C. UNE PROCÉDURE CONTRAIRE À L'INTELLIGIBILITÉ DE LA LOI
Par leur caractère disparate, les lois de simplification sont en elles-mêmes peu intelligibles, nécessitent l'implication d'un nombre croissant de commissions, et constituent une invitation à multiplier les « cavaliers législatifs ».
1. La complexité des textes visant à simplifier le droit
Même si, prise séparément, chacune des dispositions des lois de simplification peut avoir la prétention de réduire la complexité ou de clarifier le droit existant, ces textes, pris dans leur ensemble, sont parfaitement illisibles en raison de leur manque d'unité. En effet, leurs nombreux articles abordent autant de sujets différents.
Par ailleurs, le nombre des articles des lois de simplification tend à croître de manière exponentielle au cours de la navette, les différents ministères et les parlementaires rivalisant d'imagination pour y insérer des dispositions additionnelles, comme le montre le tableau ci-après.
ÉVOLUTION DU NOMBRE D'ARTICLES DES TROIS DERNIÈRES LOIS DE SIMPLIFICATION AU COURS DE LEUR EXAMEN PAR LE PARLEMENT
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Nombre d'articles dans la proposition de loi initiale |
Nombre d'articles à l'issue de la première lecture par l'Assemblée nationale |
Nombre d'articles à l'issue de la première lecture par le Sénat |
Évolution du nombre des articles 14 ( * ) |
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Loi de 2007 |
12 |
16 |
31 |
+ 158 % |
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Loi de 2009 |
50 |
77 |
140 |
+ 180 % |
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Loi de 2011 |
150 |
206 |
227 |
+ 51 % |
La présente proposition de loi comportait 94 articles dans son texte initial. En première lecture, l'Assemblée nationale y a introduit 59 articles nouveaux et en a supprimé 17 articles. Le texte qui arrive devant le Sénat comporte donc 136 articles mais, en comptant les suppressions d'articles qui doivent être confirmées ou non, 153 articles sont encore en discussion.
2. La pluralité des commissions compétentes
Pour examiner des textes de simplification toujours plus volumineux et disparates, il a été nécessaire de multiplier les commissions impliquées.
La première proposition de loi de simplification, en 2007, a pu être traitée par la seule commission des lois. En revanche, en 2009, la deuxième proposition de loi de simplification a mobilisé, en outre, la commission des affaires économiques, la commission des finances et la commission des affaires sociales. La troisième proposition de loi de simplification, en 2010-2011, compte tenu de son ampleur, a mobilisé également trois commissions pour avis : la commission de la culture, la commission des affaires sociales et la commission de l'économie.
Pour examiner les 153 articles de la présente proposition de loi de simplification du droit et d'allégement des démarches administratives, il est fait appel à pas moins de cinq des six commissions permanentes que compte le Sénat : la commission des lois (70 articles), la commission des affaires sociales (41 articles), la commission de l'économie (32 articles), la commission des finances (8 articles) et la commission de la culture (2 articles).
3. La multiplication des « cavaliers législatifs »
L'accroissement du volume des lois de simplification du droit ne rencontre guère de limites, dans la mesure où celles-ci ne sont pas matériellement définies. De ce fait, certaines dispositions additionnelles constituant des « cavaliers législatifs » peuvent se multiplier en première lecture 15 ( * ) devant chacune des deux chambres.
Les principes de la jurisprudence du Conseil Constitutionnel tendant à encadrer le droit d'amendement sont pourtant bien établis. Depuis une décision du 10 juillet 1985 16 ( * ) , le Conseil vérifie que les amendements ne sont pas dépourvus de tout lien avec les dispositions figurant dans le projet de loi initial. L'exigence de ce lien a motivé des censures de dispositions votées, dont le rythme s'est accéléré au cours de la période récente.
La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a consacré ce contrôle. L'appréciation de la présence de cavaliers législatifs est désormais fondée sur le premier alinéa de l'article 45 de la Constitution, dans sa nouvelle rédaction aux termes de laquelle « sans préjudice de l'application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ».
Le lien exigé doit être établi par rapport au contenu même des dispositions initiales : il ne suffit pas que l'amendement ait un rapport avec l'intitulé du texte initial, qui ne constitue qu'un indice du contenu matériel des dispositions. Ainsi, le 25 janvier 2007 17 ( * ) , le Conseil constitutionnel a jugé qu'une habilitation à prendre par ordonnance des mesures relatives à la pratique des soins psychiatriques sans consentement ne pouvait être incluse dans un texte relatif à l'organisation institutionnelle des professions de santé, même si le Sénat, qui était à l'origine de cet amendement, avait modifié l'intitulé du projet de la loi pour tenir compte de cet ajout. Dans le dispositif de sa décision, le Conseil a d'ailleurs rétabli l'intitulé initial de la loi.
Toutefois, ces principes bien établis ne suffisent pas à décourager l'adoption de cavaliers législatifs, car leurs auteurs peuvent toujours espérer les voir échapper à la censure du Conseil Constitutionnel.
Tout d'abord, parce que celui-ci n'est pas systématiquement saisi des lois de simplification du droit. La loi n° 2011-525 du 18 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit a bien été déférée au Conseil Constitutionnel par au moins soixante sénateurs et soixante députés, mais ce n'est pas le cas de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures administratives, ni de la loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit.
Ensuite, le Conseil Constitutionnel n'exerce qu'un contrôle minimal sur les cavaliers législatifs. Dans les considérants de sa décision du 12 mai 2011 sur la dernière loi de simplification 18 ( * ) , il a rappelé « qu'aucune exigence constitutionnelle n'impose que les dispositions d'un projet ou d'une proposition de loi présentent un objet analogue ; que la complexité de la loi et l'hétérogénéité de ses dispositions ne sauraient, à elles seules, porter atteinte à l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ; qu'aucune des dispositions de la loi ne méconnaît par elle-même cet objectif ; que la procédure d'adoption de la loi n'a pas eu pour effet d'altérer la clarté et la sincérité du débat parlementaire ».
Certes, le Conseil a néanmoins censuré deux dispositions introduites dans la loi en première lecture au motif qu'elles ne présentaient pas de lien, même indirect, avec celles qui figuraient dans la proposition de loi initiale : l'article 187, introduit par l'Assemblée nationale, qui prévoyait que les auditeurs de deuxième classe du Conseil d'État sont nommés parmi des anciens élèves de l'École nationale d'administration, et l'article 190, introduit par le Sénat, qui validait les reclassements intervenus en application de la rénovation de la convention collective nationale des établissements privés d'hospitalisation 19 ( * ) .
Mais il est permis de penser que cette absence de lien avec le texte initial de la proposition de loi se vérifiait également pour bien d'autres dispositions additionnelles, qui n'ont pas été censurées pour autant. Le caractère aléatoire du contrôle exercé par le Conseil Constitutionnel aboutit à maintenir intacte la tentation d'introduire des dispositions entièrement nouvelles dans des textes de simplification déjà très disparates dès le départ.
* 14 Les lois de 2007 et 2009 ont été adoptées définitivement par le Parlement à l'issue de leur examen en seconde lecture par l'Assemblée nationale. La loi de 2011 a été adoptée à l'issue d'une deuxième lecture dans chaque chambre, puis d'une commission mixte paritaire. Elle comporte 200 articles dans son texte définitif.
* 15 L'insertion de « cavaliers législatifs » est plus difficile en deuxième lecture, car la jurisprudence du Conseil Constitutionnel dite « de l'entonnoir » fait obstacle à l'adoption, à ce stade de la procédure, de dispositions qui ne sont pas en relation directe avec une disposition restant en discussion.
* 16 Décision n° 85-191 DC du 10 juillet 1985.
* 17 Décision n° 2007-549 DC du 25 janvier 2007.
* 18 Décision n° 2011-629 DC du 12 mai 2011.
* 19 En outre, le Conseil Constitutionnel a, conformément à sa jurisprudence dite « de l'entonnoir », censuré quatre dispositions introduites en deuxième lecture qui n'étaient pas en relation directe avec une disposition restant en discussion.