Projet de loi de finances pour 2014 : Action extérieure de l'État : Français à l'étranger et affaires consulaires

II. UN RÉSEAU CONSULAIRE QUI S'ADAPTE

A. UN RÉSEAU CONSULAIRE SOUS TENSION

Le récent rapport de la Cour des Comptes sur l'évolution des missions et de l'organisation des consulats français l'étranger est venu confirmer un constat bien connu : la France offre à ses ressortissants à l'étranger un éventail particulièrement élevé -voire sans équivalent- de services, dont l'état civil, le notariat et l'action sociale.

On connaissait la distinction traditionnelle entre les pays d'inspiration « anglo-saxonne » qui offrent moins de services à leurs compatriotes expatriés et ceux, comme la France, l'Italie ou l'Espagne, qui accompagnent au mieux leurs communautés expatriées. Ce rapport pointe en outre le faire que la France assure des services qu'aucun autre État -même au sein du bloc des pays dits « latins »- ne rend à ses ressortissants : transcription des actes d'état civil, organisation de la journée défense et citoyenneté, placement ou aide à la formation des Français expatriés, traitement des dossiers de bourses scolaires pour les enfants scolarisés à l'étranger.

1. Les visas, une activité économiquement « rentable »

a) La croissance continue des demandes de visas

Le nombre de visas demandés et délivrés augmente chaque année depuis 4 ans. En 2009, nos postes ont délivré 1,85 million de visas pour 2,1 millions demandés ; en 2010, 2 millions de visas ont été délivrés pour 2,2 demandés ; en 2011, 2,15 millions de visas délivrés pour 2,4 demandés ; en 2012, on comptait 2,3 millions de visas délivrés pour 2,6 millions demandés . Le taux de refus est resté relativement stable depuis 2007, variant entre 9 et 10%, selon les années.

En 2012, 88,5% des visas délivrés étaient des visas de court séjour, 7% des visas de long séjour. Le reliquat se répartit entre les visas délivrés pour l'Outre-mer et les visas officiels (diplomatiques et de service). Les visas délivrés pour études représentaient 38,5% des visas émis pour long séjour. Les visas délivrés pour affaires représentaient quant à eux 19% des visas de court séjour édités.

Les dix postes qui traitent le plus de demandes sont, à la fin du premier semestre 2013, par ordre décroissant les suivants : Moscou, Alger, Shanghai, Pékin, Tunis, Istanbul, Londres, Casablanca, Oran et Bangkok. Tous ces postes ont vu leur activité augmenter entre 2012 et 2013, à l'exception de Casablanca, en léger repli. En termes numériques, les hausses les plus spectaculaires ont été constatées à Moscou et en Extrême-Orient.

Longtemps uniquement conçue sous l'angle de la régulation des flux migratoires, la politique des visas est aussi un outil très puissant d'attractivité pour notre pays.

Votre commission avait particulièrement attiré l'attention du gouvernement, l'an dernier, sur la situation problématique pour la délivrance des visas dénoncée par notre poste à Shangaï. En réponse à vos rapporteurs, la ministre déléguée avait chiffré, devant la commission, le 30 octobre 2012 : « le manque à gagner de la non-création d'ETP est considérable. Il est ainsi estimé, pour chaque emploi local non créé en Chine par exemple, à 340.000 € pour le budget de l'État et à 8 M€ pour l'économie française. »

« Alors que nos principaux partenaires mettent en place des politiques spécifiques en matière de visas afin de favoriser l'expansion du tourisme, secteur également considéré comme un gisement durable de croissance et d'emplois pour notre pays, nous devons doter le réseau consulaire de moyens appropriés et faciliter l'accès à notre territoire aux clientèles à fort pouvoir d'achat.

« C'est dans cet objectif que Laurent Fabius a souhaité la création de 75 ETP supplémentaires sur 3 ans au profit de nos services des visas. Ces besoins paraissent modestes au regard des gains potentiels considérables qu'ils seront en mesure de susciter. »

Cet appel a été entendu par le gouvernement, qui a prévu la création de 75 ETP sur 3 ans pour les visas (dont 28 en 2014) et qui a annoncé ^{8 ( * )} avoir fixé pour objectif à l'ensemble de nos postes en Chine la délivrance d'un visa en 2 jours.

LES VISAS À SHANGHAI : RÉPONSE ÉCRITE DU GOUVERNEMENT AU QUESTIONNAIRE BUDGÉTAIRE DE VOTRE COMMISSION

OCTOBRE 2013

La délivrance des visas à Shanghai ne présente plus, actuellement, de difficultés particulières. Dans un contexte tendu marqué par une hausse spectaculaire de la demande ces dernières années, des efforts exceptionnels concernant les affectations de personnels ont été consentis par l'administration. Le service des visas du consulat s'est vu attribuer :

4 ETP permanents et 2,5 ETP vacations (30 mois) en 2012

4 ETP permanents et 2,5 ETP vacations (30 mois) en 2013

Soit au total sur 2 ans : 8 ETP permanents et 2 fois 2,5 ETP en vacations.

Les créations de postes et les renforts saisonniers ont ainsi permis au consulat de réduire les délais de rendez-vous chez le prestataire à 3 jours au mois de juillet.

Shanghai est devenu en 2012, en termes de volume d'activité, le 3 ^e poste du réseau derrière Moscou et Alger.

On ne peut que se féliciter de ce changement de regard sur l'activité visa car elle rapporte près de 126 millions d'euros par an, et, si on soustrait le titre 2 relatif aux agents en charge de cette activité, rapporte en recettes « nettes » 78 millions d'euros.

UNE QUESTION DE COMPÉTITIVITÉ : LA DÉLIVRANCE DES VISAS « SCHENGEN »

Dans le but de sécuriser davantage les visas et d'éviter au maximum les tentatives de fraude, les pays membres de l'espace Schengen ont décidé de déployer progressivement le Visa Information System (VIS) qui recueille les données biométriques des demandeurs.

La France est parmi les pays en pointe sur ce sujet : sur les 193 points de délivrance que compte son réseau, la France délivre des visas biométriques dans 173 d'entre eux. Or, les services consulaires se sont rendus compte que, dans les villes où les consulats des autres pays de l'espace Schengen n'avaient pas mis en oeuvre les visas biométriques, les demandeurs se détournaient de nos consulats pour s'adresser à ceux de nos partenaires, générant ainsi un manque à gagner financier et détournant également certains touristes qui préféraient passer leurs vacances en Espagne ou en Italie plutôt qu'en France pour bénéficier de formalités moins lourdes. En effet, la prise des empreintes biométriques exige que le demandeur se déplace en personne auprès du consulat ou de l'agence qui instruit la demande alors qu'avec un visa classique, il peut faire déposer son dossier par un tiers.

Par conséquent, pour que notre pays ne perde pas son attractivité, il a été décidé par décision interministérielle de suspendre, à compter du 1er août 2013, la délivrance des visas biométriques dans certains postes, où la France est le seul État de l'espace Schengen à délivrer ce type de visas. Cette mesure s'applique jusqu'à la date d'entrée en vigueur du VIS, variable selon les pays. Elle concerne essentiellement des postes situés en Europe - à l'exception notable de notre consulat général à Londres - et en Amérique du Nord, ainsi que l'Australie, la Nouvelle-Zélande, la Corée du Sud et le Japon.

Actuellement, en plus de ces postes, la biométrie n'est également pas mise en application dans nos postes situés en Russie, Ukraine, Chine et Inde. En revanche, elle sera déployée prochainement à Bangkok et Jakarta en raison de l'entrée en vigueur du VIS dans ces pays à la fin de l'année 2013.

Source : Rapport spécial de la commission des Finances de l'Assemblée nationale sur les crédits de la mission action extérieure de l'état dans le projet de loi de finances pour 2014, n°1428, 10 octobre 2013

b) Les différentes modalités d'externalisation

Plusieurs formules ont été tentées pour externaliser tout ou partie des traitements des demandes de visas, afin d'optimiser la procédure d'instruction. Dans tous les cas, la partie proprement régalienne des visas reste naturellement de la compétence exclusive des consulats.

L'externalisation en matière de demandes de visas n'est pas uniforme selon les postes. On distingue :

- L'externalisation limitée à la seule prise de rendez-vous . Seul le calendrier des rendez-vous est dans ce cas confié à un prestataire, qui se rémunère généralement via un surcoût sur les appels téléphoniques. Le reste de l'activité visa est intégralement assuré par les services consulaires. Cette procédure permet de libérer les consulats de la gestion des flux de personnes et évite également aux demandeurs les longues files d'attente. L'externalisation des prises de rendez-vous est utilisée principalement par nos postes situés en Afrique subsaharienne , au Maroc et quelques postes situés en Europe .

- L'externalisation limitée à la prise de rendez-vous et à la collecte des dossiers. Dans ce cas, l'accueil du public et le dépôt des dossiers se fait sur rendez-vous chez le prestataire. Le consulat saisit lui-même les données informatiques. Ce type d'externalisation est actuellement en vigueur uniquement dans nos cinq postes situés en Inde , pour des raisons techniques, et devrait à terme, disparaître, la plus-value apparaissant moindre qu'une externalisation plus poussée.

- L'externalisation complète, sans la biométrie. Dans ce cas, l'ensemble des tâches non-régaliennes est effectuée par le prestataire, y compris la saisie informatique des données alphanumériques des demandeurs, reversée dans le système d'information du consulat par l'intermédiaire d'un logiciel dédié (« Visanet ») qui sert d'interface entre les outils informatiques du prestataire et ceux de l'administration. Cette externalisation est utilisée dans les postes qui ont une activité très soutenue et où la biométrie n'est pas encore déployée : Russie, Ukraine, Chine .

- L'externalisation complète avec la biométrie. Dans ce dernier cas, le prestataire se voit également confier le recueil des données biométriques des demandeurs. Cette procédure a été autorisée par la CNIL puis par le Conseil d'État. Aucune donnée personnelle n'est conservée chez le prestataire. Ce système a pour principal intérêt d'éviter au demandeur de se présenter au consulat après avoir déposé son dossier chez le prestataire.

Ce type d'externalisation est utilisé, actuellement, à Londres, Istanbul et Ankara , ainsi que dans nos consulats soumis à une demande importante et où le « Visa Information System », qui impose la biométrie à tous les États Schengen, est déjà en vigueur : Alger, Tunis, Le Caire, Beyrouth, Abou Dhabi, Doubaï, Koweït, Riyad, Djeddah, Johannesburg, Lagos, Tripoli.

À ce jour, 31 consulats au total ont externalisé la collecte des dossiers de demandes de visas, avec ou sans externalisation de la biométrie. L'externalisation des postes délivrant plus de 10 000 visas/an a été privilégiée.

D'après le ministère des affaires étrangères, le bilan apparaît très positif sur plusieurs points : amélioration des conditions d'accueil des demandeurs, disparition des files d'attente devant nos consulats, réduction des délais d'instruction, maîtrise du plafond d'emploi, amélioration de la productivité des agents. L'externalisation a permis en outre de libérer les services des visas de certaines activités chronophages et de consacrer davantage de temps aux tâches régaliennes (contrôles, instruction, prise de décision), qui restent de la compétence exclusive de l'administration.

L'externalisation complète avec biométrie incluse s'étend progressivement aux postes soumis à forte demande. Des procédures de sélection de prestataires sont en cours pour les postes suivants : Doha, Annaba, Oran et Dakar. D'autres postes pourraient faire l'objet d'une externalisation dans les deux prochaines années, notamment les consulats situés au Maroc.

Par ailleurs, l'expérimentation à Izmir ayant donné de bons résultats, le dispositif de centres de collecte ouverts dans des villes dépourvues de consulats a été étendu : en Russie (dans cinq villes), mais également en Arabie Saoudite , et, prochainement, en Afrique du Sud .

DIFFÉRENTES MODALITÉS D'EXTERNALISATION POUR LES VISAS

Externalisation limitée à la prise de rendez-vous	Externalisation étendue à la collecte des dossiers	Externalisation étendue à la saisie informatique (logiciel visanet)	Externalisation étendue à la prise d'empreinte biométrique (logiciels visanet + bionet)
Abidjan	Bangalore	Bangkok	Abou Dabi
Abuja	Bombay	Canton	Alger
Agadir	Calcutta	Chengdu	Ankara
Almaty	New-Delhi	Jakarta	Beyrouth
Annaba	Pondichéry	Kiev	Colombo (sept. 2013)
Bamako		Moscou	Djeddah
Belgrade		Pékin	Doubaï
Brazzaville		Saint-Pétersbourg	Istanbul
Casablanca		Shanghai	Johannesbourg
Conakry		Wuhan	Koweït
Cotonou			Lagos
Dakar			Le Caire
Douala			Londres
Dublin			Riyad
Fès			Tripoli (sept. 2013)
Genève			Tunis
Islamabad
Le Cap
Libreville
Lomé
Manama
Manille
Marrakech
Niamey
Nouakchott
Oran
Ouagadougou
Port-au-Prince
Rabat
Saint-Domingue
Skopje
Tananarive
Tbilissi
Tirana
Toronto
Yaoundé

Source : Ministère des Affaires étrangères

c) Les regroupements opérés pour le traitement des visas en Europe

Dans le cadre de la Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP) un regroupement du traitement des visas a été opéré en Europe, sous deux formes :

- regroupement au sein d'un même pays : en Allemagne (regroupement à Francfort : Francfort + Berlin + Düsseldorf + Hambourg + Munich + Sarrebruck + Stuttgart) ; en Belgique (regroupement à Bruxelles : Bruxelles + Anvers + Liège), en Espagne (regroupement à Madrid : Madrid + Barcelone + Bilbao + Séville), en Grèce (regroupement à Athènes : Athènes + Thessalonique), en Italie (regroupement à Rome : Rome + Milan + Naples + Turin + Gênes, ainsi que le Saint-Siège), en Pologne, (regroupement à Varsovie : Varsovie + Cracovie), au Portugal (regroupement à Lisbonne : Lisbonne + Porto) ;

- regroupement régional : en Autriche (regroupement de Bratislava, Prague, Budapest et Ljubljana), en Lettonie (regroupement de Tallinn et Vilnius), en Belgique (Luxembourg et Amsterdam), en Suède (Islande).

Ces regroupements, transparents pour l'usager, n'ont pas donné lieu à des difficultés particulières. D'après les informations communiquées par le gouvernement, aucun autre regroupement n'est prévu en Europe à l'heure actuelle.

2. Les fonctions d'état civil

En 2012, les postes consulaires ont établi, transcrit et mis à jour plus de 120 000 actes d'état civil (naissances, mariages, décès, reconnaissances...) délivré et mis à jour 75 000 livrets de famille, vérifié l'authenticité de 35 000 actes d'état civil étrangers, reçu 1700 déclarations de nationalité et procédé à 10 000 auditions de contrôle de la validité des mariages célébrés à l'étranger par les autorités locales ^{9 ( * ).}

D'après les documents budgétaires ^{10 ( * )} , les délais de délivrance des passeports (qui n'incluent que le délai de traitement, et pas le délai de prise de rendez-vous au consulat, le cas échéant), fixés à 11 jours en 2014 devraient connaitre une stabilisation à 10 jours à l'horizon 2015, compte tenu de l'achèvement de la réforme de l'acheminement direct (plus de la moitié des titres délivrés en 2011 étaient concernés). Il faut noter que ce délai est inférieur à l'objectif fixé au ministère de l'intérieur pour la délivrance d'un passeport sur le territoire national (15 jours, programme 307). Le rythme croissant de la demande de passeports de la part des Français de l'étranger, constaté ces dernières années, engage toutefois à la prudence quant à l'atteinte des objectifs-cible 2015.

Votre co-rapporteur M. Robert del PICCHIA a d'ailleurs alerté le gouvernement à deux reprises sur les délais excessifs d'obtention des passeports à New York et Montréal, la première fois par une question écrite ^{11 ( * )} , la deuxième fois par le biais du questionnaire budgétaire prévu dans le cadre de l'examen de la loi de finances.

Il ressort de la réponse, reproduite ci-dessous, qu'au délai de traitement à proprement parler (10 jours) s'ajoute un délai de 30 ( !) jours pour l'obtention d'un rendez-vous. Ces délais sont à juste titre jugés excessifs par nombre de nos concitoyens.

L'exemple de la délivrance des passeports à New York et Montréal :
réponse du gouvernement

Au 30 juin 2013, près de 130 000 passeports ont été délivrés dans le réseau consulaire depuis le début de l'année, dans un délai moyen de 12 jours. Cela constitue une hausse de la demande de 9% par rapport au premier semestre 2012, pour des délais de délivrance similaires.

Au consulat général de France à New-York, ce sont 2 884 passeports qui ont été délivrés sur cette période. Le délai moyen d'obtention d'un rendez-vous est actuellement d'une trentaine de jours. Une fois la demande réceptionnée, l'usager obtient son passeport en moins de 10 jours.

Pour ce qui relève du consulat général de France à Montréal, le nombre de passeports délivrés depuis le début de l'année s'élève à 3 653. Le délai moyen d'obtention d'un rendez-vous est de 30 jours. L'usager réceptionne son passeport en 10 jours environ.

Il est à noter que le délai moyen de rendez-vous est très variable selon les postes et selon la période de l'année. Les ressortissants français sont plus nombreux à solliciter un rendez-vous auprès du consulat à l'approche des périodes de congés.

Sur ce même sujet, une autre façon d'alléger les tâches du réseau consulaire est de mettre fin à l'obligation de double présentation de l'usager au consulat. M. Robert del Picchia, co-rapporteur, a d'ailleurs récemment déposé une question écrite ^{12 ( * )} pour attirer l'attention du Gouvernement sur ce point.

« M. Robert del Picchia attire l'attention de M. le ministre des affaires étrangères sur l'obligation de double présentation imposée aux demandeurs de passeport ou de carte d'identité. La nécessité d'être présent à la fois lors de la demande et lors de la remise du document est clairement une contrainte pour tous les usagers. Mais pour nos ressortissants établis hors de France, cela peut devenir un véritable casse-tête et représenter un coût financier exorbitant. Même si des améliorations sensibles ont été obtenues ces dernières années avec la suppression de la compétence territoriale, la possibilité de délivrance par les consuls honoraires français, et le dispositif de valises mobiles Itinera, un grand nombre de nos compatriotes expatriés reste pénalisé par l'obligation de se présenter à deux reprises pour obtenir un document de voyage ou d'identité. On ne comprend d'ailleurs pas ce qui justifie cette procédure quand d'autres pays transmettent les documents aux demandeurs par courrier sécurisé. Pour éviter la présence lors de la délivrance du document, l'administration pourrait numériser la signature du demandeur apposée sur le formulaire de demande, comme c'est déjà le cas pour la carte d'identité. Quant à la restitution de l'ancien passeport, il ne s'agit pas là d'une exigence impérative puisque l'ancien passeport peut être conservé par le demandeur dans le cas où il comporte un visa en cours de validité. On remarquera que dans son programme de simplification de l'action publique, le premier ministre a déjà prévu la suppression de la double présence pour les mineurs de moins de douze ans. Il lui demande si des mesures réglementaires ad hoc pourront être prises pour supprimer l'obligation de se présenter à deux reprises pour un passeport ou une carte d'identité et ainsi simplifier considérablement les démarches des administrés et en particulier celles de nos compatriotes établis hors de France. »

S'agissant de la délivrance des cartes d'identité , le délai moyen de délivrance des cartes nationales d'identité sécurisées délivrées par les postes consulaires s'établit à 44 jours en 2012 (contre 60 jours en 2011).

La Cour des comptes a récemment déploré le coût élevé que représente ce service pour le ministère des affaires étrangères et envisagé que ce service ne soit plus rendu en dehors de l'espace Schengen. Elle a ainsi considéré que parmi les 92 000 cartes nationales d'identités délivrées en 2012, près de 40 000 l'ont été en dehors de l'Union c'est-à-dire dans une zone où la nécessité de détenir une carte d'identité est à son sens moins avérée, sachant par ailleurs :

- que la détention de ce document n'est plus obligatoire en France depuis 1955 ;

- que chaque enfant mineur voyageant doit désormais être obligatoirement pourvu de son propre passeport ;

- que le passeport fait partie des pièces justificatives d'identité au sens français de l'Agence nationale des titres sécurisés dépendant du ministère de l'intérieur.

À cet égard, si la délivrance d'une carte nationale d'identité est gratuite depuis le 1 ^er septembre 1998, le coût de confection d'une carte s'élève à 46 € sur l'ensemble des postes pilotes du contrôle de gestion (hors coûts propres au ministère de l'intérieur).

Le coût total de fabrication des cartes nationales d'identités s'élève donc pour le ministère des affaires étrangères, hors zone Schengen, à près de 2 M€ annuels.

La Cour des comptes indique : « Dans ces conditions, et compte tenu de l'intérêt limité que représente ce document dans ces parties du monde, une réflexion sur le maintien de ce service par les services consulaires aux Français résidant hors de l'espace Schengen pourrait être étudiée. Une telle piste d'allègement fait du reste l'objet d'un examen sérieux par le ministère.

« Elle pourrait, le cas échéant, s'accompagner d'une centralisation en France des demandes et pourra en tout état de cause être réexaminée à l'occasion de la mise en place de la carte nationale d'identité électronique. »

Vos rapporteurs ne partagent pas l'avis de la Cour des comptes sur le soi-disant intérêt « limité » de la détention d'une carte d'identité, notamment lors de voyages en France ou dans l'espace Schengen. Ils soulignent quant à eux qu'il faudra veiller, le cas échéant, à ce que toute réforme éventuelle ne dégrade pas la qualité des services rendus à nos compatriotes établis à l'étranger.

3. Les pistes pour alléger les tâches du réseau consulaire

a) Les brigades « volantes » en renfort en cas de pics d'activité

Au cours des entretiens menés dans le cadre de la préparation du présent rapport, il est apparu que plusieurs pistes étaient à l'étude ou en cours d'expérimentation pour alléger les tâches d'un réseau consulaire sous pression.

Ainsi par exemple, un petit volant d'emplois est conservé pour être déployé à la demande et permettre d'absorber les pics d'activité saisonniers. Cette méthode souple et flexible ne peut être qu'encouragée, sachant que la difficulté réside dans le fait que les « pics saisonniers » se produisent simultanément dans beaucoup de points du réseau consulaire. De même que le recours à des agents de droit local -hors missions régaliennes naturellement-, se poursuit.

LA POLITIQUE DES « RENFORTS » PONCTUELS
AU SEIN DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

Au cours des dernières années, le ministère des Affaires étrangères a augmenté sa capacité à mobiliser des personnels de renfort. L'envoi de ces agents en mission à l'étranger intervient pour l'essentiel en réponse à des crises ou à des situations d'urgence. Il peut aussi, dans un contexte de resserrement des effectifs dans le réseau diplomatique et consulaire, répondre à des besoins en personnels sur une base temporaire. Pour ce faire, le ministère des Affaires étrangères a constitué un vivier d'agents qui, à tout moment, peuvent être envoyés à l'étranger pour une mission de courte durée. Ils font l'objet d'une sélection spécifique au moment de leur recrutement en fonction de leur grade, des compétences acquises (consulaire, politique, coopération, gestion, secrétariat, informatique et communication...) et de leur disponibilité. Le nombre de ces personnels de renfort a été multiplié par deux en 2011-2012. Désormais, 22 agents missionnaires de renfort de catégories A, B et C sont rattachés en permanence à la Direction des ressources humaines du ministère et effectuent tout au long de l'année des missions ponctuelles. A ces missionnaires de renfort permanents s'ajoutent des agents qui sont sollicités pour répondre à des besoins urgents supplémentaires. En 2012 et au cours du 1 ^er semestre 2013, près de 180 missions d'une durée moyenne de deux mois sont intervenues à l'étranger. Certaines ont été mises en place dans des contextes de crise ou post-crise (Tripoli, Bamako, Istanbul, Le Caire). D'autres ont pu correspondre à des échéances particulières ayant ponctué l'agenda international : G8 à Londres, Euro 2012 à Kiev, présidence de l'UE. De nombreux missionnaires de renfort de catégorie C ont par ailleurs été mobilisés afin de faire face aux pics d'activité saisonniers dans les services des visas dans nos consulats en Chine, en Inde, en Indonésie et en Géorgie. Enfin, comme chaque année, une équipe de missionnaires de renfort a été constituée afin de suivre les travaux de l'Assemblée générale des Nations unies. En raison de besoins croissants, le ministère prévoit d'augmenter, à partir du 1 ^er septembre 2013, le nombre de missionnaires de renfort permanents de catégorie C de 12 à 15 personnes.

Source : ministère des affaires étrangères, réponse au questionnaire budgétaire

b) La question des actes notariés en dehors de l'Union européenne

Aux termes du décret 91-152 du 7 février 1991, les consulats exercent des attributions notariales à l'égard des Français à l'étranger inscrits au registre ou des étrangers devant produire des actes en territoire français. Cette activité représentait 4 408 actes en 2011 et 4 248 en 2012.

Le gouvernement a lancé une réflexion sur la réduction de la fonction notariale au sein des consulats et ambassades du monde entier, comme cela a déjà été le cas pour les pays de l'Union européenne : l'activité notariale des consulats s'exerce aujourd'hui uniquement dans les postes implantés dans des pays hors de l'Union européenne.

D'après les informations fournies par le gouvernement ^{13 ( * )} , les actes établis chaque année par les notaires consulaires, sur la base de modèles fournis par un notaire français ou non, sont essentiellement des procurations pour vendre ou acheter un bien immobilier ou des contrats de mariage .

Le gouvernement estime que le maintien de cette activité, qui n'est pas au coeur du métier consulaire, pose des problèmes de sécurité juridique , indépendamment même de la charge qu'elle représente pour certains consulats.

C'est dans ce contexte que le ministère des affaires étrangères, avec le ministère de la justice et le Conseil supérieur du notariat, étudie les conditions dans lesquelles il serait possible de faire évoluer cette compétence, au regard des besoins de nos compatriotes établis à l'étranger et de l'économie française : suppression pure et simple, suppression limitée aux postes où de réelles alternatives locales existent, maintien de la compétence avec un aménagement des tarifs et du régime de responsabilité du notaire consulaire.

La Cour des comptes, dans son récent rapport sur l'évolution des missions et de l'organisation des consulats ^{14 ( * )} , aborde d'ailleurs la question de l'avenir de cette compétence notariale.

LES REMARQUES DE LA COUR DES COMPTES SUR LES COMPÉTENCES NOTARIALES DES CONSULATS (SEPTEMBRE 2013).

Aux consulats généraux de Sao Paulo et Shanghai, l'activité mobilise un demi-ETPT ; elle occupe 1/3 d'ETPT à Casablanca. Depuis 2005 cependant, les missions notariales ne sont plus assurées par les consulats situés sur le territoire des États membres de l'Union européenne, de l'Espace économique européen , ainsi qu'en Andorre, en Suisse, à Monaco et au Vatican. Or une enquête effectuée en janvier 2005 parmi les communautés françaises expatriées en Europe n'a révélé aucune critique ou réaction négative. Lors de la session de l'assemblée des Français à l'étranger de mars 2005, l'évocation de la réforme n'a du reste donné lieu à aucun débat.

En ce sens, sous condition d'une adaptation législative, la généralisation de l'extinction immédiate ou progressive de la compétence notariale, que les consulats français sont pratiquement les seuls à exercer, paraît envisageable même si certains postes mentionnent qu'une étude juridique des conséquences d'un tel choix pourrait être localement nécessaire.

Elle l'est d'autant plus au regard de quatre éléments :

- cette activité mobilise nécessairement des agents titulaires, il n'est donc pas possible d'en rationaliser la conduite en s'appuyant davantage sur des agents recrutés localement ;

- malgré l'existence de modèles types, il s'agit d'une activité qui, sous couvert de service aux usagers, fait peser non pas sur une étude privée et professionnelle, mais sur les agents de l'État, dont la spécialité n'est pas de traiter les questions notariales, la responsabilité d'établissement d'actes qui emportent des conséquences juridiques et parfois patrimoniales très importantes ;

- la procédure de légalisation des actes sous seing privé, prévue par l'article 5 du décret n° 2007-1205 du 10 août 2007, permet dans certains cas d'atteindre le même résultat ;

- enfin, l'examen attentif des dispositions du décret 81-778 fixant les droits de chancellerie met en évidence à la fois la très grande variété des actes notariés susceptibles d'être établis par un consulat mais également l'extrême complexité des tarifs.

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* ⁸ Lors de l'examen des crédits en commission élargie à l'Assemblée nationale le 22 octobre 2013.

* ⁹ Source : rapport précité de la Cour des comptes.

* ¹⁰ PAP 2013

* ¹¹ Consultable sur : http://www.senat.fr/questions/base/2013/qSEQ130506543.html

* ¹² Question parue au JO Sénat du 14/11/2013 - page 3274

* ¹³ Réponse du 8 octobre à une question écrite de M Thierry Mariani, http://questions.assemblee-nationale.fr/q14/14-35491QE.htm

* ¹⁴ Rapport rédigé à la demande de la commission des finances de l'Assemblée nationale.