B. LA SIMPLIFICATION DU DROIT, UNE MISSION IMPOSSIBLE ?
L'objectif de simplification du droit se heurte, d'une part, à certaines limites inhérentes à la nécessité d'adapter les normes à une société elle-même complexe, d'autre part, à un véritable emballement du processus législatif.
1. Les limites intrinsèques de l'objectif de simplification
Dans le rapport qu'il avait présenté au nom de votre commission sur la dernière proposition de loi de simplification et d'amélioration de la qualité du droit, M. Hervé Maurey, rapporteur pour avis, avait déjà souligné que tout ne peut pas être simplifié, et qu'une certaine complexité du droit est nécessaire 4 ( * ) .
La doctrine se montre sceptique - voire franchement critique - à l'égard de la simplification du droit, évoquant une « illusion dangereuse » ou encore le « dernier credo des crédules » 5 ( * ) .
Même si le souci que le droit ne pêche pas par excès de complexité est légitime, celle-ci est en partie inévitable, voire nécessaire. Notre société étant de plus en plus complexe, il n'est pas anormal que le droit, qui cherche à prendre en compte au mieux la réalité, soit lui-même complexe. Comme l'indique Mme Amicie Maucour-Isabelle, « le droit est (...) intrinsèquement complexe. Sa finalité consiste à répondre aux attentes sociales nouvelles et il doit sans cesse s'adapter à l'évolution de la société en trouvant des réponses nouvelles et appropriées à ces transformations » 6 ( * ) . M. Bertrand Sellier a quant à lui souligné qu'« on ne peut vouloir plus de garanties, de protection et inversement réclamer des textes intelligibles au commun des mortels » 7 ( * ) .
En conséquence, la doctrine est sceptique vis-à-vis de la notion de simplification, évoquant « une croyance un peu naïve en la possibilité de simplifier » 8 ( * ) . Le Conseil d'État relève quant à lui que « l'effort de simplification du droit ne conduit pas, dans l'immense majorité des cas, à une réduction du nombre d'articles ou de dispositions applicables, voire entraîne, au contraire, un alourdissement de certains textes, ce qui ne peut que rendre plus incertain l'apport concret pour les citoyens de telles mesures » 9 ( * ) .
Certains jugent même que la simplification présente des risques, à l'exemple de M. Jean-Marie Pontier, qui estime qu'« il peut être dangereux de vouloir simplifier à tout prix. La diversité du vocabulaire est l'expression de la recherche d'une plus grande précision. Les mots ne sont pas, nous le savons, substituables les uns aux autres » 10 ( * ) . Il affirme que « en matière juridique, simplifier peut aussi entraîner des complications supplémentaires lorsqu'il va s'agir d'appliquer la règle ».
2. Une digue insuffisante face à l'inflation législative
La frénésie de production de normes est constatée par tous. Le Premier ministre l'a indiqué lui-même dans sa lettre de mission adressée à M. Jean-Luc Warsmann : « Notre pays souffre d'une inflation normative dénoncée unanimement par les responsables politiques, les praticiens, les juridictions et les acteurs économiques. Cette production normative mal maîtrisée porte préjudice à la qualité de la règle de droit, affecte le crédit de l'action publique, génère des coûts pour la collectivité et constitue un facteur d'insécurité juridique » 11 ( * ) .
Le rapport du Conseil d'État de 2006 cite des chiffres 12 ( * ) particulièrement révélateurs de cette frénésie normative :
- 9 000 lois et 120 000 décrets ont été recensés en 2000. Entre 2000 et 2006, ce stock de normes s'est accru au rythme moyen de 70 lois, 50 ordonnances et 1 500 décrets par an ;
- en moyenne, plus de 10 % des articles d'un code sont modifiés chaque année, avec des taux nettement supérieurs pour certains codes, comme les codes du travail, de la santé publique, de la sécurité sociale, le code général des impôts ou encore le code général des collectivités territoriales ;
- les textes de lois sont de plus en plus longs, comme l'illustre le volume du Journal Officiel, passé en moyenne de 15 000 pages annuelles au cours des années 1980 à 23 000 pages annuelles au cours des dernières années.
Conscient de cette réalité, le précédent président du Sénat, M. Gérard Larcher, constatait ainsi, en clôture de la dernière session ordinaire, que « les lois circonstancielles, l'empilement des textes, la complexité et l'insécurité juridiques qui en résultent sont des problèmes sous toutes les majorités. Il en est de même de la complexité et de la longueur excessives de certains textes, du caractère déclaratif de certaines dispositions, ainsi que de certains de nos amendements ». 13 ( * )
* 4 Avis n° 6 (2010-2011) fait au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, Hervé Maurey, p. 18.
* 5 Pierre-Yves Monjal, « Simplifiez, simplifiez, il en restera toujours quelque chose... » in Revue du droit de l'Union européenne, n° 2, 2003, p. 343.
* 6 Amicie Maucour-Isabelle, « La simplification du droit : des réformes sans définition matérielle », AJDA, 2005, p. 303.
* 7 Bertrand Sellier, « Les limites de la simplification », Petites affiches, 24 mai 2007, n° 104, p. 28.
* 8 Bertrand Sellier, Ibid, p. 28.
* 9 Conseil d'État, « Sécurité juridique et complexité du droit », Rapport annuel 2006, p. 49.
* 10 Jean-Marie Pontier, « Brèves remarques sur la simplification du droit », in « La simplification du droit », p. 10.
* 11 « Rapport sur la qualité et la simplification du droit », Jean-Luc Warsmann, parlementaire en mission auprès du Premier ministre, décembre 2008, p. 3.
* 12 Conseil d'État, Ibid, p. 272.
* 13 Allocution de M. le Président du Sénat, séance du 28 juin 2011.