CHAPITRE III - UN EFFORT FINANCIER MASSIF EN FAVEUR DE LA POLITIQUE INDUSTRIELLE MALGRÉ UN CONTEXTE BUDGÉTAIRE DIFFICILE
Ce chapitre est présenté par M. Martial Bourquin.
Votre rapporteur pour avis a choisi cette année de consacrer son rapport pour avis aux incidences budgétaires de la politique industrielle . La question industrielle fait en effet partie des compétences centrales de la commission des affaires économiques et c'est également l'une des priorités de l'action économique du Gouvernement. Mais comment l'engagement en faveur du redressement industriel se traduit-il concrètement dans les dépenses budgétaires et fiscales de l'État ? Quelles sommes l'État investit-il pour appuyer la reconquête industrielle qui est au coeur de son projet économique - et par quels canaux ces sommes transitent-elles ?
Pour naturelles que puissent sembler ces questions, votre rapporteur pour avis a pu constater que leur apporter une réponse ne va pas de soi. Aucun document budgétaire actuel ne permet en effet d'avoir une vision transversale de l'effort financier de la nation en faveur de l'industrie. On se trouve face à de multiples dispositifs institutionnels, et de non moins nombreux outils budgétaires et fiscaux de financement, sans que cette information ne soit jamais rassemblée en un lieu unique.
Votre rapporteur pour avis a donc cherché à établir lui-même cette synthèse.
Sur un plan méthodologique, l'exercice se heurte à une quadruple difficulté :
1) premièrement, cerner les contours de l'industrie ne va pas de soi. On peut agréger ou non à l'industrie un certain nombre de services directement liés à l'industrie 10 ( * ) . On peut s'interroger aussi, en amont de l'activité industrielle proprement dite, pour savoir si certaines aides à la recherche appliquée, qui ont des implications industrielles évidentes, doivent ou non être intégrées. Votre rapporteur a choisi de se cantonner à la définition usuelle et donc assez restrictive du champ de l'industrie. De ce point de vue, les chiffrages proposés ici sont des minorants de l'effort financier de l'État vers ce secteur ;
2) une deuxième question méthodologique doit être la définition du champ des engagements financiers qui doivent être retenus dans le calcul. On pourrait envisager de compter dans l'appui étatique à l'industrie ce qui relève de la commande publique, mais cela nous éloignerait de l'exercice budgétaire. De même, votre rapporteur n'a pas retenu dans son calcul les investissements en fonds propres dans l'industrie opérés par l'Agence des participations de l'État. En effet, si les prises de participation dans l'industrie sont massives, par exemple dans des entreprises comme Renault ou Peugeot, elles sont néanmoins financées par la cession de titres, c'est-à-dire par une recomposition du portefeuille, et n'ont donc pas d'incidence budgétaire directe ;
3) troisième difficulté méthodologique : les enveloppes financières qui alimentent la politique industrielle ne sont souvent connues qu'après un certain délai, qui peut atteindre plusieurs années. C'est le cas notamment des dépenses fiscales telles que le CICE ou le CIR. Pour intégrer ces dépenses fiscales dans le chiffrage, votre rapporteur pour avis a donc dû se baser sur des estimations des enveloppes en jeu ;
4) enfin, certains dispositifs d'appui aux entreprises ont un caractère intersectoriel. C'est le cas là-encore des dépenses fiscales. C'est le cas aussi de certains outils de financement opérés par BPIfrance. Comme plusieurs secteurs d'activité en bénéficient, il faut donc mesurer ou estimer la part qui revient spécifiquement à l'industrie. La BPI et le commissariat général à l'investissement effectuent un reporting assez précis qui permet d'identifier avec une grande fiabilité ces sommes. Pour connaître ce qui va vers l'industrie dans le cas des dépenses fiscales, il faut en revanche déterminer des clés d'imputation plus imprécises. Par exemple, pour mesurer les montants de CICE qui vont vers l'industrie, votre rapporteur pour avis s'est basé sur le poids de l'industrie dans la valeur ajoutée marchande.
Au total, le chiffrage proposé ici n'a pas la prétention de fournir une vision exhaustive et rigoureusement précise des incidences budgétaires de la politique industrielle. Cela était hors de portée compte tenu de la difficulté méthodologique de l'exercice et du temps et des moyens impartis. Toutefois, le chiffrage fournit des ordres de grandeurs intéressants et inédits, ce qui vient combler un véritable vide dans l'information des parlementaires et du public concernant la politique industrielle. Votre rapporteur espère que cet exercice sera poursuivi à l'avenir par le Gouvernement avec des outils plus perfectionnés, d'une part, parce que c'est un élément utile à l'évaluation d'une politique publique de premier plan et, d'autre part, parce que le Gouvernement n'a pas à rougir des résultats qui ressortent de ce travail de mesure.
I. LA MISSION « ÉCONOMIE » : UN RÔLE MARGINAL ET EN BAISSE DANS L'APPUI FINANCIER À L'INDUSTRIE
Au sein de la mission « Économie », deux lignes budgétaires du programme 134 concourent au financement de la politique industrielle.
A. UNE CHUTE DES CRÉDITS DE L'ACTION N° 03 « ACTIONS EN FAVEUR DES ENTREPRISES INDUSTRIELLES »
Les crédits de l'action 03 visent à améliorer la compétitivité de l'industrie française en agissant sur son environnement économique, réglementaire, social, financier et technologique.
Concrètement, ils financent des opérations pilotées en administration centrale ou au niveau des Direccte visant à accompagner la restructuration des filières ou à cofinancer avec les organismes professionnels des sessions de formation sur des thématiques diverses, en lien avec la compétitivité (par exemple sur la question du « fabriqué en France »).
Figurent aussi sur cette ligne budgétaire les crédits à l'AFNOR aux centres techniques industriels et ceux destinés au financement des structures de gouvernance des pôles de compétitivité (les projets eux-mêmes sont financés via le FUI sur une autre mission budgétaire - voir infra ). Au total , les crédits de cette action, hors dépenses de personnel, atteignent pour 2016 59,3 millions d'euros en crédits de paiement, contre 129,1 millions d'euros en 2010 . La baisse a donc été drastique depuis cinq ans.
Source : questionnaire budgétaire
Si une petite partie de ce recul s'explique par des changements de périmètre budgétaire, l'essentiel s'explique par un effort d'économies substantiel.
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Les changements de périmètre de l'action 03 du programme 134 Plusieurs évolutions de périmètre altèrent la comparabilité de ces montants dans le temps : 1) Certaines actions ont été supprimées : plus aucune dotation n'est prévue pour l'APCE à compter de 2014 (PLFI 2014). 2) Divers transferts de crédits en provenance ou en direction d'autres actions sont survenus : - un transfert de crédits en provenance de l'action 02 du programme 134 pour les réseaux d'appui (0,8 M€) [PLFI 2013] ; - un transfert vers le programme 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail » de 4,6 M€ pour le financement du fonctionnement des DIRECCTE (y compris les frais de fonctionnement pour les agents des services à compétence nationale de la DGCCRF hébergés par les DIRECCTE) et de la Délégation générale au pilotage des DIRECCTE (PLFI 2013) ; - un transfert des crédits du LNE vers le programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » pour financer les dépenses de recherche du LNE et maintenir ainsi sa capacité opérationnelle (10,2 M€) [PLFI 2015]. |
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La réforme des centres techniques industriels Inspiré par le rapport de la députée Clotilde Valter sur l'avenir des Centres techniques industriels (CTI) et Comités professionnels de développement économique (CPDE), l'article 53 rattaché procède à une réforme de la gouvernance et du financement des centres techniques industriels. Dans sa rédaction initiale, l'article 53 modifiait la gouvernance des CTI en précisant que « les opérations qui peuvent être financées au moyen du produit de la taxe affectée sont précisées par décret en Conseil d'État ». Les députés ont jugé que cette disposition risquait d'affaiblir le lien entre les CTI et leurs professions en donnant trop de pouvoir au décret. En accord avec le Gouvernement, les députés ont redonné aux CTI la maîtrise de la définition des missions qui seront financées au moyen de la taxe affectée. Les députés ont procédé de la même manière en ce qui concerne les CPDE. Concernant le financement, l'article substitue deux nouvelles taxes affectées aux dotations budgétaires existantes une taxe pour l'Institut des corps gras (ITERG) et pour le Centre technique des industries de la fonderie (CTIF). Par ailleurs, l'article 53 dans sa rédaction initiale prévoyait de modifier le rôle des CTI et des CPDE dans le processus de collecte. Le droit actuel prévoit en effet que chaque organisme contrôle pour son propre compte et pour celui des centres techniques industriels les déclarations portant sur le chiffre d'affaires imposable pour les sociétés concernées. Le texte du Gouvernement disposait que les CTI n'auraient plus de droit de contrôle sur le recouvrement de la taxe, lequel serait exclusivement du ressort du ministère de l'économie et des finances. Les députés ont cependant adopté un amendement qui préserve le lien entre les CTI et les CPDE et leurs assujettis, dans un but d'efficacité du rendement de l'impôt et de meilleur consentement à l'impôt tout en restant in fine sous le contrôle de l'administration fiscale. Les centres pourront continuer à demander aux redevables de la taxe tous renseignements, justifications ou éclaircissements relatifs à ces déclarations. À défaut de réponse dans un délai de trente jours, l'administration des impôts pourra être saisie d'une demande de contrôle. |
* 10 On peut souligner à cet égard qu'une étude de l'Insee du 29 octobre 2015 (« Avec la définition économique des entreprises, une meilleure vision du tissu productif », de Jean-Marc Béguin et Vincent Hecquet) propose de réévaluer fortement le poids de l'industrie dans le tissu productif . En effet, jusqu'à présent, les statistiques sur l'entreprise se sont appuyées sur une définition purement juridique, à savoir l'«unité légale». La mise en place d'une définition économique améliore la vision du tissu productif en permettant la prise en compte des liens de groupes. Cette nouvelle vision a notamment pour effet de réaffecter aux entreprises industrielles leurs filiales tertiaires, avec un impact considérable sur la mesure du poids de l'industrie dans la valeur ajoutée : cette part augmente en effet de 3,1 points (soit +25 %). L'importance de cette réévaluation s'explique par le fait que, pour les groupes industriels, les filiales tertiaires affichent souvent des marges plus élevées ; certaines ont pour raison d'être de facturer la production tandis que d'autres correspondent à des fonctions très qualifiées (activités de siège, financement, recherche, etc.).