Projet de loi de finances pour 2015 : Action extérieure de l'État : action de la France en Europe et dans le monde

B. DES SCHÉMAS DISCUTABLES CONCERNANT LA COOPÉRATION DE SÉCURITÉ ET DE DÉFENSE ET LA GESTION IMMOBILIÈRE

1. Des moyens pour la coopération de sécurité et de défense utilisés comme variable d'ajustement budgétaire (- 3,6 %) et qui ne sont pas à la hauteur des ambitions

La coopération de sécurité et de défense, dite coopération « structurelle » - par opposition à la coopération « opérationnelle » en la matière, qui relève du ministère de la défense -, constitue un important outil diplomatique d'influence et de prévention des conflits. En effet, cette politique associe les enjeux de sécurité à ceux du développement : elle contribue au maintien de la paix par le renforcement des capacités des pays bénéficiaires à assumer eux-mêmes la lutte contre le terrorisme, la criminalité organisée, le trafic de stupéfiants ou l'insécurité des flux maritimes ; et elle tend à permettre à ces pays d'assurer en propre des missions, non seulement de type militaire, mais aussi de protection civile : lutte contre les catastrophes naturelles (inondations, sécheresse, cyclones...), déminage, dépollution, etc.

En pratique, cette action consiste en une aide à structurer, dans le long terme, les élites nationales concernées. Elle s'exerce :

- soit par des formations, au moyen de missions de renfort temporaire (MRT) et de stages en France ou dans les « écoles nationales à vocation régionale » (ENVR) soutenues par notre pays. En 2013, près de 25 500 agents ont été formés à l'occasion de MRT, 1 043 ont effectué des stages en France et 1 217 dans les ENVR ;

- soit par le conseil qu'assurent, sur place, des coopérants intégrés dans les structures hiérarchiques des États partenaires. En 2014, on dénombre 291 de ces coopérants, dont 228 - soit 78 % - se trouvent dans des pays de l'Afrique subsaharienne.

Écoles nationales à vocation régionale (ENVR) soutenues par la France

Domaine de formation	ENVR	Pays
Formation militaire générale	École d'application de l'infanterie	Sénégal
Formation militaire générale	École d'état-major	Gabon
Formation militaire supérieure	Cours supérieur interarmées de défense	Cameroun
Maintien de la paix	École de maintien de la paix	Mali
Maintien de l'ordre	Centre de perfectionnement du maintien de l'ordre	Cameroun
Sécurité intérieure	Cours d'application des officiers de gendarmerie	Sénégal
Police judiciaire	Centre de perfectionnement de la police judiciaire	Bénin
Protection civile	Institut supérieur d'études de protection civile	Burkina Faso
Déminage humanitaire	Centre de perfectionnement aux actions post-conflictuelles de déminage et de dépollution	Bénin
Sécurité maritime	École navale	Guinée équatoriale
Aéronautique	Pôle aéronautique national à vocation régionale	Cameroun
Techniques administratives et financières	École d'administration	Mali
Maintenance/logistique	École militaire technique	Burkina Faso
Génie/travaux	École du génie-travaux	Congo
Médecine militaire	École du service de santé des armées	Togo
Médecine spécialisée	École d'application santé	Gabon
Formation d'infirmier/laborantin	École des personnels paramédicaux des armées	Niger

Source : MAEDI

Les dépenses engagées à ce titre sont considérées comme disposant d'un fort effet de levier . Par exemple, l'impact d'un directeur des études français dans une école régionale africaine s'avère très supérieur aux crédits nécessaires pour financer sa mission. Plus généralement, en organisant et en structurant leurs forces, en planifiant leurs opérations, la coopération de sécurité et de défense permet aux pays bénéficiaires d'accomplir de considérables progrès, dans la mesure où les capacités dans le domaine du génie, de la santé, du transport, de la logistique ou encore des transmissions, bien souvent, sont présentes sur le terrain, mais éparpillées.

En faveur de cette coopération, le PLF 2015 prévoit une dotation de 30,6 millions d'euros , destinée à couvrir à la fois des dépenses de fonctionnement (appui logistique et frais de missions) et des dépenses d'intervention (au titre de la formation des élites et cadres militaires et de l'ingénierie de sécurité et de défense). Ce budget enregistre une diminution de 3,6 % par rapport à la LFI 2014 , qui a déjà marqué une baisse de 4,3 % des crédits par rapport à 2013. La coopération de sécurité et de défense sert ainsi, à nouveau, de variable d'ajustement budgétaire , comme l'a régulièrement relevé, ces dernières années, votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.

Évolution du budget de la coopération de défense et de sécurité

(en euros)

	Réalisations							Prévisions
	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014 (LFI)	2015 (PLF)
Crédits hors titre 2	51 433 285	28 333 284	33 069 640	33 312 819	32 852 975	27 800 601	30 464 298	28 438 831	27 405 054
Crédits de titre 2	54 985 331	69 654 399	62 289 360	62 053 671	58 994 276	63 205 354	74 423 345	63 423 259	n.c.
Total	106 418 616	97 987 683	95 359 000	95 366 490	91 847 251	91 005 955	95 232 833	91 862 090	n.c.

Source : réponse au questionnaire adressé au Gouvernement en application de l'article 49 de la LOLF

Bien évidemment, ces réductions de crédits ne sont pas sans conséquence sur l'ampleur de la coopération qui peut être conduite. Pour en réduire les incidences, l'action du MAEDI est recentrée, par force, sur certains axes prioritaires : le renforcement de l'architecture de paix et de sécurité en Afrique ; les grands enjeux de sécurité que sont, notamment, le terrorisme, les trafics, la criminalité organisée ou la piraterie ; la formation et le conseil de haut niveau... Néanmoins, ces actions prioritaires elles-mêmes ne peuvent que bâtir de la baisse continue du nombre de coopérants engendrée par celle des crédits, le « plancher » des 300 coopérants dans le monde ayant été franchi en 2013.

En 2015, une réduction de 10 ETP devrait frapper la direction de la coopération de sécurité et de défense (DCSD) du MAEDI. Chaque année, cependant, une vingtaine de postes de coopérant en ce domaine peuvent être redéployés, en tenant compte du plafond ministériel d'emplois, à la suite de la clôture de projets achevés.

Évolution du nombre de coopérants de défense et de sécurité

	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014
Afrique subsaharienne	266	255	252	246	245	240	225	228
Hors Afrique subsaharienne	68	67	64	64	65	63	60	60
Total	334	322	316	310	310	303	285	288

Source : réponse au questionnaire adressé au Gouvernement en application de l'article 49 de la LOLF

Cette attrition persistante des moyens en la matière constitue, au premier chef, une entrave à la capacité de la France de faire émerger en Afrique des forces de sécurité autochtones , tant militaires que civiles, qui puissent prendre en charge la sécurité du continent, puisque les trois quarts de la coopération de sécurité et de défense concernent l'Afrique subsaharienne - ce qui est cohérent avec la concentration des défis sécuritaires dans la région (terrorisme, trafics divers dont la drogue, immigration illégale, instabilité politique, insécurité maritime...).

À cet égard, alors que le sommet de l'Élysée des 6 et 7 décembre 2013 a retenu comme autant de priorités la lutte contre le terrorisme et les trafics transnationaux au Sahel, la sécurité maritime dans le golfe de Guinée et la montée en puissance de l'architecture africaine de paix et de sécurité, vos rapporteurs pour avis estiment que l'orientation du PLF 2015 n'est pas cohérente avec les ambitions . Elle ne l'est pas , non plus , avec l'engagement de nos forces armées en opérations extérieures ( OPEX ) : alors que les opérations de la bande sahélo-saharienne - notamment au Mali - sont estimées avoir coûté, cette année, 490 millions d'euros, et celles qui ont eu lieu en République centrafricaine (RCA) 249 millions ^{5 ( * )} , comment expliquer que les crédits consacrés à la prévention et à la consolidation des capacités de sortie de crise de nos partenaires africains, pourtant modestes, soient continûment diminués ?

Il y a là une forme de contradiction de la politique étrangère française que vos rapporteurs pour avis déplorent .

2. Une gestion immobilière dynamique mais qui, en dépendant des recettes de cessions, repose sur un modèle économique non vertueux et en voie d'essoufflement

a) Une gestion dynamique

Le MAEDI poursuit depuis plusieurs années la rationalisation et la valorisation du patrimoine immobilier qu'il occupe ^{6 ( * )} , conformément aux orientations de la politique immobilière de l'État et, en particulier, dans le cadre du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » (CAS « Immobilier »). Cette politique se traduit notamment par la cession des biens domaniaux devenus inutiles et la recherche des possibilités de réduction des surfaces correspondant à la réduction des besoins, mais aussi par des regroupements de services de l'État sur un site unique et le développement des mutualisations avec nos partenaires européens.

? Pour ce qui est des implantations parisiennes , le schéma pluriannuel de stratégie immobilière du ministère validé en 2009 prévoit, à terme, le regroupement des services sur trois sites : le site principal du Quai d'Orsay , celui de la rue de la Convention (ex-Imprimerie Nationale) et celui de La Courneuve , qui abrite désormais les archives diplomatiques.

Dans cette perspective, depuis 2006, le ministère est passé de onze à quatre sites dans la capitale. Le dernier volet reste à réaliser ; il concerne la rénovation et la mise aux normes du site du Quai d'Orsay. Les études et diagnostics préliminaires ont été finalisés et l'aménagement des locaux « tampons » nécessaires pour reloger les agents pendant les travaux est en cours. Cette opération a été ralentie en raison des modalités d'arrangement financier à arbitrer entre le ministère chargé de l'écologie et le MAEDI, au titre de l'abandon par celui-ci, en 2009, des locaux situé au 244, boulevard Saint-Germain.

? En Europe , une mutualisation des implantations immobilières avec nos partenaires a été engagée. C'est avec l'Allemagne que les projets se trouvent les plus avancés. Jusqu'en 2011, il s'est surtout agi de co-localisations des services culturels, mais une nouvelle étape a été franchie avec des opérations lancées pour des co-localisations de chancelleries. Trois implantations conjointes franco-allemandes ont été finalisées à ce jour :

- la France héberge au sein de son ambassade la représentation allemande à Brazzaville (Congo) depuis novembre 2012 ;

- le bureau de coopération français de Pyongyang (Corée du Nord) est installé depuis septembre 2013, avec la représentation suédoise, au sein de la chancellerie allemande ;

- l'Allemagne a ouvert en décembre 2013 son consulat général à Rio de Janeiro (Brésil) au sein de la maison de France.

Cinq autres projets pourraient être finalisés en 2015 :

- celui de la construction d'une ambassade franco-allemande à Dacca (Bengladesh), lancé en 2009, est le plus avancé. Il prévoit le regroupement sur un site unique de l'ensemble des services français et allemands. Les travaux ont débuté en octobre 2013 et la livraison est programmée pour septembre 2015 ;

- les deux pays sont convenus en février 2014 de relocaliser leurs ambassades au sein d'un plateau de bureaux à Koweït. Le bail a été signé le 1 ^er juillet 2014 et les ambassades pourraient ouvrir leurs portes à l'automne 2015, après des travaux d'aménagement ;

- enfin, trois autres projets franco-allemands sont également engagés, à Asmara (Érythrée), Bandar Seri Begawan (Brunei) et Kingston (Jamaïque), sans compter des projets en phase d'étude (notamment à Khartoum, au Soudan).

? Par ailleurs, une politique volontariste de réduction du format des résidences diplomatiques , dans les villes où la France dispose de plusieurs représentations, a donné lieu à plusieurs réalisations récentes :

- à Vienne (Autriche), notre représentant permanent auprès de l'OSCE bénéficiait d'une villa prise à bail d'une superficie de 600 m² sur un terrain de 1 150 m², pour un loyer annuel d'environ 100 000 euros. Le bail a été résilié en octobre 2013 et l'ambassadeur relogé dans un appartement de 212 m² loué 37.000 euros par an. Les réceptions sont désormais organisées au sein de l'ambassade bilatérale ;

- à Bruxelles (Belgique), la résidence du représentant permanent auprès de l'OTAN, villa de 660 m² sur un terrain de 2 236 m², a été cédée en janvier 2014 pour 5,7 millions d'euros. Une villa de 310 m² a été acquise pour 1,6 million d'euros en mars 2014 pour les besoins de la nouvelle résidence, et les espaces de réception ont été mutualisés avec l'ambassade bilatérale ;

- à Washington (États-Unis), la résidence du représentant permanent auprès de l'Organisation des États américains (OEA) a été vendue en juin 2014 pour près de 1,4 million d'euros, l'ambassadeur ayant été relogé dès 2013 dans un autre bien et les espaces de réceptions mutualisés au sein de l'ambassade bilatérale ;

- à New York (États-Unis), la résidence du représentant permanent auprès de l'ONU, située sur Park Avenue, a été vendue en juillet 2014 pour un montant de près de 51 millions d'euros ; la recherche d'un autre appartement est en cours (l'ambassadeur peut continuer de loger à titre gratuit jusqu'en mai 2015 dans l'appartement vendu).

La résidence à Montréal (Canada) du représentant permanent auprès de l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) - une villa de 512 m² bâtie sur un terrain de 289 m² -, de même, devrait être prochainement mise en vente.

b) Des charges incomplètement couvertes

Aussi dynamique soit-elle, la gestion immobilière du MAEDI ne suffit pas à lui permettre d'assumer convenablement les charges qui lui incombent en ce domaine.

Il convient ici de rappeler que les frais immobiliers assumés par le ministère sont de deux natures :

- d'une part, les loyers qu'il doit verser, soit au secteur privé, notamment à l'étranger, soit au budget général de l'État, au titre de l'occupation d'immeubles domaniaux. La ligne de ces loyers dits « budgétaires » augmentera, l'année prochaine, de 1,54 %, conformément aux normes mises en oeuvre par le service France Domaine pour l'ensemble des ministères, entraînant une dépense inscrite, sur le programme 105, à hauteur de 35,3 millions d'euros ;

- d'autre part, l' entretien des bâtiments, en France et à l'étranger. Au-delà de la maintenance régulière, l'entretien « lourd » du parc immobilier géré par le MAEDI se trouve financé par trois programmes : le programme 105 ; le programme 309 « Entretien des bâtiments de l'État », à vocation interministérielle, logé au sein de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » ; et le programme 723 « Contribution aux dépenses immobilières », qui dépend du CAS « Immobilier ».

Pour ses implantations en France , le MAEDI a reçu 3,5 millions d'euros , en 2014 , à partir du programme 309 . Cette ressource est aujourd'hui utilisée, à titre principal, pour financer un marché multi-technique de maintenance préventive et corrective ; la dernière opération de rénovation financée sur le programme 309 se clôture en effet cette année, avec l'achèvement des travaux de rénovation des façades et toitures de l'Hôtel du ministre. Par ailleurs, les ressources du programme 723 issues des produits de ventes réalisées en France - estimés à 14,6 millions d'euros pour la période 2013-2015 (en provenance principalement de la vente des appartements dont l'État était propriétaire à Paris, rue Huysmans et rue de Constantine) - seront mobilisés pour le financement partiel de l'opération de restructuration de l'aile des Archives du site du Quai d'Orsay, qui vise à la création d'espaces de bureaux dans le cadre de la rationalisation susmentionnée des implantations parisiennes du ministère.

Pour ce qui concerne les immeubles situés à l'étranger , depuis 2012, seulement 2 millions d'euros par an sont inscrits sur le programme 105 ; le reste des crédits provient du programme 723 , à partir des recettes de cessions immobilières effectuées par le ministère. En 2014, au total, celui-ci a ainsi prévu de dégager des financements à hauteur d'un peu plus de 11 millions d'euros , pour près de 140 opérations d'entretien. Mais ce niveau de crédits ne correspond qu'au plancher des besoins estimés pour le maintien en état d'un patrimoine de plus de 2 000 bâtiments qui représentent, globalement, une surface de 2 millions de mètres carrés, et s'avèrent parfois très dégradés. Selon certaines estimations, le besoin réel serait de l'ordre de 30 millions d'euros par an .

Ensemble du parc immobilier géré par le MAE en 2014

	Surface utile brute (SUB, en m ^2 )	Part du total	Nombre de bâtiments
Amériques	179 011	18,3 %	188
Afrique du Nord et Moyen-Orient	764 177	9,0 %	665
Afrique subsaharienne	364 640	38,3 %	651
Asie et Océanie	167 461	26,1 %	230
Europe	521 423	8,4 %	427
Total	1 996 712	100,0 %	2 161

Source : réponse au questionnaire adressé au Gouvernement en application de l'article 49 de la LOLF

Ensemble du parc immobilier géré par le MAE en 2014

Source : réponse au questionnaire adressé au Gouvernement en application de l'article 49 de la LOLF

c) Un modèle économique non vertueux et en voie d'essoufflement

Votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a régulièrement critiqué, comme votre commission des finances et la Cour des comptes d'ailleurs, une gestion immobilière dans laquelle l'entretien - l'entretien lourd, mais aussi, bien souvent, l'entretien courant - se trouve assuré au moyen de recettes de cessions. Ce système présente en effet deux défauts essentiels :

- en premier lieu, il revient à faire financer des dépenses de fonctionnement par des recettes patrimoniales , ce qui n'est guère vertueux d'un point de vue économique, puisque le patrimoine de l'État tend ainsi à s'appauvrir ;

- en second lieu, il impose de subordonner la réalisation des travaux d'entretien à celle des cessions immobilières , et les limite au niveau des produits issus de ces ventes, ce qui introduit un aléa.

Certes, le rendement des cessions à l'étranger prévues en 2014 est évalué à environ 150 millions d'euros , compte tenu de la vente de logements à New York, dont la résidence de notre représentant permanent auprès de l'ONU mentionnée ci-dessus, et, pour 2015 , le niveau de cessions attendu est encore plus élevé - 233 millions d'euros -, du fait notamment de la vente envisagée du vaste campus diplomatique en Malaisie dont la France dispose. Néanmoins, l'aléa qui pèse ainsi sur les capacités du ministère à financer ses dépenses immobilières risque d'aller croissant, au fil des années, dans la mesure où :

- la plupart des ventes « faciles » auront bientôt été réalisées ;

- les retards accumulés , faute de crédits, pour l'entretien des bâtiments en cause, tendront à aggraver le besoin de cet entretien, tandis que la sécurisation du réseau est également un besoin en hausse, auquel la priorité se trouve - légitimement - accordée (cf. infra ) ;

- enfin, depuis 2014, en application des règles de fonctionnement du CAS « Immobilier », une contribution au désendettement de l'État à hauteur de 30 % est due par le MAEDI sur les recettes qu'il dégage de ses ventes en France . Cette contribution, cette année, a été prélevée de manière forfaitaire à hauteur de 22 millions d'euros .

Dans ce contexte, pour les produits de cession des biens à l'étranger qui, selon le droit en vigueur, devraient être soumis, à partir de l'année prochaine, au même prélèvement de 30 % au titre du désendettement, un plafonnement de cette contribution à hauteur de 25 millions d'euros par an pour 2015, 2016 et 2017 est introduit par l' article 22 du PLF 2015 , le ministère conservant, pour le reste, l'intégralité des produits. Par ailleurs, une « re-budgétisation » partielle de l'entretien lourd , sur le programme 105, est prévue pour le triennum 2015-2017, avec une cible de 12 millions d'euros en 2017 ; mais l'atteinte de cette cible, bien évidemment, sera fonction de la situation budgétaire générale de l'État.

Pourtant, ce retour vers un modèle de gestion budgétairement orthodoxe et économiquement sain serait la seule manière d'assurer à l'entretien du patrimoine immobilier occupé par le MAEDI la programmation fiable que son état réclame - à la condition, bien sûr, qu'il soit assorti de dotations annuelles à la hauteur du besoin. Aussi votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, par l'intermédiaire de vos rapporteurs pour avis, appelle-t-elle une fois de plus de ses voeux cette inflexion, seule à même de résoudre les impasses d'un système qui paraît, aujourd'hui, proche de l'essoufflement.

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* ⁵ Source : bilan semestriel détaillé (octobre 2014) établi par le Gouvernement en application de l'article 8 de la loi de programmation militaire (LPM) pour les années 2014 à 2019.

* ⁶ L'ensemble du parc détenu par l'État et occupé par le MAEDI a été évalué à 5,6 milliards d'euros à l'issue d'une campagne de valorisation effectuée, fin 2012, par un prestataire extérieur mandaté par le service France Domaine.