C. UNE EXTENSION DES RÈGLES EN MATIÈRE DE FINANCEMENT DES CAMPAGNES
Introduit par la loi n° 90-55 du 15 janvier 1990, le chapitre V bis du titre I er du premier livre du code électoral forme le droit commun du financement des campagnes électorales. À compter de 2014, ces dispositions s'appliqueront désormais à l'ensemble des élections politiques, notamment celles sénatoriales jusqu'à présent exclues de leur champ d'application.
Votre rapporteur relève ainsi que, à l'initiative de l'Assemblée nationale, l'ensemble des candidats aux élections cantonales seront désormais soumis à la législation en matière de financement de la vie politique, quelle que soit la population du canton. Auparavant, seuls les cantons comptant au moins 9 000 habitants étaient concernés.
Par ailleurs, votre rapporteur ne peut manquer de relever qu'à l'initiative du Sénat, soutenue et complété par l'Assemblée nationale, les campagnes de soutien de recueil des participations des électeurs pour provoquer l'organisation d'un référendum, dans le cadre de la procédure prévue à l'article 11 de la Constitution, connaîtront également des limitations comparables à celles applicables au droit commun des campagnes électorales.
1. Une entrée des élections sénatoriales dans le droit commun du financement des campagnes électorales
La soumission des campagnes électorales sénatoriales résulte d'une initiative du Sénat lors de de l'examen de la loi organique n° 2011-412 du 14 avril 2011. Le groupe de travail mis en place par votre commission afin d'étudier la législation applicable aux campagnes électorales avait en effet conclu, à l'unanimité de ses cinq rapporteurs issus de chacun des groupes politiques du Sénat, que, « au regard de l'importance du mandat sénatorial, il n'était pas légitime que la Haute Assemblée conserve un régime dérogatoire » et avaient appelé le Sénat à « adopter une attitude volontariste et [à] ne pas laisser aux autres pouvoirs publics l'initiative d'une telle réforme ».
Il rejoignait une préconisation du groupe de travail présidé par M. Pierre Mazeaud, ancien président du Conseil constitutionnel. Ce rapport justifiait l'entrée dans le droit commun de l'élection des sénateurs pour deux raisons principales. Tout d'abord, ce groupe de travail jugeait que le coût d'une campagne sénatoriale pouvant être élevé, il était justifié qu'un contrôle plus étroit soit mis en oeuvre. En outre, l'absence d'un contrôle des dépenses électorales pouvait créer une inégalité entre les candidats détenant des fonctions exécutives au sein d'une collectivité territoriale, ces derniers pouvant « disposer d'avantages en nature non négligeables par rapport à [leurs] adversaires ».
Ainsi, sur proposition de notre collègue Patrice Gélard, le Sénat a-t-il prévu des règles de financement des campagnes électorales aux élections sénatoriales à compter du renouvellement partiel de 2014 en créant un article L. 308-1 du code électoral qui renvoie, sous réserve d'adaptations nécessaires, au droit commun.
Le renouvellement partiel de septembre 2014 devrait donc voir la première application de cette réforme, ce qui a nécessité que votre commission, à l'initiative de notre collègue Jean-Yves Leconte, introduise, comme pour les députés élus par les Français établis hors de France, au sein de l'article 48 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013, les adaptations rendues nécessaires pour l'application de ces règles aux campagnes des candidats aux sièges de sénateurs représentant les Français établis hors de France.
De même, l'article 26 de la loi n° 2013-1029 du 15 novembre 2013 a étendu les règles dérogatoires existant pour les élections législatives dans les circonscriptions ultramarines en prévoyant que les dépenses de transport justifiées par la campagne au sein des départements d'outre-mer, en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et aux îles Wallis et Futuna ne sont pas incluses dans le plafond des dépenses électorales. Sans priver d'effet l'institution du compte de campagne, cette règle prend en compte l'étendue de ces circonscriptions ; l'intégration des dépenses de transport aurait pour effet dans ce cas d'empêcher les candidats d'exposer d'autres dépenses, le plafond de dépenses étant rapidement atteint par ces seules dépenses.
Votre rapporteur relève donc qu'au terme de ces modifications législatives, les élections sénatoriales entrent ainsi pleinement dans le droit commun, conformément à la volonté exprimée par la Haute Assemblée, participant ainsi de l'effort de transparence de la vie politique dans notre pays.
2. Une application timide des règles de financement aux campagnes électorales des représentants des Français établis hors de France
La réforme de la représentation des Français établis hors de France a parallèlement étendu le périmètre des élections soumises à des règles encadrant le financement de la vie politique. Sans renvoyer au droit commun, l'article 24 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 se borne à interdire, pour l'élection des conseillers consulaires et des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger, le financement des campagnes par un État étranger ou par une personne morale. La seule exception à cette règle, comme dans le droit commun, est pour les partis ou groupements politiques français et non, comme envisagé un temps par le Sénat, pour les associations représentatives des Français établis hors de France, ce qui, aux yeux de votre rapporteur, aurait ouvert une possibilité de financement sans les contreparties en termes de contrôle que connaissent les partis ou groupements politiques.
Ces règles sont parcellaires et ne reprennent que celles fixées pour les élections nationales aux deuxième et cinquième alinéas de l'article L. 52-8 du code électoral. Cependant, elle marque la fin de l'absence de règles du financement de ces élections qui prévalait jusqu'à maintenant pour l'élection des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger, des entreprises privées pouvant par exemple financer la campagne de certains candidats. Aucun compte de campagne n'est institué mais la violation de ces règles pourra évidemment être soulevée devant le juge de l'élection au soutien d'une protestation électorale contre les résultats du scrutin. Reste la question de la preuve de tels agissements que notre collègue Jean-Yves Leconte, alors rapporteur de ce texte, ne méconnaissait pas en relevant que « l'administration de la preuve d'une telle méconnaissance de la législation n'en resterait pas moins plus difficile pour le requérant » contrairement à la situation où le compte de campagne serait contrôlé par la CNCCFP.
Si des adaptations sont nécessaires pour prendre en compte la nécessité de ces élections se déroulant à l'étranger, il semble logique pour votre rapporteur que la question de l'extension de l'ensemble du régime de droit commun, y compris la limitation des dons des personnes physique, soit reposée à l'avenir lorsque les premiers renouvellements se seront déroulés. Cette extension aurait naturellement un coût pour les finances de l'État car elle devrait s'accompagner des remboursements forfaitaires existant pour les campagnes électorales sur le territoire national.