N° 157
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 novembre 2013 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des affaires économiques (1) sur le projet de loi de finances pour 2014 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME IX
PARTICIPATIONS FINANCIERES DE L'ÉTAT
Par M. Alain CHATILLON,
Sénateur.
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(1) Cette commission est composée de : M. Daniel Raoul , président ; MM. Martial Bourquin, Claude Bérit-Débat, Gérard César, Alain Chatillon, Daniel Dubois, Pierre Hérisson, Joël Labbé, Mme Élisabeth Lamure, M. Gérard Le Cam, Mme Renée Nicoux, M. Robert Tropeano , vice-présidents ; MM. Jean-Jacques Mirassou, Bruno Retailleau, Bruno Sido , secrétaires ; M. Gérard Bailly, Mme Delphine Bataille, MM. Michel Bécot, Alain Bertrand, Mme Bernadette Bourzai, MM. François Calvet, Roland Courteau, Marc Daunis, Claude Dilain, Alain Fauconnier, Didier Guillaume, Michel Houel, Serge Larcher, Jean-Jacques Lasserre, Jean-Claude Lenoir, Philippe Leroy, Mmes Valérie Létard, Marie-Noëlle Lienemann, MM. Michel Magras, Jean-Claude Merceron, Jackie Pierre, Ladislas Poniatowski, Mme Mireille Schurch, M. Yannick Vaugrenard . |
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 14 ème législ.) : 1395, 1428 à 1435 et T.A. 239
Sénat : 155 et 156 (annexe n° 13 ) (2013-2014)
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
L'article 21 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1 er août 2001 prévoit un compte d'affectation spéciale (CAS) intitulé « Participations financières de l'État ». Ce compte , qui est également une mission budgétaire - les deux termes étant utilisés indistinctement dans les documents budgétaires - vise à identifier les recettes de cessions des participations détenues par l'État et à ne pas les assimiler à des produits courants qui financeraient les dépenses de fonctionnement de ce dernier.
Les principales tendances constatées depuis quelques années jusqu'à aujourd'hui ainsi que les observations précédentes de la commission des Affaires économiques permettent de mieux situer les développements du présent rapport.
Tout d'abord, entre fin 2010 et fin 2012, la crise financière a eu pour effet de diminuer la valeur des participations de l'État de plus du quart de 88,2 à 65,4 milliards d'euros. En raison de la progression des valorisations boursières depuis le début de l'année 2013, le portefeuille de participations cotées de l'Etat représente, au 1 er septembre 2013, 68,6 milliards d'euros de capitalisation, soit un peu moins de 3,5 % du PIB et de la dette publique qui sont approximativement du même montant. Ces chiffres publiés par le « jaune » budgétaire 2014 ne prennent pas en compte la forte hausse des valorisations depuis le début du mois de septembre, si bien qu'au moment des auditions conduites par le rapporteur le 5 novembre dernier, ce portefeuille avoisinait, au total 100 milliards d'euros, dont 80 milliards de participations cotées et 20 de non cotées, soit 5 % du PIB. Pour expliquer ces évolutions, il convient de rappeler que les titres EDF, qui représentent à eux seuls près de la moitié du total du portefeuille coté de l'Etat, ont progressé de 90 % depuis un an.
Ensuite, la mise en oeuvre de la réforme institutionnelle de l'État actionnaire s'est traduite par la création d'une nouvelle fonction de « commissaire aux participations de l'État » et l'assignation explicite d'un objectif de stratégie industrielle à l'Agence des participations financières de l'État.
Par ailleurs, comme tous ses prédécesseurs, votre rapporteur pour avis souligne que cette mission apparaît comme une sorte de « boite noire budgétaire » et constate que les années 2013 et 2014 n'apportent guère de visibilité supplémentaire au Parlement dans ce domaine. Ainsi, les montants relatifs aux cessions et au désendettement de l'État sont, selon le Gouvernement et les représentants de l'Agence des participations de l'Etat, volontairement fixés de manière indicative pour éviter de donner un quelconque « signal » aux marchés, ce qui ne permet ni à ces derniers, ni au Parlement, d'anticiper les orientations stratégiques de l'État actionnaire.
Enfin, au-delà de ces analyses traditionnelles, votre rapporteur pour avis s'est efforcé de placer son approche sous le signe du pragmatisme ainsi que de l'urgence du redressement industriel. Constatant l'insuffisance des données budgétaires chiffrées et des orientations précises sur la stratégie de l'État actionnaire, votre rapporteur pour avis avait, l'an dernier, dirigé ses investigations sur les organigrammes de l'APE et des représentants de l'État dans les conseils d'administration. Il en avait conclu, avec l'approbation de l'ensemble de la commission des Affaires économiques, qu'un élan nouveau pourrait être donné par l'État actionnaire à la réindustrialisation et au soutien de la croissance d'entreprises de taille moyenne ou intermédiaire, handicapées par le marasme du financement bancaire, en faisant appel à des personnalités reconnues du monde industriel. Il avait également suggéré d'utiliser plus largement des outils - comme le vote double, les holdings et l'emprunt obligataire - permettant de préserver le pouvoir de contrôle de l'État actionnaire tout en démultipliant ses marges de manoeuvres financières.
Pour l'essentiel, votre rapporteur pour avis, qui s'est inquiété des prolongements des recommandations de la commission, enregistre avec satisfaction l'intention exprimée par le Gouvernement d'avancer dans le sens :
- d'un plus grand dynamisme de la gestion du portefeuille de participations, au service du financement du dynamisme industriel ;
- et d'une ouverture du vivier de recrutement des administrateurs.
Au-delà des espoirs que suscite ce « renouvellement doctrinal », toute l'efficacité de cette politique reposera, bien entendu, sur ses modalités de mise en oeuvre et sur la capacité à concentrer les efforts de chacun sur les résultats économiques tangibles plutôt que sur les effets d'annonce ou les recalibrages institutionnels.
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Lors d'une réunion tenue le 13 novembre 2013, la commission des Affaires économiques, sur la proposition de son rapporteur pour avis, s'en est remis à la sagesse du Sénat pour l'adoption des crédits du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » dans le projet de loi de finances pour 2014. |