Projet de loi de finances pour 2015 : Enseignement scolaire

B. UN SCHÉMA D'EMPLOIS FAVORABLE MALGRÉ DES PERSPECTIVES INCERTAINES EN MATIÈRE D'EFFECTIFS

1. La construction du schéma d'emplois

Évolution du plafond d'emplois à périmètre constant (en ETPT)

	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	PLF 2015
Enseignement agricole	15 457	15 337	15 093	14 876	14 706	14 597	14 819	14 987
Ensemble du ministère de l'agriculture	34 427	33 826	32 997	32 095	31 544	31 017	31 001	31 375
Ratio	44,9 %	45,3 %	45,7 %	46,3 %	46,6 %	47,0 %	47,8 %	47,8%

Source : Ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt

Le plafond d'emplois progresse de 168 équivalents temps plein travaillé (ETPT) par rapport au plafond autorisé pour 2014. Dans le projet de loi de finances pour 2015, le plafond d'emplois du programme 143 est fixé à 14 987 ETPT dont 12 454 ETPT d'enseignants. L'augmentation du plafond d'emplois est intégralement réalisée au sein de la catégorie des enseignants, qui représente dès lors 83,1 % des emplois du programme contre 82,9 % en 2014. L'enseignement public comprend 10 255 ETPT contre 4 732 ETPT pour l'enseignement privé du temps plein, soit environ une répartition 70 %/ 30 %, qui constitue la clef retenue pour la distribution des créations de poste.

L'évolution du schéma d'emplois résulte :

- de l'extension en année pleine des créations d'emplois de l'année 2014 , ce qui représente 140 ETPT. La règle de répartition 70/30 emporte la création de 98 ETPT dans l'enseignement public et de 42 ETPT au profit de l'enseignement privé ;

- de la création nette de 140 postes en 2015 , provenant des 150 créations de postes prévues à la rentrée 2015 ainsi que de la suppression de 10 postes pour les moyens d'ajustement. Ces opérations aboutissent à un solde de 30 ETPT, dont 19 ETPT pour l'enseignement public et 11 pour l'enseignement privé ;

- d'un transfert de deux emplois au profit du programme 142 « Enseignement supérieur et recherche agricole ».

En ce qui concerne les moyens de remplacement, le projet de loi de finances pour 2015 prévoit 277 ETPT, répartis comme suit :

- 138 ETPT destinés au remplacement des personnels enseignants du public ;

- 33 ETPT destinés au remplacement des personnels non enseignants du public ;

- 106 ETPT destinés au remplacement des personnels enseignants du privé.

Votre rapporteur pour avis note avec inquiétude la diminution des moyens de remplacement , particulièrement importante en ce qui concerne les personnels non enseignants du public : - 20 ETPT soit une baisse de 38 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2014. Du fait des suppressions de postes dans le cadre de la révision générale des politiques publiques et de l'absence de créations de postes administratifs depuis 2012, beaucoup d'établissements rencontrent de sérieuses difficultés dans la gestion de leurs tâches administratives. La réduction des moyens de remplacement risque de fragiliser encore davantage leur fonctionnement.

Votre rapporteur pour avis souhaite que soient clarifiées les modalités de création du millier de postes supplémentaires prévus sur cinq ans par la loi de refondation de l'école de la République du 8 juillet 2013. Le ministère intègre en effet les postes d'AVS parmi les 1 000 postes à créer sur cinq ans. Or, et ce malgré les observations répétées de votre rapporteur pour avis, les AVS sont rémunérés sur des crédits d'intervention (de titre 6) et non sur des crédits de personnel.

Ainsi, les AVS ne sont pas intégrés au plafond d'emplois du programme , ce qui introduit une certaine insincérité comptable, les seules créations de postes budgétées en 2014 comme dans le projet de loi de finances pour 2015 (+ 140 ETPT) se révélant insuffisantes pour atteindre l'objectif de 1 000 postes supplémentaires. Votre rapporteur pour avis regrette que le ministère de l'agriculture, malgré les assurances données l'année dernière, n'ait pas suivi l'exemple de l'éducation nationale, qui intègre les accompagnants des élèves en situation de handicap (AESH) au plafond d'emplois.

Votre rapporteur pour avis souhaite constate par ailleurs que :

- pour la troisième année consécutive, les créations de postes ne concernent que les postes d'enseignants . Or, du fait de l'organisation très décentralisée que de l'enseignement public agricole, les établissements dépendent dans une grande mesure de leurs ressources propres pour accomplir leurs tâches administratives. Face aux difficultés que rencontrent les établissements du fait d'un nombre insuffisant de personnels administratifs, il serait nécessaire de prévoir des créations de postes non enseignants ;

- de plus, si la dotation consacrée aux 1 247 assistants d'éducation employés dans les EPLEFPA augmente sensiblement (+2,8 millions d'euros, soit +10,8 %) afin de réduire l'important différentiel de rémunération par rapport à l'éducation nationale, ces postes ne sont toujours pas rémunérés au coût réel . En effet, chaque poste d'assistant d'éducation est budgété à hauteur de 23 100 euros, soit près de 3 000 euros de moins que dans les programmes du ministère de l'éducation nationale. Cela revient à mettre à la charge des établissements cet écart ou à rémunérer les assistants d'éducation de l'enseignement agricole sensiblement moins que leurs homologues de l'éducation nationale pour un travail identique ;

- enfin, si votre rapporteur pour avis salue la création de 25 postes supplémentaires d'AVS-i à la rentrée 2015, qui fait suite à la création de 30 postes en 2014, ces créations demeurent insuffisantes pour répondre aux besoins . À peine plus d'un poste est créé chaque année par région, ce qui ne permet pas de remédier aux fortes disparités observées entre les départements en matière de prescriptions des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH). Ces disparités demeurent en grande partie inexpliquées.

Par ailleurs, il paraît souhaitable de poursuivre la « déprécarisation » des contractuels, qui concerne en particulier les AVS et AVS-i, afin de répondre à l'exigence de stabilité de l'accompagnement éducatif des élèves handicapés.

Votre rapporteur pour avis souhaite que soient clarifiées les modalités d'affectation des AVS dans les établissements. En effet, l'affectation des AVS relève, dans chaque région, du pouvoir quasi-discrétionnaire directeur régional de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DRAAF). Sans que cela passe forcément par la mise en oeuvre de la clef de répartition 70 %/30 % utilisée pour les créations de postes, il s'agit de veiller à assurer un traitement équitable entre les élèves handicapés de l'enseignement privé et ceux du public.

2. L'évolution préoccupante des effectifs d'élèves

Les effectifs de l'enseignement agricole s'élèvent à la rentrée 2014 à 165 222 élèves, soit une diminution de 6 152 élèves (-3,6 %) par rapport à 2013 . Après la légère hausse (+0,7 %) observée en 2013, les effectifs de l'enseignement agricole connaissent un recul sans précédent. Toutefois, il s'agit en grande partie d'une baisse technique et conjoncturelle due à la fin de la rénovation de la voie professionnelle (RVP) dans la filière « services ». Ainsi, la sortie de la double cohorte des bacheliers professionnels issus des filières rénovées explique la forte baisse observée dans le second cycle professionnel de 5 712 élèves (-5,8 %). Par ailleurs, pour le second cycle général et technologique non concerné par la RVP, les effectifs sont en baisse pour la cinquième année consécutive. De plus, les effectifs du premier cycle augmentent légèrement (+2 %) après cinq années de forte diminution.

Cette évolution défavorable des effectifs correspond aux prévisions du ministère, qui prévoyait une baisse d'au moins 3,5 % du nombre d'élèves à la rentrée 2014 .

Répartition des effectifs entre le public et le privé (2012-2014)

	Rentrées scolaires
Secteurs / Statut	2012	2013	2014 (provisoire)	Variation 2014/2013
TOTAL PUBLIC (1)	62 018	62 625	61 817	-1,2 %
Privé temps plein	54 813	55 158	51 781	-6,1 %
Privé rythme approprié	53 277	53 591	51 624	-3,7 %
TOTAL PRIVÉ (2)	108 090	108 749	103 405	-4,9 %
TOTAL GÉNÉRAL (1) + (2)	170 108	171 374	165 222	-3,6 %

Source : Ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt

À la rentrée 2014, l'évolution négative concerne à la fois le secteur public (-1,2 %) et le secteur privé (-4,9 %). Après 2013, le différentiel d'évolution entre les deux secteurs est légèrement favorable au public pour la seconde fois depuis plusieurs années.

L'enseignement public accueille 61 817 élèves et étudiants (37,4 % des effectifs de l'enseignement technique agricole contre 36,5 % en 2013), soit 808 de moins qu'à la rentrée 2013. Cette diminution fait suite à une légère hausse en 2013 de 1 %. Depuis 2008, année précédant la mise en oeuvre de la RVP, les effectifs du public ont connu une diminution de 3,2 %.

À la rentrée 2014, l'enseignement agricole privé accueille 103 405 élèves et étudiants (62,6 % des effectifs) soit 5 344 élèves de moins qu'à la rentrée précédente. Ce recul concerne à la fois le temps plein (-6,1 %), et le rythme approprié (-3,7 %). Les effectifs du privé diminuent de 4,2 % depuis 2008 .

Évolution des effectifs par cycle d'enseignement 2012 - 2014

Cycles	2012	2013	2014 ( provisoire)	Variation
4 ^e et 3 ^e (hors DIMA ^10 ( * ) )	29 454	28 391	28 950	+2,0 %
2 ^e cycle GT	23 691	23 426	23 149	- 1,2 %
2 ^e cycle professionnel	95 807	98 418	92 706	-5,8 %
BTSA/BTS et classes préparatoires	20 277	20 756	20 417	-1,6 %
TOTAL	170 108	171 374	165 222	-3,6 %

Source : Ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt

Les effectifs du premier cycle, où l'enseignement privé accueille environ 90 % des effectifs, connaissent en 2014 une légère augmentation (+2 %), soit 559 élèves supplémentaires. Cette hausse met fin à une tendance de long terme à la baisse des effectifs du premier cycle, qui s'était particulièrement accentuée en 2013 (-3,6 %) et en 2012 (-3 %). Ces deux années avaient vu de fortes réductions d'effectifs aussi bien dans les classes de 4 ^e (-4,7 % en 2013, -5,8 % en 2012) que dans les classes de 3 ^e (-3 % en 2013, -2,6 % en 2012).

Le second cycle général et technologique, dont les établissements publics accueillent environ 75 % des effectifs, voit le nombre de ses élèves baisser, en 2014, de 1,2 %. À la rentrée 2013, ces effectifs diminuaient déjà de 1,1 %, malgré une hausse des effectifs de seconde générale et technologique de 1,2 %. Cette baisse s'inscrit dans une tendance à la réduction des effectifs des filières technologiques, qui ont diminué de 17 % entre 2008 et 2013.

Le second cycle professionnel, à 70 % dépendant d'établissements privés, connaît à la rentrée 2014 une diminution de ses effectifs de 5,8 %. Suite à la hausse observée en 2013 (+2,7 %), le second cycle professionnel perd ainsi 5 712 élèves. Cette baisse est toutefois en grande partie conjoncturelle, du fait de la présence d'une double cohorte en terminale en 2013 dans les filières concernées par la deuxième vague de la RVP. Cependant, les effectifs de seconde professionnelle, dont le mode de recrutement est stabilisé depuis 2011, ont continué de baisser en 2013, de 2,6 %. La baisse de recrutement observée en 2013 est particulièrement marquée pour certaines options : « nature - jardins - paysage - forêt » (-4,1 %) et surtout « services aux personnes et aux territoires » (-5 %), du fait notamment de la concurrence du baccalauréat professionnel de l'éducation nationale « accompagnement, soins et services à la personne ».

Les chiffres provisoires de la rentrée 2014 ne détaillent pas les effectifs des classes préparant aux certificats d'aptitude professionnelle agricole (CAPA), qui sont réalisés à près de 90 % dans l'enseignement privé. Avec une stabilisation des effectifs (+0,7 %), l'année 2013-2014 a cependant vu la fin de la phase de très forte hausse des effectifs de CAPA concomitante à la mise en place de la RVP. En effet, entre 2008 et 2013, les effectifs des classes de CAPA ont connu une augmentation de 59 %.

Enfin, les effectifs du premier cycle supérieur, pris en charge à environ 63 % par les établissements publics, diminuent de 1,6 % à la rentrée 2014, soit une réduction de 339 élèves. Cette légère baisse met fin à une tendance favorable observée les années précédentes, en 2013 (+2,4 %) et surtout en 2012 (+7,6 %). Les fortes hausses enregistrées les années précédentes, qui concernaient aussi bien les brevets de technicien supérieur agricoles (BTSA) que les classes préparatoires aux grandes écoles (CPGE) étaient en grande partie dues à la RVP. En effet, conformément à son objectif initial, la RVP a eu pour conséquence une hausse du nombre d'élèves parvenant au niveau du baccalauréat professionnel et décidant de poursuivre leurs études.

Les effets transitoires de la réforme de la voie professionnelle
sur l'évolution des effectifs de l'enseignement agricole entre 2009 et 2014

La réforme de la voie professionnelle, qui a pour objet le passage d'un cursus bac professionnel en 4 ans à un cursus en 3 ans, s'est faite pour l'enseignement agricole en deux vagues, 2009 et 2011. Elle a concerné en 2009 les options des secteurs de la production, de l'aménagement et de la transformation puis en 2011 les services (et pour des effectifs moindres les activités hippiques, l'animalerie de laboratoire et l'agriculture des régions chaudes).

Elle a deux effets contradictoires sur l'évolution des effectifs :

- un effet à la hausse : une partie des élèves qui auparavant arrêtaient leurs cursus au bout de deux ans après avoir obtenu leur BEPA poursuivent désormais jusqu'au baccalauréat professionnel. C'est l'objectif premier de la réforme ;

- un effet mécanique à la baisse avec la réduction du cursus de 4 ans à 3 ans.

Si à terme ces deux effets se compensent en grande partie, ils génèrent durant une période transitoire des variations d'effectifs en dents de scie. Ainsi de manière schématique la dynamique des effectifs de 2009 à 2014 est la suivante :

- en 2011 : un effet à la hausse avec une augmentation du nombre d'élèves entrés dans le second cycle professionnel en 2009 pour les spécialités réformées cette année-là et dont un plus grand nombre arrive au niveau bac pro en 2011 ;

- en 2012 : un effet à la baisse avec la sortie, toujours pour les spécialités réformées en 2009, de la dernière cohorte de BEPA entrée en 2008 et qui a achevé son parcours en 4 ans ;

- en 2013 : pour les spécialités réformées en 2009, les effets transitoires de la réforme sont terminés et les effectifs retrouvent une dynamique d'évolution plus structurelle. ;

Pour les spécialités réformées en 2011, un plus grand nombre d'élèves arrive au niveau bac pro 3 ans après leur entrée en second cycle pro avec un effet à la hausse sur les effectifs ;

- en 2014 : un effet à la baisse avec la sortie pour les spécialités réformées en 2011 de la dernière cohorte de BEPA entrée en 2011 et qui a achevé son parcours en 4 ans.

Elle a également deux autres effets indirects principaux :

- une forte augmentation du nombre d'élèves en CAPA qui s'étale de 2009 à 2012 (plus de 50 %) ;

- une hausse significative des effectifs en BTSA en 2012 et 2013, conséquence de l'augmentation du nombre de bacheliers professionnels agricoles.

Source : Ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt

Si les chiffres de la rentrée 2013 font état d'une stabilité globale des effectifs, votre rapporteur pour avis est préoccupée par la poursuite de la baisse des effectifs dans les classes d'« appel » que sont les classes du premier cycle (4 ^e , 3 ^e et DIMA) ainsi que les classes de seconde. Les chiffres provisoires de septembre 2014 ne témoignent pas d'une amélioration significative de la tendance mais au contraire d'une baisse marquée des effectifs en seconde générale et technologique .

Au cours des auditions qu'il a menées, votre rapporteur pour avis a recueilli des opinions concordantes quant aux causes de cette perte de substance. Ses interlocuteurs concluent à une coopération souvent insuffisante des services de l'éducation nationale, ainsi qu'à une orientation des élèves de plus en plus tardive et qui tend à délaisser l'enseignement technique agricole. Pourtant, dès la classe de 4 ^e , les établissements de l'enseignement agricole fournissent une alternative pertinente pour de nombreux jeunes ruraux, grâce à leur pédagogie adaptée et leurs internats, ainsi que l'a récemment rappelé l'observatoire national de l'enseignement agricole (ONEA).

Au-delà de ces questions, il ressort de l'examen du projet de budget 2015 et des auditions menées par votre rapporteur l'impression générale d'un manque d'ambition dans l'enseignement agricole . En effet, et ce malgré un budget favorable dans un contexte difficile, aucune politique de croissance des effectifs ne semble être à l'ordre du jour et chacun des acteurs semble content de préserver l'existant. Comme l'année précédente, v otre rapporteur pour avis regrette que prévale ainsi une adaptation des effectifs aux moyens plutôt que l'inverse.

Conscient de la qualité des formations dispensées en son sein et de la pertinence de l'alternative à l'éducation nationale qu'il peut offrir, l'enseignement agricole doit sortir d'une logique de préservation pour entrer dans une logique de développement .

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* ¹⁰ Dispositif d'initiation aux métiers en alternance (DIMA).