2. améliorer sa réactivité et sa compétitivité ainsi que la qualité de service offerte aux aménageurs ;
3. développer sa politique de recherche et d'exploitation scientifique des résultats tout en accélérant leur mise à disposition de la communauté scientifique ;
4. consolider sa politique de valorisation en direction des publics en renforçant les partenariats et en développant les ressources de mécénat ;
5. parachever sa construction tout en recherchant une plus grande performance financière, économique et sociale ;
6. inscrire l'INRAP dans une démarche globale de développement durable.
Le deuxième axe à prendre en compte pour améliorer la situation est celui de la réforme de la RAP, proposée au présent article du projet de loi de finances rectificative.
II. Les travaux de l'Assemblée nationale
La version initiale de l'article 22
La réforme présentée dans la version initiale du PLFR concerne principalement la filière « urbanisme » et propose d'adosser la RAP à la taxe d'aménagement créée par la loi de finances rectificative du 29 décembre 2010.
Cet adossement permettrait notamment :
- d'élargir l'assiette, définie par l'article L. 524-4 du code du patrimoine , qui fait référence aux articles L. 331-10 à L. 331-13 du code de l'urbanisme qui concernent la taxe d'aménagement. Ainsi la réforme revient sur une série d'exonérations définies à l'article L. 524-3 du même code (construction de maison individuelle par une personne physique pour elle-même, construction de logements sociaux - hormis les prêts locatifs aidés d'intégration ou PLAI -, travaux de construction créant moins de 1 000 m 2 de surface de construction, installations d'équipements). Toutefois, sont désormais exonérées les constructions destinées à un service public, au même titre que :
- les logements sociaux construits au moyen d'un prêt locatif aidé d'intégration (PLA-I), qui représentent 20 % des logements locatifs sociaux ;
- les constructions agricoles autres que les annexes d'habitation ;
- les aménagements prescrits par un plan de prévention des risques naturels, technologiques ou miniers ;
- les reconstructions de bâtiments détruits depuis moins de dix ans ;
- les constructions dont la surface est inférieure ou égale à 5 m 2 .
La valeur de l'ensemble immobilier est définie par la surface de la construction, qui va se substituer à la surface hors oeuvre nette (SHON), valorisée en 2011 à 660 €/m 2 (et 748 €/m 2 en Île-de-France), avec un abattement de 50 % pour les locaux à usage industriel ou artisanal, les logements locatifs sociaux, ainsi que pour les 100 premiers m 2 des résidences principales. Le nouvel assujettissement à la redevance des logements sociaux hors PLA-I et des résidences individuelles est donc assoupli par l'existence de cet abattement, commun avec celui applicable à la taxe d'aménagement.
Il convient de noter par ailleurs que des précisions sont apportées à la définition de l'assiette de la filière « culture » afin de mettre le droit en conformité avec la pratique des DRAC (définition de la base d'imposition en cas de diagnostic préventif, référence à la surface au sol nécessaire pour réaliser les travaux et non pas à celle des installations une fois les travaux réalisés).
- d'abaisser le taux de la RAP , défini par l'article L. 524-7 du code du patrimoine, de 0,5 % à 0,4 % ;
- de simplifier les modalités de recouvrement de la redevance et d'en améliorer le taux de recouvrement en renvoyant, pour la filière « urbanisme », à des procédures existant par ailleurs et définies à l'article L. 331-19 à L. 331-23 du code de l'urbanisme.
L'objectif de rendement est estimé à environ 123 millions d'euros , soit 83 millions d'euros provenant de la filière « urbanisme » et 40 millions de la filière « culture ». Enfin la réforme doit être complétée, dans un deuxième temps, par la création d'un compte d'affectation spéciale qui permettra de clarifier la gouvernance et d'éviter les confusions de gestion entre l'INRAP et le fonds national pour l'archéologie préventive (FNAP). Cette création devrait donc intervenir au moment où la réforme produira ses effets, compte tenu du décalage d'une année entre le fait générateur (l'entrée en vigueur est prévue au 1 er mars 2012 pour la RAP « urbanisme ») et la perception du produit de la redevance. L'objectif financier semble atteint avec ce nouveau dispositif et doit permettre de ne plus revenir de façon récurrente au secours de l'INRAP.
Les travaux de l'Assemblée nationale
Malgré la proposition d'une réforme permettant enfin de remettre à plat le financement de l'archéologie préventive et de ne plus recourir aux « sauvetages » budgétaires récurrents, ce dispositif a été modifié par l'Assemblée nationale. Dans un premier temps la commission des finances a adopté un amendement de suppression de l'article 22, qu'elle jugeait insuffisant au regard des réformes de gouvernance devant accompagner celle du financement. Puis en séance, le gouvernement a proposé un amendement 10 ( * ) tendant à exonérer les constructions de maisons individuelles réalisées pour elles-mêmes par une personne physique, que les députés ont adopté .
L'Assemblée nationale a également adopté une série d'amendements rédactionnels ou de précision.
III. Les propositions de votre commission
La version de l'article 22 transmise au Sénat ne paraît pas satisfaisante. L'amendement adopté à l'Assemblée nationale soulève une question de justice sociale . On peut s'interroger sur le choix de l'exonération de maisons individuelles par rapport aux logements sociaux (qui représentent un rendement d'un peu moins de 4 millions d'euros selon les statistiques officielles évaluant la valeur potentielle du rendement de la taxe d'aménagement). En outre, il paraît difficile de justifier que les personnes qui vont acquérir un simple appartement vont devoir payer la RAP qui sera répercutée par l'aménageur dans le prix de vente (puisque les petits logements collectifs ne seront plus exonérés), alors que celles qui peuvent faire construire une maison individuelle n'auront pas à le faire.
Même si cela ne représente que 130 euros pour une maison dont la surface de construction est de 100 m 2 , ce qui peut ne pas paraître dissuasif, il convient de faire le choix d'une fiscalité cohérente avec les objectifs de développement durable au rang desquels figure la lutte contre l'étalement urbain.
Enfin et surtout, cette version soulève une question économique, dans la mesure où l'exonération des maisons individuelles remet en cause une fois de plus le rendement de la RAP qu'elle ferait chuter considérablement. Dans la présentation de son amendement, le Gouvernement a estimé le manque à gagner à hauteur de 18 millions d'euros, soit une baisse de 20 %, ce qui, déjà, ne manquerait pas de peser sur bon nombre de mesures d'archéologie préventive, et on peut l'imaginer facilement, en premier lieu sur la recherche et la valorisation. Mais les statistiques disponibles sur les taxes d'urbanisme permettent d'évaluer à 30 % la part des maisons individuelles dans le produit total, ce qui représenterait une baisse de 37 millions d'euros, pour arriver à un niveau peu éloigné de celui du rendement actuel de la redevance d'archéologie préventive. Il faudrait donc à nouveau revenir sur le taux de la taxe dès 2012 pour assurer le financement de l'archéologie préventive, ce qui est précisément contraire à l'objectif visé.
Votre commission a donc adopté un amendement tendant à supprimer l'exonération des constructions de maisons individuelles réalisées pour elles-mêmes par une personne physique, et à maintenir l'exonération actuellement en vigueur au bénéfice de l'ensemble du logement social.
Article 30 (nouveau) Droit à la formation professionnelle continue des artistes auteurs
I. Les travaux de l'Assemblée nationale
L'article 30 (nouveau) , issu d'un amendement gouvernemental, vise à permettre la mise en oeuvre effective du droit à la formation professionnelle continue des artistes auteurs (plasticiens, compositeurs, écrivains, scénaristes, etc.). En effet, ceux-ci ne bénéficient pas aujourd'hui de ce droit reconnu à tout travailleur, faute d'un dispositif de financement mutualisé et adapté.
Le dispositif proposé reposera sur une contribution des artistes auteurs et de leurs diffuseurs, à hauteur de respectivement 0,35 % et 0,1 % de leur chiffre d'affaires. Cette contribution sera recouvrée par les organismes agréés pour le recouvrement des contributions au régime de protection sociale des artistes auteurs. Une section particulière sera créée au sein du Fonds d'assurance formation des secteurs de la culture, de la communication et des loisirs (AFDAS), organisme paritaire qui en assurera la gestion et la redistribution.
II. La position de votre commission
Votre rapporteur relève que cet article est le fruit d'une concertation approfondie entre les professionnels et les pouvoirs publics, laquelle a duré plus de dix ans et a permis d'aboutir à un accord global .
La question des taux de cotisation applicables respectivement aux auteurs et à leurs diffuseurs fait cependant débat, les premiers jugeant la répartition retenue déséquilibrée.
Par ailleurs, votre rapporteur tient à relayer les inquiétudes et souhaits d'un certain nombre de représentants des professions concernées, afin que ce texte soit appliqué de façon équitable :
- ce droit à la formation professionnelle doit bénéficier à l'ensemble des artistes auteurs qui cotiseront au nouveau régime instauré, et non aux seuls affiliés (AGESSA ou Maison des artistes). Des critères d'éligibilité et de priorité d'accès à cette formation pourront être définis ultérieurement, mais il serait contraire au principe d'égalité des droits de réserver a priori cette formation à une partie seulement des artistes auteurs ;
- afin d'assurer l'équité entre les artistes auteurs oeuvrant dans chaque secteur de la culture, la répartition des fonds collectés entre les secteurs concernés (livre, musique, audiovisuel, arts plastiques...) et la répartition des sièges au sein du collège « artistes auteurs » du Conseil de gestion du fonds doivent s'effectuer en fonction de l'effort contributif de ces différents secteurs ;
- la validation des contenus de formation proposés et la définition des critères d'éligibilité et des éventuelles priorités d'accès à ces formations devront relever de chacune des commissions sectorielles.
Il s'agit ainsi de s'assurer que cette formation continue des artistes auteurs soit mise en place dans des conditions garantissant que cette charge nouvelle pour les auteurs sera cohérente, utile et supportable pour eux.
Votre rapporteur interrogera le ministre sur la façon dont il entend prendre en compte ces préoccupations dans le décret d'application de cet article. Il demandera aussi que les commissions parlementaires concernées soient informées de l'impact de ce dispositif .
Sous ces réserves, votre commission vous propose de donner un avis favorable à l'adoption de cet article.
Article 47 quater (nouveau) Inscription des spectacles musicaux et de variété sur la liste des activités culturelles pouvant être exonérées de cotisation foncière des entreprises
I. Les travaux de l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté un amendement, présenté par plusieurs députés UMP, tendant à intégrer les spectacles musicaux et de variété à la liste des activités culturelles que les collectivités territoriales peuvent faire bénéficier d'exonération de cotisation foncière des entreprises (CFE).
En effet, la réforme de la taxe professionnelle a entrainé une lourde aggravation de la charge fiscale d'une majorité des entreprises de production et de diffusion de spectacles musicaux et de variété, qu'elles ne peuvent pas compenser par la disparition de la taxe sur les immobilisations, dans la mesure où elles en ont très peu.
Or, toutes les catégories de spectacles à l'exclusion de celle-là peuvent bénéficier d'une exonération en matière de contribution économique territoriale (CET).
A l'Assemblée nationale, la ministre du budget a d'ailleurs reconnu qu'il s'agissait là d'un « oubli » et elle a donné un avis favorable à l'adoption de cet amendement, devenu article 47 quater (nouveau) du projet de loi.
II. La position de votre commission
Cette disposition vise à corriger certains effets négatifs de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et à rétablir l'égalité fiscale entre les acteurs du spectacle vivant.
Votre commission a donc donné un avis favorable à l'adoption de cet article.
* 1 Rapport d'information n° 34 (2011-2012) du 18 octobre 2011 de M. Jean-Pierre Plancade « Agissons pour l'art d'aujourd'hui, expression vivante de notre société ».
* 2 Proposition n° 20 du rapport d'information précité de M. Jean-Pierre Plancade.
* 3 Rapport d'information n° 760 (2010-2011) de MM. Pierre Bordier et Yves Dauge : « Archéologie préventive : pour une gouvernance au service de la recherche ».
* 4 A hauteur de 68,5 % tandis que 1,5 % de la RAP sont conservés par la DGFIP au titre des frais de recouvrement.
* 5 Loi relative au soutien à la consommation et à l'investissement.
* 6 Loi pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés.
* 7 Cette somme a été rappelée par l'INRAP à MM. Pierre Bordier et Yves Dauge dans le cadre de leur mission d'information. Le rapport de l'IGF mentionne effectivement un montant de 120 millions d'euros auquel il convient d'ajouter une majoration permettant de créer une réserve pluriannuelle, comme le suggère la mission.
* 8 En application de l'article L. 523-4 du code du patrimoine, les collectivités peuvent opter pour une compétence dite « générale » pendant trois ans minimum, pour tout diagnostic réalisé sur leur territoire, ou pour une compétence au coup par coup. Dans ce dernier cas, si elle renonce à l'exercer, c'est l'INRAP qui doit réaliser le diagnostic.
* 9 Le Conseil constitutionnel a qualifié, dans sa décision du 16 janvier 2001, la RAP d'imposition de toutes natures.
* 10 Amendement n° 455.