B. UNE ACTIVITÉ TOUJOURS DENSE
Selon la convention de Vienne du 24 avril 1963, les services essentiels délivrés par les postes consulaires sont la protection des ressortissants du pays, la délivrance des titres d'identité et de voyage à leurs ressortissants ainsi que des visas aux ressortissants étrangers, et une mission d'influence consistant à développer des relations commerciales, économiques, culturelles et scientifiques avec les pays hôtes.
Comme le rappelait la Cour des comptes dans le rapport 6 ( * ) qu'elle a rendu en 2013 sur le réseau consulaire français, la France offre à ses ressortissants à l'étranger une palette de services beaucoup plus étendue que ce socle minimal : tenue d'un registre des Français établis hors de France, service d'état-civil identique à celui fourni sur le territoire national, tenue des listes électorales et organisation des élections (avec la tenue de bureaux de vote) et établissement d'actes notariés, action sociale et instruction des dossiers de demande de bourses scolaires.
Ce niveau de services est particulièrement élevé et sans équivalent pour des pays disposant d'un réseau comparable.
Les restrictions de moyens liées au contexte budgétaire actuel rendent nécessaires une rationalisation et une modernisation des procédures et conduisent à s'interroger sur l'opportunité de maintenir certaines missions.
1. Les visas, une activité économiquement rentable
Le nombre de visas demandés et délivrés augmente chaque année depuis cinq ans. En 2009, nos postes avaient délivré 1,85 million de visas pour 2,1 millions demandés ; en 2014, 2,8 millions de visas ont été délivrés (contre 2,5 en 2013 ) pour 3,2 millions demandés, soit un taux de refus de 12,5 %, situé au-dessus de la fourchette habituellement observée ces dernières années (9 à 10 %), qui s'explique par des demandes croissant à un rythme supérieur à celui des délivrances.
Le nombre de visas délivrés a augmenté de 12,4 % en 2014 par rapport à 2013 (contre 8,7 % l'année précédente, soit une forte progression). Parmi ceux-ci, 89,3 % étaient des visas de court séjour, une proportion en baisse par rapport à 2013 (93 % de visas de court séjour).
|
Visas de court séjour |
Tourisme/ voyages privés |
Voyages professionnels |
Total |
|
|
2 123 634 |
388 033 |
2 547 863 |
||
|
Visas de long séjour |
Etablissement ; raisons familiales |
Séjour professionnel |
Etudes |
|
|
52 209 |
16 484 |
67 019 |
176 675 |
|
|
2 724 538 |
876 emplois sont actuellement consacrés à cette activité qui a bénéficié de créations nettes de postes ces dernières années (75 ETP sur 3 ans, dont 25 en 2013, 28 en 2014 et 22 en 2015). 25 ETP supplémentaires sont prévus pour 2016.
La délivrance des visas est aujourd'hui un enjeu particulièrement important, dans la mesure où c'est une activité qui génère des recettes : 161 millions d'euros en 2014 (137 millions d'euros en 2013), soit une augmentation de 17,4 % par rapport à 2013 et une progression continue depuis 2009. Le montant des recettes générées a ainsi doublé depuis 2006.
Source : MAEDI, réponse au questionnaire budgétaire pour 2016.
Vos rapporteurs pour avis se félicitent, à cet égard, qu'un accord ait été trouvé avec le ministère de l'économie et des finances pour qu'une partie de ces recettes revienne au ministère des affaires étrangères et du développement international afin de soutenir l'activité « visas » . Ce retour portera en 2016 sur 6,6 millions d'euros, dont 5 millions au profit d'Atout France en vue de soutenir la politique du tourisme, et 1,6 million d'euros au profit des visas, permettant de renforcer les moyens consacrés à cette activité par le financement d'emplois hors plafond.
Rappelons que l'objectif poursuivi par le ministère est celui d'un doublement du nombre de visas délivrés (soit 5 millions) à l'horizon 2020 .
Les visas sont en effet un instrument au service de la politique d'attractivité de la France . Le rythme de leur délivrance doit accompagner celui des demandes, qui ne cessent d'augmenter en relation avec la progression du tourisme. Les flux touristiques devraient en effet doubler d'ici 2030, selon les projections de l'Organisation mondiale du tourisme, passant d'un milliard à deux milliards de visiteurs.
Le délai moyen de délivrance sur l'ensemble des postes était en 2014 de 4,58 jours pour les nationalités à délivrance directe (3,87 jours en 2013) et de 10,56 jours pour les nationalités soumises à consultations (11,80 jours en 2013).
Nos postes à Alger (18 jours de délai d'instruction), Annaba et Téhéran (14 jours), Beyrouth (13 jours), Le Caire (12 jours) et Ankara (11 jours) sont au-dessus du délai moyen au mois de juin 2015.
Pour accélérer le traitement des demandes, la France a mis en place, depuis une dizaine d'années, diverses procédures d'externalisation des tâches liées aux visas.
|
L'externalisation partielle du traitement des visas Plusieurs formules d'externalisation ont été mises en oeuvre, visant à externaliser tout ou partie des traitements des demandes de visas. Dans sa forme la plus large, l'externalisation porte sur les tâches suivantes :
Le code communautaire des visas précise que l'instruction des demandes, les entretiens éventuels, la prise de décision, l'impression et l'apposition des vignettes visas relèvent de la compétence exclusive des services consulaires. Les demandeurs restent libres de déposer leur dossier directement au service des visas, le passage par le prestataire n'étant pas obligatoire. Actuellement, l'externalisation peut prendre deux formes différentes : - simple prise de rendez-vous : 31 services consulaires pratiquent cette forme d'externalisation ; - accueil du public et recueil des dossiers (et des identifiants biométriques dans les pays rattachés au système européen d'information sur les visas - VIS) : ce mode de fonctionnement a été expérimenté pour la première fois à Bombay en 2004. Cette forme d'externalisation se pratique dans 75 centres. En 2014, près de 72 % des demandes de visas présentées à la France ont été collectées dans des centres externalisés . En 2015, la programmation de nouvelles externalisations a été limitée en raison du déploiement du VIS (biométrie) en Russie, Chine et Inde selon le calendrier fixé par la Commission (14 septembre 2015 en Russie, 12 octobre 2015 en Chine et 2 novembre 2015 en Inde). L'externalisation du recueil des données biométriques, rappelons-le, a été autorisée par la CNIL puis par le Conseil d'Etat, aucune donnée personnelle n'étant conservée chez le prestataire. Il a été cependant possible au premier semestre 2015 d'achever d'externaliser nos postes au Maroc. Au deuxième semestre 2015, le processus d'externalisation est lancé dans sept nouveaux pays, où il s'achèvera pour la plupart en 2016 : Philippines (Manille et Cebu), Côte-d'Ivoire (Abidjan), Vietnam (Hanoï et Ho Chi Minh), Azerbaïdjan (Bakou), Biélorussie (Minsk), Gabon (Libreville) et Madagascar (Tananarive). L'externalisation (sur l'ensemble de postes pour un pays donné) est envisagée pour 2016 au Bénin (Cotonou), Burkina Faso (Ouagadougou), ainsi que pour les postes américains et canadiens. D'après le ministère, le bilan est très positif : amélioration des conditions d'accueil des demandeurs, disparition des files d'attente devant nos consulats, réduction des délais d'instruction, maîtrise du plafond d'emploi, amélioration de la productivité des agents. L'externalisation a permis en outre de libérer les services des visas de certaines activités chronophages et de consacrer davantage de temps aux tâches régaliennes (contrôles, instruction, prise de décision), qui restent de la compétence exclusive de l'administration. Afin de satisfaire aux exigences européennes encourageant des centres communs de visas, plusieurs des centres externalisés le sont avec d'autres partenair es. Ces centres partagés ne font l'objet d'aucun accord spécifique avec les partenaires et ne se basent que sur le principe d'une co-localisation du prestataire, les guichets et les outils informatiques étant distincts. |
En 2013 a été lancé, conjointement avec le ministère de l'intérieur, un plan d'action pour les visas, afin d'équilibrer les objectifs de contrôle migratoire et les enjeux de la politique d'attractivité. Ce plan comportait trois volets :
- la simplification des procédures ;
- l'amélioration des conditions d'accueil des demandeurs ;
- la refonte du système d'information « visas ».
A cela, il faut ajouter des initiatives telles que l'expérimentation lancée en Chine le 27 janvier 2014, dans le cadre du cinquantenaire de la reconnaissance de la République populaire de Chine par la France, visant à délivrer les visas en quarante-huit heures ( programme `'Visa en 48 heures'').
Le délai de 48 heures s'entend du dépôt du dossier complet chez le prestataire à la remise du passeport avec le visa au demandeur. Cette mesure ne concerne que les demandes individuelles et exclut de fait pour la Chine les demandes de visas pour les voyages touristiques en groupe.
Depuis le 1 er janvier 2015, cette mesure a été étendue à l'Inde, l'Afrique du Sud, au Qatar, au Koweït, à Bahreïn, Oman et aux EAU (ceux-ci étant dispensés de visa depuis mai 2015.)
Elle s`appliquera à trois nouveaux pays d'ici la fin de l'année 2015 : la Turquie, Singapour et l'Indonésie .
L'atteinte de cet objectif repose sur la mise en oeuvre des moyens suivants :
- la facilitation de la prise de rendez-vous des demandeurs individuels pour qu'ils puissent, s'ils le souhaitent, déposer leurs dossiers le jour même ou le lendemain au plus tard ;
- la mise en place de navettes supplémentaires entre les services des visas et les prestataires pour la récupération des passeports traités afin d'accélérer leur restitution ;
- un étiquetage particulier des dossiers individuels de demandes de visa de court séjour destiné à permettre un traitement prioritaire par le service des visas ;
- des effectifs supplémentaires affectés aux postes concernés et l'envoi de missionnaires en renfort à la demande pendant la période de haute saison (traditionnellement de juin à septembre). 13 nouveaux ETP devraient être créés en Chine en 2015.
Le projet stratégique du ministère pour le XXI eme siècle , MAEDI 21 , prévoit également la création prochaine (dès 2017) d'un portail internet pour les visas (« France Visas ») permettant les demandes de visas en ligne ainsi que, à terme -à l'horizon 2020-, la délivrance en ligne des visas (sous la forme de e-vignettes).
2. La délivrance des titres d'identité
La délivrance des titres d'identité et de voyage aux Français de et à l'étranger est un autre service administratif rendu par les consulats. La mise en place de la biométrie en juin 2009 a constitué une étape importante.
En 2014, 272 000 passeports ont été délivrés , ce qui représente une hausse de plus de 13 % par rapport à 2014 et de 95 % depuis 2009. 4 700 passeports d'urgence et 13 500 laissez-passer ont également été délivrés par les postes diplomatiques et consulaires.
Le délai moyen de délivrance des passeports en 2014 diminue légèrement par rapport à 2013 ( 11,5 jours contre 11,8 en 2013). Au-delà du délai de délivrance (qui correspond au délai de traitement de la demande), il importe d'être attentif au délai nécessaire à l'obtention d'un rendez-vous ; celui-ci peut être d`un ou deux jours en période creuse et jusqu'à 7 à 8 semaines en période de forte activité.
Le nombre de cartes d'identité délivrées a diminué de 8,6 % en 2014 (82 100), en conséquence de l'allongement à quinze ans de la durée de validité des cartes nationales d'identité délivrées aux majeurs 7 ( * ) . A cet égard, les difficultés rencontrées au début de l'année 2014 dans certains pays refusant de reconnaître la nouvelle validité de ces titres (Serbie, Turquie et Malte) ont été résolues.
Le délai moyen de délivrance des cartes nationales d'identité sécurisées (CNIS) par les postes consulaires s'établit en 2014 à 42 jours à compter du dépôt de la demande, ce qui constitue un progrès par rapport à 2013 (45 jours) et correspond exactement à la cible de l'indicateur défini par le PAP pour 2017. Selon le PAP, ce progrès est lié à une amélioration de la construction de l'indicateur qui prend mieux en compte l'activité des petits postes délivrant moins de cartes nationales d'identité.
L'augmentation du nombre de titres de voyages délivrés dans le réseau diplomatique et consulaire a conduit le ministère des affaires étrangères et du développement international à prendre des mesures pour faciliter le dépôt des demandes et la délivrance des titres .
S'agissant des cartes nationales d'identité , les consuls honoraires sont habilités à recevoir les dossiers de demande aux fins de transmission au poste consulaire compétent, ainsi qu'à remettre le titre à son bénéficiaire. Cette mesure évite à un certain nombre d'usagers un double déplacement à l'ambassade ou au consulat.
Les tournées consulaires organisées par les postes ont le même objectif.
Afin de réduire les délais de délivrance des passeports , le ministère des affaires étrangères et du développement international a mis en place, depuis quelques années, un acheminement direct des titres depuis l'Imprimerie nationale vers une trentaine de postes qui délivrent près de 60 % des passeports du réseau. Cet acheminement, d'un coût conséquent par rapport à un envoi par la valise diplomatique (plus de 300 000 euros pour l'année 2014), permet de réduire le délai d'attente du titre par les usagers, délai qui ne dépasse jamais deux semaines après le dépôt de la demande.
La pré-saisie en ligne des demandes de passeports va faire l'objet d'une phase-pilote en métropole. Le ministère des affaires étrangères et du développement international a fait connaître au ministère de l'Intérieur et à l'Agence Nationale des Titres Sécurisés son souhait d'être associé à cette expérimentation.
En revanche, la dématérialisation des demandes de CNIS sous leur forme actuelle (c'est-à-dire non biométriques) fait l'objet d'un refus du ministère de l'Intérieur . Les demandes continuent donc à être traitées tant par les postes que par les mairies, de façon manuelle, ce qui génère inévitablement des délais de délivrance plus longs (deux mois en moyenne, contre huit jours pour un passeport).
Le décret n° 2015-701 du 19 juin 2015 simplifiant la délivrance des passeports autorise la remise du titre par courrier sécurisé pour les Français de l'étrange r inscrits au registre. Un arrêté conjoint du ministère de l'intérieur et du ministère des affaires étrangères et du développement international fixant les modalités d'application et la liste des Etats concernés (pays membres de l'UE ou dont la superficie le justifie, notamment Amérique du Nord et Australie) est en cours de signature. Cette mesure, applicable aux seuls Français de l'étranger, évitera à nos compatriotes une double comparution .
3. L'état civil
Les postes consulaires gèrent l'état civil des Français nés à l'étranger . En 2014, ils ont ainsi établi 123 124 actes (dont 59 857 actes de naissance, 49 125 actes de mariage, 5 516 actes de reconnaissance, 7 296 actes de décès et 2 510 déclarations conjointes de changement de nom), en hausse par rapport à 2013 (119 609) et stable par rapport à 2012 (123 089 actes).
Le service central d'état civil (SCEC) du MAEDI situé à Nantes assure, quant à lui, la conservation, la mise à jour et la délivrance de l'ensemble des actes d'état civil dressés et transcrits dans les ambassades et consulats (4 millions d'actes), les actes d'état civil des ressortissants français établis dans des pays anciennement sous souveraineté française (8 millions d'actes) et ceux des personnes ayant acquis la nationalité française par décret de naturalisation ou par déclaration (3 millions d'actes).
Le SCEC assure également la transcription à l'état civil français de décisions judiciaires (jugements d'adoption, jugements déclaratifs de décès) pour des événements survenus à l'étranger et concernant des ressortissants français. Il assure enfin la tenue du Répertoire civil et du Répertoire civil annexe pour les personnes nées à l'étranger.
Après une période de forte croissance (31 % entre 2005 et 2010), l'activité de délivrance des actes reste stable : chaque année, le SCEC délivre environ 1,8 million de copies et d'extraits d'actes.
Le nombre d'actes établis pour les Français par déclaration à la suite d'un mariage avec un ressortissant français (article 21-2 du code civil) a continué à diminuer en 2014 (-13 % avec 20 533 actes).
Pour les Français par décret de naturalisation, 2014 constitue une deuxième année consécutive de hausse du nombre de dossiers (52 816 actes, soit une hausse de 11 %). Cette tendance fait suite à la politique d'encouragement à l'acquisition de la nationalité française mise en oeuvre par les préfectures et les postes consulaires.
La reconstitution des actes manquants des registres établis dans les pays anciennement sous souveraineté française continue à diminuer (6 713). En effet, la plus grande partie de ces actes est désormais reconstituée. Cependant, les dossiers restant à traiter aussi bien pour l'Afrique que pour l'Algérie requièrent une expertise en état civil et nationalité qui les rend particulièrement chronophages.
On observe une parfaite stabilité par rapport à 2013 avec un total de 108 062 nouveaux actes d'état civil créés en 2014, dont 28 000 par le Bureau des Transcriptions pour le Maghreb (BTM).
On constate en revanche une baisse des transcriptions judiciaires due principalement à la forte diminution des adoptions internationales (3 206).
L'activité du répertoire civil, après une augmentation significative en 2013 (+27 %) résultant de l'application de la loi du 5 mars 2007 (réexamen des mesures de protection par les juges avant le 31 décembre 2013), a très légèrement diminué en 2014 (21 007). Elle se maintient toutefois à un niveau élevé (pour mémoire 7 209 inscriptions étaient enregistrées au répertoire civil en 2009 avant la promulgation de la loi).
Le SCEC est au coeur des actions de numérisation et de modernisation de l'Etat .
La tenue du répertoire civil et du répertoire civil annexe a été intégrée au système d'information du service central d'état civil offrant aux officiers d'état civil la possibilité de délivrer rapidement les certificats associés.
Par ailleurs, les logiciels d'état civil du SCEC et des postes consulaires ont été mis en conformité avec la loi ouvrant le mariage aux couples de personnes de même sexe.
Une convention en cours de signature entre le Conseil supérieur du Notariat et le SCEC devrait bientôt permettre la transmission directe des actes d'état civil entre celui-ci et les notaires . Un système de transmission analogue est envisagé avec les préfectures, via la plateforme Comedec.
Parmi ses actions visant à améliorer la communication avec les usagers, le SCEC a mis en place en décembre 2013 un processus de suivi des demandes qui avertit l'usager de l'envoi du document d'état civil.
4. Les pistes pour alléger les tâches du réseau consulaire
a) Les brigades « volantes » en renfort en cas de pics d'activité
Plusieurs pistes sont à l'étude ou en cours d'expérimentation pour alléger les tâches d'un réseau consulaire sous pression.
Ainsi par exemple, un petit volant d'emplois est conservé pour être déployé à la demande et permettre d'absorber les pics d'activité saisonniers. Cette méthode souple et flexible ne peut être qu'encouragée, sachant que la difficulté réside dans le fait que les « pics saisonniers » se produisent simultanément dans beaucoup de points du réseau consulaire. De même que le recours à des agents de droit local - hors missions régaliennes naturellement -, se poursuit.
|
LA POLITIQUE DES « RENFORTS »
PONCTUELS
Au cours des dernières années, le ministère des Affaires étrangères a augmenté sa capacité à mobiliser des personnels de renfort. L'envoi de ces agents en mission à l'étranger intervient pour l'essentiel en réponse à des crises ou à des situations d'urgence. Il peut aussi, dans un contexte de resserrement des effectifs dans le réseau diplomatique et consulaire, répondre à des besoins en personnels sur une base temporaire. Pour ce faire, le ministère des Affaires étrangères a constitué un vivier d'agents qui, à tout moment, peuvent être envoyés à l'étranger pour une mission de courte durée. Ils font l'objet d'une sélection spécifique au moment de leur recrutement en fonction de leur grade, des compétences acquises (consulaire, politique, coopération, gestion, secrétariat, informatique et communication...) et de leur disponibilité. Le nombre de ces personnels de renfort a été multiplié par deux ces dernières années. Désormais, une trentaine d'agents missionnaires de renfort de catégories A, B et C sont rattachés en permanence à la Direction des ressources humaines du ministère et effectuent tout au long de l'année des missions ponctuelles. A ces missionnaires de renfort permanents s'ajoutent des agents qui sont sollicités pour répondre à des besoins urgents supplémentaires. Source : ministère des affaires étrangères et du développement international, réponse au questionnaire budgétaire |
b) La question des actes notariés en dehors de l'Union européenne
Le ministère a envisagé de généraliser l'extinction de la fonction notariale dans les consulats, déjà effective sur le territoire des Etats membres de l'Union européenne , de l'espace économique européen ainsi qu'en Andorre, en Suisse, à Monaco et au Vatican depuis 2005. Il y était encouragé en ce sens par la Cour des comptes (rapport de 2013 sur l'évolution et les missions et de l'organisation des consulats français à l'étranger) qui constatait que la suppression des missions notariales des consulats en Europe n'avait suscité aucune critique ou réaction négative parmi les communautés françaises de ces pays.
L'extinction totale de cette fonction nécessite cependant une adaptation législative. Or, le ministère de la Justice n'a pas souhaité modifier la loi de 2011. Le Conseil supérieur du notariat (CSN), pour sa part, a montré de fortes réticences face à ce qui lui semble constituer, hors d'Europe, un risque pour la sécurité juridique de ses clients , là notamment où il n'existe pas de système notarial comparable au système français.
Dans le même temps, depuis deux ans, l'activité notariale des postes baisse de façon très substantielle : 5 961 actes en 2012, 4 074 en 2013, 3 735 en 2014. Cette baisse est sans doute très conjoncturelle mais rend moins impérieuse la nécessité d'une suppression de la fonction à court terme .
Le ministère a donc convenu avec le Conseil supérieur du notariat de rechercher des moyens d'alléger la charge qui pèse sur les consulats en simplifiant la procédure de coopération entre les autorités diplomatiques et les notaires . Cette coopération renforcée vise à transférer systématiquement la rédaction des projets d'actes notariés aux notaires dans le cadre de leur dialogue avec leurs clients. Dans certains pays ou régions (Québec), les usagers seront invités à systématiquement s'adresser à un notaire local.
* 6 Rapport sur l'évolution des missions et de l'organisation des consulats français à l'étranger, septembre 2013.
* 7 Décret n° 2013-1188 du 18 décembre 2013.