N° 161
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014
|
Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 novembre 2013 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire (1) sur le projet de loi de finances pour 2014 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
TOME VI
ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
TRANSPORTS ROUTIERS
Par M. Ronan DANTEC,
Sénateur.
|
(1) Cette commission est composée de : M. Raymond Vall , président ; MM. Gérard Cornu, Ronan Dantec, Mme Évelyne Didier, MM. Philippe Esnol, Alain Houpert, Hervé Maurey, Rémy Pointereau, Mmes Laurence Rossignol, Esther Sittler, M. Michel Teston , vice-présidents ; MM. Pierre Camani, Jacques Cornano, Louis Nègre , secrétaires ; MM. Joël Billard, Jean Bizet, Vincent Capo-Canellas, Yves Chastan, Philippe Darniche, Marcel Deneux, Michel Doublet, Jean-Luc Fichet, Jean-Jacques Filleul, Alain Fouché, Mme Marie-Françoise Gaouyer, M. Francis Grignon, Mme Odette Herviaux, MM. Benoît Huré, Daniel Laurent, Mme Hélène Masson-Maret, MM. Jean-François Mayet, Stéphane Mazars, Robert Navarro, Charles Revet, Roland Ries, Yves Rome, Henri Tandonnet, André Vairetto, Paul Vergès . |
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 14 ème législ.) : 1395 , 1428 à 1435 et T.A. 239
Sénat : 155 et 156 (annexe n° 10b ) (2013-2014)
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Annoncée par le Premier ministre le 29 octobre dernier, la suspension de l'entrée en vigueur de la taxe poids lourds a rendu en partie caducs les crédits consacrés aux « transports routiers » du projet de loi de finances pour 2014. Ce budget est en effet constitué, dans une large mesure, de fonds de concours de l'agence de financement des infrastructures de transport de France. Or, l'AFITF devait récupérer 760 millions d'euros par an de recettes de cette écotaxe, sur un budget annuel de l'ordre de 2,2 milliards d'euros.
Convaincu de la nécessité d'une entrée en vigueur rapide de cette taxe, qui a été conçue dans le cadre du Grenelle de l'environnement pour faire participer le transport routier à la transition écologique, votre rapporteur a, dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2014, rencontré les principaux acteurs concernés, afin de formuler des propositions concrètes pour assurer l'avenir de cette recette nécessaire à la modernisation de l'offre de transport. Le présent rapport fait le bilan de ce travail et une série de propositions.
Une première difficulté d'application de la taxe résulte des modalités concrètes de sa collecte, qui défavorisent les petites et moyennes entreprises de transport. La tarification différente entre abonnés et non-abonnés, l'obligation de prépaiement pour les non-abonnés et les cautions obligatoires pour l'équipement embarqué posent des problèmes d'égalité devant cette taxe . Votre rapporteur est convaincu de l'importance des réponses à apporter sur ce point. Il s'agit aussi de mieux accompagner ce secteur, par des dispositifs d'aide à la modernisation, en direction des TPE et PME. La mise en place de la taxe poids lourds intervient aussi dans un contexte de forte tension dans le secteur routier, soumis à de fortes concurrences dont certaines relèvent des pratiques de concurrence déloyale. Votre rapporteur estime ainsi, rejoignant les conclusions du rapport sur la circulation des mégacamions et du fret routier de Fabienne Keller (n° 644 du 10 juin 2013), que la résolution de la crise actuelle doit passer par des réponses sur ce point (contrôles, législation des travailleurs détachés, pratiques de filialisation etc).
Le secteur agricole s'est fortement mobilisé contre le système actuel, réclamant de nombreuses exonérations. Votre rapporteur a essayé d'ouvrir des pistes de réflexion sur les exonérations possibles dans le cadre contraint des directives Eurovignette.
La mise en oeuvre de la taxe poids lourds doit également être l'occasion de rééquilibrer les relations entre les producteurs et la grande distribution . Il est en effet légitime que cette dernière, qui va largement bénéficier du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE), accepte les surcoûts résultant de l'écotaxe, sans chercher à les faire assumer aux producteurs. Le débat en cours doit être l'occasion de trouver des solutions pour réduire la pression que la grande distribution exerce sur les transporteurs et les entreprises du secteur agricole.
La suspension de la mise en oeuvre de la taxe doit aussi permettre d'en parfaire le dispositif , en augmentant les taux applicables aux poids lourds de 44 tonnes , dont la circulation a été autorisée en décembre 2012 sans contrepartie, alors qu'ils détériorent significativement le réseau routier.
Il convient enfin de mettre en place une mesure objective et non susceptible de contestations du report de trafic que la taxe va engendrer sur le réseau autoroutier car l'Etat devra pouvoir récupérer, le cas échéant à l'avenir, une partie des gains résultant de l'entrée en vigueur de la taxe pour les sociétés autoroutières.
En examinant le compte d'affectation spéciale « aides à l'acquisition de véhicules propres », votre rapporteur a également souhaité dresser un bilan du bonus-malus écologique . Si les industriels automobiles français ont affiché le souhait compréhensible d'une stabilité du dispositif dans le temps, votre rapporteur considère néanmoins que ce dernier doit encore évoluer . En effet, le recentrage des bonus sur les véhicules électriques et hybrides a pour conséquence de réduire à la portion congrue l'aide à l'achat des petits véhicules thermiques à essence peu consommateurs de carburant, sur lesquels les constructeurs automobiles français sont pourtant bien positionnés. Il propose ainsi d'étendre le malus vers les véhicules « neutres » (n'entrant ni dans le champ du bonus ni dans celui du malus) pour mieux financer le bonus sur les petits véhicules.
Par ailleurs, le maintien de stratégies industrielles très favorables aux véhicules diesel , qui représentent environ 70 % des achats de véhicules neufs, est une source de préoccupation pour votre rapporteur. L'entrée en vigueur en septembre 2014 de la norme Euro 6, certes bien plus exigeante en termes de rejets de polluants, ne répond pas à toutes les interrogations posées par ce type de véhicules , comme l'ont révélé les auditions réalisées sur ce sujet.
Malgré l'hypothèque constituée par la suspension de l'écotaxe, et après en avoir longuement débattu, votre commission a émis un avis favorable d'attente à l'adoption des crédits relatifs aux transports routiers du projet de loi de finances pour 2014.
I. UN BUDGET EN SUSPENS
A. LA SUSPENSION DE L'ENTRÉE EN VIGUEUR DE LA TAXE POIDS LOURDS
Le 29 octobre dernier, le Premier ministre a annoncé la suspension de l'entrée en vigueur, au 1 er janvier 2014, de la taxe poids lourds, à la suite des manifestations bretonnes.
Cette taxe kilométrique avait fait l'objet d'un large consensus lors du Grenelle de l'environnement. Codifiée aux articles 269 à 283 quinquies du code des douanes, elle vise à faire payer aux poids lourds l'usage, actuellement gratuit, du réseau routier national non concédé et des routes départementales ou communales susceptibles de subir un report de trafic du réseau autoroutier.
|
LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DE LA TAXE POIDS LOURDS Le réseau taxable Le réseau taxable s'étend sur 15 000 kilomètres environ , dont 10 000 kilomètres de réseau national non concédé et 5 000 kilomètres de réseau local, gérés par 68 collectivités et susceptibles de subir un report « significatif » du fait de la mise en place de la taxe. Il est défini par le décret n° 2009-1588 du 18 décembre 2009 relatif à la consistance du réseau routier national non soumis à la taxe nationale sur les véhicules de transport de marchandises et par le décret n° 2011-910 du 27 juillet 2011 relatif à la consistance du réseau routier local soumis à la taxe nationale sur les véhicules de transport de marchandises. Le barème La directive 1999/62/CE, dite « Eurovignette », prévoit que la recette globale de la taxe est plafonnée à un montant équivalent à la totalité des coûts de construction, d'exploitation, d'entretien et de développement du réseau taxable. Les taux kilométriques dépendent du nombre d'essieux du véhicule, du poids total autorisé en charge et de sa classe d'émission de gaz polluants EURO . Ils ont été définis par deux arrêtés du 14 mai 2013.
En vertu de l'article 275-2 du code des douanes, les taux kilométriques sont minorés de 30 % dans les régions Aquitaine et Midi-Pyrénées et de 50 % en Bretagne, en raison de leur périphéricité. Un abattement de 10 % est aussi prévu pour les redevables qui choisissent de s'acquitter de la taxe en souscrivant un contrat d'abonnement auprès d'une société habilitée de télépéage (SHT). Les redevables La taxe poids lourds devrait concerner 800 000 véhicules, dont 550 000 poids lourds français et 250 000 poids lourds étrangers . La collecte Comme l'a exposé Marie-Hélène Des Esgaulx dans son avis sur le projet de loi portant diverses dispositions en matière d'infrastructures de services de transports 1 ( * ) , « le recours à des péages électroniques s'est révélé être la seule solution effectivement praticable. L'installation de péages physiques, à l'instar de ceux existant sur les autoroutes, n'était tout simplement pas envisageable compte tendu de l'étendue et de l'hétérogénéité du réseau taxable ». Le réseau taxable est divisé en sections de tarification, auxquelles sont associés des points de tarification virtuels. Le franchissement d'un point de tarification constitue le fait générateur de la taxe. Elle est alors due sur l'ensemble de la longueur de la section de tarification. En moyenne, une section de tarification mesure 3,8 kilomètres. Comme l'a indiqué Marie-Hélène Des Esgaulx, « en théorie, il aurait été envisageable de taxer les poids lourds en fonction du kilométrage réellement parcouru. Mais, en pratique, cette option est apparue très délicate à mettre en oeuvre même avec un système perfectionné de repérage par satellite. Or dans le cadre de la perception d'une taxe, le fait générateur et l'assiette taxable doivent être établis avec la plus grande fiabilité. Au demeurant, la tarification par section ne s'éloigne que peu de la tarification « au réel » puisqu'une section est normalement définie entre deux intersections. Lorsqu'un poids lourd s'engage sur une section de tarification, on peut donc légitimement en déduire qu'il l'a parcourue en entier ». Chaque véhicule devra disposer d'un équipement électronique embarqué permettant l'enregistrement automatique, à chaque franchissement d'un point de tarification, des éléments nécessaires à la liquidation de la taxe. La géolocalisation des véhicules se fait par satellite (GPS) ou par des ondes courtes aux endroits où le repérage par satellite est inopérant, comme dans les tunnels. |
Elle répond à plusieurs objectifs :
- faire payer l'usage des routes par les professionnels qui les utilisent ;
- imposer un signal prix au transport routier traduisant ses impacts environnementaux de façon à inciter à la rationalisation à terme du transport routier sur les moyennes et courtes distances ;
- accélérer le financement des infrastructures nécessaires à la mise en oeuvre d'une politique de transport durable.
L'écotaxe doit générer une recette brute annuelle de 1,1 milliard d'euros, dont 760 millions d'euros pour l'agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et 150 millions d'euros pour les collectivités territoriales. Sa suspension représente donc un manque à gagner considérable pour l'AFITF, dont le budget annuel est actuellement proche de 2,2 milliards d'euros. L'écotaxe devait en effet progressivement se substituer à une subvention versée par l'Etat sur le budget général.
|
L'AFITF ET SON FINANCEMENT Établissement public à caractère administratif, l'AFITF a été créée à la suite du comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 18 décembre 2003 pour apporter la part de l'Etat dans le financement des grands projets d'infrastructures ferroviaires, fluviales, maritimes et routières. A partir de 2006, avec l'extension de son domaine d'intervention au financement des contrats de plan ou de projets Etat-régions, elle est devenue l'acteur privilégié du financement de l'ensemble des infrastructures de transport. Ses ressources proviennent essentiellement du secteur routier, puisqu'elles sont composées de : - la taxe d'aménagement du territoire prélevée sur les concessionnaires d'autoroutes (535 millions d'euros en 2012) ; - la redevance domaniale, perçue en contrepartie de l'avantage que les sociétés d'autoroutes tirent de l'occupation du domaine public (198 millions d'euros en 2012) ; - une partie des amendes du dispositif de contrôle et de sanction automatisés des infractions au code de la route (272 millions d'euros en 2012). Son équilibre financier a été assuré depuis 2009 par la mise en place d'une subvention budgétaire de la part de l'Etat, qui devait s'éteindre avec l'augmentation de ses ressources, en raison de la hausse de la redevance domaniale, d'une part, et de la mise en oeuvre de l'écotaxe, d'autre part. |
L'écotaxe poids lourds devait initialement entrer en vigueur le 20 juillet 2013. Avant l'annonce de sa suspension, deux reports ont successivement été décidés en raison de difficultés techniques, d'abord au 1 er octobre 2013, puis au 1 er janvier 2014. Ces reports ont déjà privé l'AFITF de 250 millions d'euros 2 ( * ) en 2013.
Pour faire face à cette diminution imprévue de ressources, l'AFITF a prélevé des sommes importantes, près de 430 millions d'euros, sur son fonds de roulement , qui était assez élevé. Cette procédure à caractère exceptionnel ne pourra pas être réitérée lors des prochains exercices.
L'AFITF a par ailleurs déjà ralenti l'exécution d'un certain nombre de projets , en particulier ceux qui figurent dans les programmes de modernisation des itinéraires routiers (PDMI) et les contrats de plan ou de projets Etat-régions. Par exemple, le montant alloué aux PDMI, fixé à 379,6 millions d'euros dans le budget prévisionnel adopté en décembre 2012, a été porté à 335,6 millions d'euros lors de la deuxième décision modificative intervenue le 4 juillet 2013. Or, le taux d'avancement de ces PDMI est relativement faible, puisqu'il devrait atteindre 42% à la fin de l'année 2013, avec toutefois de fortes disparités suivant les régions.
Dans l'attente de réponses précises du ministre des Transports sur la façon dont ce manque à gagner va être compensé, cette suspension oblige à considérer comme théoriques les estimations de crédits du projet annuel de performance relatif à la mission « Ecologie, développement et mobilité durables » concernant l'AFITF.
C'est la raison pour laquelle le budget consacré aux transports routiers possède cette année la particularité d'être un budget « en suspens ».
|
LE RECOURS À UN CONTRAT DE PARTENARIAT PUBLIC-PRIVÉ L'ampleur et la complexité de la tâche rendue nécessaire par la mise en oeuvre de la taxe a conduit l'Etat à avoir recours à un partenariat public-privé. Il a signé un contrat avec le consortium Ecomouv', constitué par l'entreprise Autostrade per l'Italia (désormais dénommée Atlantia), qui possède 70% du capital, le reste étant détenu par Thalès (11 %), SNCF (10%), SFR (6%) et Steria (3%). La procédure d'appel d'offres a été dans un premier temps annulée par le tribunal administratif de Cergy-Pontoise, puis validée par le Conseil d'Etat le 24 juin 2011. La signature du contrat est intervenue le 20 octobre 2011. Votre rapporteur n'a pas souhaité approfondir les conditions d'attribution de ce contrat, dans la mesure où elles font actuellement l'objet d'une procédure judiciaire ainsi que d'une commission d'enquête du Sénat. La durée du contrat est de 13 ans et trois mois, dont 21 mois de déploiement du dispositif et 11,5 années d'exploitation. A l'issue du contrat, l'ensemble du dispositif est remis à l'Etat. Ce contrat prévoit l'installation de 173 portiques de contrôle automatique fixes et de 250 dispositifs de contrôle automatique déplaçables. En septembre 2013, 156 portiques avaient été posés et 142 dispositifs de contrôle automatique déplaçables étaient prêts à être utilisés. Une phase d'essai du dispositif à l'échelle nationale, sur la base du volontariat et sans perception de la taxe, a démarré le 29 juillet 2013. Le système d'information des douanes a fait l'objet d'une adaptation afin de pouvoir gérer tous les éléments relatifs à la collecte de l'écotaxe, aux infractions et aux contestations. C'est l'échec du système d'information du partenaire privé Ecomouv' aux tests d'aptitude au bon fonctionnement, fin juin et fin août 2013, qui a justifié les deux reports de la taxe, au 1 er octobre 2013 puis au 1 er janvier 2014. La rémunération du prestataire privé chargé de la mise en oeuvre du dispositif de collecte et de contrôle automatique n'est pas liée au montant de taxe collectée, comme c'est le cas pour une concession classique, mais à la performance de son système (notamment le taux de collecte, le taux de notification erronée, le taux de dossiers complets de manquement...) et aux frais réels d'exploitation qui peuvent dépendre de plusieurs variables (trafic sur le réseau taxable, nombre de manquements constatés...). Elle intervient dès que le dispositif est mis à disposition (c'est-à-dire après sa validation par l'Etat à la suite de phases de vérification), quelle que soit la date d'entrée en vigueur effective de la taxe. Un montant de 230 millions d'euros par an est prévu pour la rémunération d'Ecomouv' et des sociétés habilitées de télépéage. Cela représente un peu plus de 20% des recettes annuelles attendues de la taxe. Mais ce ratio doit être mis en perspective, d'une part, avec les investissements de départ rendus nécessaires par la création de cette nouvelle taxe, qui deviendront la propriété de l'Etat à l'issue du contrat, d'autre part, avec les expériences étrangères. Le coût de perception des systèmes de télépéage poids lourds existant dans divers pays apparaît en effet assez élevé, autour de 2 à 3 centimes d'euro par véhicules kilomètre, comme le démontre le tableau comparatif inséré en annexe du présent rapport. Avec un coût au poids lourds kilomètre de 2,3 centimes d'euro, la France entre dans cet ordre de grandeur. Les ratios entre les coûts de collecte et la recette totale sont beaucoup plus variables selon les pays, dans la mesure où les niveaux tarifaires sont très divers : le système suisse, avec un tarif moyen de près de 40 centimes par poids lourds kilomètre peut afficher un ratio de 7%, tandis que le système allemand présente un ratio de l'ordre de 20 à 25% avec un tarif moyen initial de 13,5 centimes et des coûts de collecte très élevés, compte tenu notamment de la complexité du système de déclaration des itinéraires pour les usagers occasionnels. |
Votre rapporteur ne prend pas position sur les conditions du contrat entre Ecomouv' et l'Etat alors qu'une commission d'enquête sénatoriale et une procédure judiciaire sont en cours. Mais il souligne néanmoins que le débat autour du contrat ne peut se résumer à la question du taux élevé de perception de la taxe.
Le tour de table d'Ecomouv' avec un certain nombre d'industriels français comme Thalès et SFR s'inscrit dans une stratégie d'exportation de ce système, alors que le mécanisme de redevance sur les poids lourds est amené à s'étendre dans l'UE.
Le taux de perception de plus de 20 % peut apparaître comme abusif mais votre rapporteur rappelle qu'à la fin du contrat (13 ans et 3 mois), l'Etat récupèrera les biens composant le dispositif de collecte et le taux de perception se réduira (autour de 10 %), ces investissements étant amortis. Si en outre les recettes étaient amenées à augmenter, les coûts de perception hors investissement étant fixes, ce pourcentage pourrait diminuer progressivement.
* 1 Avis n° 334 sur le projet de loi portant diverses dispositions en matière d'infrastructures et de services de transport présenté par Marie-Hélène Des Esgaulx au nom de la commission des finances, Sénat, 2012-2013.
* 2 Il existe un décalage entre l'entrée en vigueur de la taxe et la perception de ses recettes. Les 250 millions d'euros évoqués ici ne représentent donc pas la totalité des recettes que devrait percevoir l'AFITF sur une période cinq mois en régime de croisière.