II. PRÉSENTATION DÉTAILLÉE DES ACTIONS
A. UNE CONSOLIDATION DES EFFORTS EN FAVEUR DU RENSEIGNEMENT DE SECURITÉ
Si une pause peut-être observée en 2016 dans la progression des moyens affectés aux services spécialisés de renseignement dépendant du ministère de la défense au titre du programme 144, en raison de mesures de périmètres (voir supra p.13), d'économies de gestion et des cycles d'investissements techniques de la DGSE, elle doit être mise en regard des efforts exceptionnels réalisés en 2014 et 2015 notamment en matière d' investissements, de l'effort confirmé et renouvelé depuis la loi de programmation militaire (2014-2019) s'agissant des renforcements en personnel, désormais inscrits au programme 212 de la mission « défense » et du travail réalisé au cours de l'année 2015 sur le plan législatif pour doter les services d'un cadre juridique clair pour la surveillance des communications électroniques tant sur le territoire national qu'à l'étranger et l'utilisation de certaines techniques de renseignement 10 ( * ) .
1. Des moyens consolidés après une augmentation importante au cours des exercices précédents
a) Une diminution des moyens de fonctionnement et d'investissement dans le projet de loi de finances pour 2016
L'action n° 3 « Recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France » regroupe les activités de la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) , comptabilisées dans la sous-action « Renseignement extérieur » et de la direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD) , figurant pour leur part dans la sous-action « Renseignement de sécurité de défense ». Ces crédits peuvent être abondés en gestion par des crédits inscrits au programme 129 « direction de l'action du gouvernement » au titre des projets interministériels concourant à la défense et à la sécurité nationale d'une part, et des crédits destinés aux fonds spéciaux.
Par ailleurs, les crédits de la direction du renseignement militaire (DRM ), 36,86 millions d'euros en 2016 et 36,31 millions d'euros en CP (respectivement 37,67 et 36,75 millions d'euros en 2015) relèvent en revanche du programme 178 « Préparation et emploi des forces » (action 01-11 « Renseignement d'intérêt militaire »), du fait de la vocation opérationnelle du renseignement d'intérêt militaire, notamment sur les théâtres d'opérations extérieurs. Les rémunérations de ses personnels du programme 212 « soutien de la politique de la défense » (action 54-06) pour un montant de 136,93 millions d'euros en 2016 (127,53 millions d'euros en 2015).
Pour disposer d'une vision globale de l'effort consenti par le ministère de la défense au profit de la fonction « connaissance et anticipation », il faudrait ajouter les crédits inscrits dans les actions et sous-actions des programmes 178 et 212 au profit des unités militaires constituant le service « action » de la DGSE, ainsi que tout ou partie des crédits inscrits au programme 146 au titre des sous-actions « renseigner, surveiller, acquérir et reconnaître » concernant les équipements du programme spatial optique MUSIS (sous-action 07.40 dotée de 133 millions d'euros en CP, 113,6 millions en 2015), ceux du programme spatial de renseignement électromagnétique CERES (sous-action 07.42 dotée de 200,5 millions d'euros en AE et 93 millions d'euros en CP, 175 en AE en 2015) et dans une acception élargie à la fonction « connaissance et anticipation » tout ou partie de ceux de la sous-action 07.39 « autres opérations » dotée de 572 millions d'euros en AE et 489,5 en CP (respectivement 1 073,42 et 241,14 millions d'euros en 2015) et de la sous-action 07.41 « déploiement des services de communication et architecture des réseaux de télécommunications sécurisées DESCARTES dotée de 150 millions d'euros en AE, 30,67 en CP (121,2 en AE en 2015).
L'action 3 représente 19,5 % en autorisations d'engagement et 18,2 % en crédits de paiement des crédits du programme 144 (hors titre 2).
Crédits du renseignement (action 3) hors titre 2
(en euros)
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Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
|
|
Renseignement extérieur |
237 260 075 |
224 260 075 |
|
Renseignement de sécurité de défense |
12 250 696 |
10 050 695 |
|
Total |
249 510 771 |
234 310 770 |
Source : PAP de la mission « Défense » annexé au PLF 2015
b) Un renforcement des effectifs qui se traduit par une augmentation significative des crédits de Titre 2
Le plafond d'emploi des services de renseignements s'agissant du personnel travaillant pour le programme 144 est établi à 6609 ETPT en 2016 (5491 pour la DGSE et 1148 pour la DPSD).
Le montant des crédits de titre 2 inscrits au programme 212 est de 497,584 millions d'euros, dont 412,890 pour la DGSE et 84,694 pour la DPSD contre 472,224 en 2015, 402,968 pour la DGSE et 69,256 pour la DPSD.
c) Le contexte d'une menace accrue qui justifie pleinement les choix budgétaires effectués
Les attentats survenus sur le territoire national depuis le 11 janvier 2015 ont démontré le continuum entre l'action d'individus, souvent de nationalité française, opérant tantôt à l'extérieur au sein de groupes terroristes où ils reçoivent formation et instructions, tantôt sur le territoire national pour l'organisation d'actions meurtrières ou de soutien à la réalisation desdites actions, qu'il s'agisse de recruter, de préparer ou d'apporter une logistique. Ceci est particulièrement démontré s'agissant des groupes affiliés à Daech.
Outre la mise en place de l'opération Sentinelle de déploiement des forces armées en dispositif de protection, et la « bataille de l'avant » engagée contre ces groupes en Irak, en Syrie et dans la Bande sahélo-saharienne, la menace d'attentats terroristes et son évolution ont conduit à un effort significatif de mutualisation et de coordination au sein des services spécialisés de renseignement, mais aussi à un renforcement des moyens humains qui leurs sont affectés. C'est ainsi que le Premier ministre a annoncé dès le 21 janvier 2015 un renforcement des effectifs des services de 250 agents, dont 185 pour la DGSE et 65 pour la DPSD et que l'actualisation de la loi de programmation militaire en juillet 2015 a conduit à un nouveau renforcement de 650 agents. Ces 900 créations de postes s'ajoutent aux 300 prévues par la loi de programmation militaire initiale.
S'ajoutent à cette menace terroriste, qui requiert une vigilance accrue en raison de la sensibilité de l'opinion publique, un surcroît des activités d'espionnage à l'encontre de nos intérêts politiques ou économiques, plus ou moins en lien avec la dégradation de nos relations avec la Russie à la suite de la crise ukrainienne, un haut niveau des actions d'ingérence économique dans un monde où la compétition économique est intense et une multiplication du nombre et de l'intensité des attaques dans le cyberespace, comme celle qui a frappé en avril la chaîne francophone internationale TV5 Monde.
Face à une menace qui s'est amplifiée, l'appréciation du contexte stratégique par les autorités françaises doit s'appuyer sur une collecte et une analyse pertinentes du renseignement. La priorité à la fonction stratégique « connaissance et anticipation » , réaffirmée dans le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2013, vise précisément le maintien d'une capacité d'appréciation autonome des situations, indispensable à une prise de décision libre et souveraine.
Dans un tel contexte il est logique et nécessaire que le renseignement voie son rôle central réaffirmé et que le service en charge du renseignement extérieur, la DGSE, voie logiquement, comme l'an passé, ses ressources humaines augmenter et ses moyens consolidés à un niveau cohérent avec ses activités opérationnelles et ses objectifs.
Votre commission est convaincue que ce service est un précieux outil de réduction des incertitudes qui doit mettre les responsables politiques en situation d'éviter d'être exposés à des surprises stratégiques, mais aussi en raison de l'extrême fongibilité des théâtres d'opération des groupes terroristes, un outil de détection des menaces et de suivi des individus susceptibles de les réaliser en étroite coordination avec les services responsables de la sécurité intérieure.
De même est-il appréciable qu'après une période de déflation d'effectifs, la DPSD fasse l'objet d'un renforcement en personnels et d'un effort en termes d'équipement. Ce service de renseignement exerce une mission de contre-ingérence au profit du ministère de la défense et des entreprises de défense. Il intervient sur le territoire national et sur les théâtres extérieurs où les armées sont engagées en protégeant les sites sensibles, mais aussi dans le domaine de la sécurité économique par des actions de sensibilisation et d'audit.
2. Les crédits de la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE)
La DGSE est un service de l'État, placé sous l'autorité directe du ministre de la Défense. Ses activités, définies par l'autorité politique, ont pour objectif exclusif la protection des intérêts français. Leur réalisation concourt, notamment, à la protection des citoyens français partout dans le monde. Pour cette mission spécifique, elle oeuvre en partenariat étroit avec l'ensemble des services de sécurité nationaux. Son champ d'action se situe principalement hors des frontières.
La DGSE présente plusieurs particularités. Elle est tout à la fois :
- un service de renseignement extérieur, qui recherche à l'étranger des informations confidentielles, intéressant la sécurité nationale. En communiquant aux autorités les éléments ainsi recueillis, elle participe à leur prise de décision. La DGSE est naturellement présente dans les zones de crise et celles où les intérêts français sont en jeu ;
- un service spécial, qui permet le maintien d'une présence, là où les canaux diplomatiques ne peuvent plus être utilisés. Le secret des moyens employés et des objectifs poursuivis garantit également la propre sécurité des agents ;
- un service intégré qui, à la différence de la plupart des services de renseignement occidentaux, maîtrise la totalité des modes de recueil du renseignement : sources humaines, capteurs techniques (interceptions électromagnétiques et imagerie satellitaire), moyens opérationnels, exploitation des sources ouvertes. Le renseignement obtenu par le biais de coopérations avec d'autres services, français ou étrangers, y occupe une place croissante. La proposition de loi relative aux mesures de surveillance des communications électroniques internationales vise précisément à fournir un cadre juridique plus solide à certaines de ces activités.
a) Les missions de la DGSE
Les missions générales de la DGSE sont formalisées aux articles D. 3126-1 à D. 3126-4 du code de la défense, qui disposent notamment que le service « a pour mission, au profit du gouvernement et en collaboration étroite avec les autres organismes concernés, de rechercher et d'exploiter les renseignements intéressant la sécurité de la France, ainsi que de détecter et d'entraver, hors du territoire national, les activités d'espionnage dirigées contre les intérêts français afin d'en prévenir les conséquences.
« Pour l'exercice de ses missions, la DGSE est notamment chargée d'assurer les liaisons nécessaires avec les autres services ou organismes concernés, et d'effectuer, dans le cadre de ses attributions, toute action qui lui serait confiée par le gouvernement, de fournir les synthèses des renseignements dont elle dispose. »
Pour répondre aux priorités arrêtées au titre de son plan stratégique, elle a engagé un certain nombre de chantiers de modernisation de ses capacités et de ses fonctions supports.
b) Le budget de la DGSE
Compte tenu de la priorité accordée par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008 à la fonction « connaissance et anticipation » , la loi de programmation militaire précédente avait déjà prévu un renforcement important des moyens de la DGSE, avec notamment un recrutement de 616 emplois supplémentaires sur la période 2009-2014.
Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2013 a maintenu ce haut degré de priorité.
La loi de programmation militaire 2014-2019 du 18 décembre 2013 a traduit la poursuite de cet effort, dans un contexte global de fortes déflations d'effectifs pour le ministère de la défense puisqu'elle a prévu 284 créations de postes auxquelles ils convient d'ajouter celles résultant d'une décision du Premier ministre à la suite des attentats de janvier 2015 (185) et celles obtenues dans le cadre de l'actualisation de la LPM en juillet 2015 (140).
Vos rapporteurs sont naturellement particulièrement vigilants quant à la mise en oeuvre de cette programmation.
Le budget de la DGSE -budget alloué dans le projet de loi de finances, hors reports ou abondements ministériels- s'élèvera en 2016, hors titre 2, à 237,26 millions d'euros d'autorisations d'engagement (contre 270 en 2015) et 224,26 millions d'euros de crédits de paiement (contre 257,78 millions d'euros en 2015). Il se répartit entre 186,44 millions d'euros de crédits de paiement pour les dépenses d'équipement (contre 219,16 en 2015), 37,82 millions d'euros (crédits de paiement) de dépenses de fonctionnement (contre 37,75 en 2015).
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2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
|
|
Agrégat fonctionnement (*) |
39 536 964 |
37 920 775 |
37 759 560 |
37 821 058 |
|
Agrégat équipement : |
||||
|
Autorisation d'engagement |
217 822 196 |
150 659 832 |
231 378 367 |
199 439 017 |
|
Crédits de paiement |
173 334 388 |
212 777 085 |
219 159 738 |
186 439 017 |
(*) Hors indemnité compensatrice SNCF
Cette évolution succède à deux années de croissance budgétaire exceptionnelle correspondant à des acquisitions ponctuelles d'équipements opérationnels, notamment pour la cyberdéfense, au développement de moyens techniques spécifiques, ainsi qu'à la réalisation d'infrastructure pour l'accueil des effectifs supplémentaires.
Ce budget est abondé par des attributions de produits liées à la cession de biens (essentiellement des véhicules). Ils sont programmés chaque année à hauteur de 70 000 euros, sachant qu'il s'agit d'une estimation (à titre de comparaison, en 2015 les attributions de produit se sont élevées à 115 019 euros).
À ces moyens s'ajoutent des crédits provenant de la mission « direction de l'action du gouvernement » destinés à financer les programmes interministériels liés à la défense et à la sécurité nationale ainsi que les activités liées aux fonds spéciaux.
c) Les effectifs de la DGSE
Les dépenses de personnel de la DGSE (titre 2) figurent à compter du 1 er janvier 2015, comme c'est le cas pour l'ensemble des programmes de la mission « Défense », au sein du programme 212. On en donnera toutefois le détail ici.
(1) Le renforcement des effectifs
616 créations nettes d'emplois ont été réalisées au cours de la loi de programmation militaire 2008-2013.
Les effectifs continuent d'augmenter. La DGSE bénéficie sur la période 2014-2019 de 609 créations qui intègrent celles obtenues lors de la loi de programmation initiale (284), celles qui résultent d'une décision du Premier ministre à la suite des attentats de janvier 2015 (185) et celles obtenues dans le cadre de l'actualisation de la LPM en juillet 2015 (140). Toutefois, suite au transfert de la mission de formation des analystes du renseignement d'origine électromagnétique (ROEM) à la DRM (Centre de formation interarmées au renseignement ou CFIAR) en 2015, la DGSE a transféré 4 ETP, ramenant ainsi ses créations à 605 sur la période de référence.
169 créations ont été réalisées en 2014 et 2015, le solde devrait s'échelonner jusqu'en 2019 à raison de 122 créations en 2016, 139 en 2017, 110 en 2018 et 69 en 2019. La répartition catégorielle montre qu'il s'agit essentiellement de catégorie A et d'officiers : ingénieurs, techniciens, linguistes, analystes... Depuis 2010, les arrêtés d'ouverture de concours à la DGSE sont publiés au Journal Officiel , ce qui favorise la diversification des profils de recrutement.
Le plafond d'emploi au 1 er janvier 2016 est fixé à 5 461 ETPT.
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2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
|
|
Plafond d'emploi (ETPT) (*) |
4 990 |
5 068 |
5 302 |
5 491 |
|
Crédits inscrits au Titre 2 (**) |
386 342 903 |
399 191 662 |
402 967 947 |
412 889 922 |
(*) au 1 er janvier de l'année
(**) action 50-01 du P 212 depuis 2015 ; au P144 action 03-31 auparavant
La répartition des emplois du ministère de la défense par gestionnaire fait apparaître, au sein du programme 212, un plafond d'emplois de 5 302 équivalents temps plein travaillés pour la DGSE au 1 er janvier 2015, qui se traduisent, de fait, pour le service, en termes d'effectifs réels, à 5 072 équivalents temps plein emplois au 30 juin 2015 et un effectif attendu au 31 décembre de 5 208. Le service n'atteint donc pas totalement son plafond d'emplois autorisé par la loi de finances.
Les crédits de masse salariale sont en légère augmentation afin de financer les recrutements prévus et plusieurs mesures catégorielles.
Ces effectifs ne comprennent pas ceux des unités militaires qui constituent le service action de la DGSE, dont les emplois et les crédits de rémunération sont inscrits aux différentes actions travaillant pour le programme « préparation et emploi des forces » du programme 212 « soutien de la politique de la défense ». En revanche, ils comprennent les personnels mis à disposition du Groupement interministériel de contrôle, placé auprès des services du Premier ministre. Cette situation devrait trouver un terme prochainement, dans le cadre de la mise en oeuvre des dispositions de la loi relative au renseignement de juillet 2015.
Vos rapporteurs pour avis considèrent toujours qu'un indicateur spécifique devrait être réintroduit au sein du programme annuel de performance de la mission « Défense » permettant de mieux suivre, dans le détail, année après année, la réalisation exacte de ce cadencement.
(2) La politique de ressources humaines
La DGSE compte 25,9 % de militaires, 74,1 % de personnels civils, (49 % de fonctionnaires et 25 % de contractuels), sous des statuts divers. Le besoin de diversification des recrutements est réel puisqu'on y trouve des profils très divers. Les catégories A et officiers représentent 42% des effectifs globaux.
(a) La réforme de l'encadrement supérieur civil
La réforme de l'encadrement supérieur civil a abouti en 2011 à la création du corps des « administrateurs de la DGSE » (87 administrateurs dont 13 placés en position de détachement ou de mise à disposition à ce jour) doté d'une structure et d'un échelonnement indiciaire calqués sur celui des administrateurs civils. Cet alignement permet au corps d'encadrement supérieur de la DGSE de disposer du même développement de carrière que les autres corps d'encadrement supérieur de l'État, ouvre des perspectives de mobilité et donne lieu à une refonte du mode de recrutement qui d'un recrutement par promotion interne, se décline désormais sous deux formes : un accès direct à l'issue de la scolarité à l'École Nationale d'Administration, et une sélection interne, inspirée du recrutement au « tour extérieur » des administrateurs civils, via un comité de sélection présidé par un membre du Conseil d'État.
(b) L'érosion régulière de la part du personnel militaire
Hors service « action », la DGSE emploie 25,9 % de personnel militaire et 74,1 % de personnel civil. Cette proportion était en 2008 de 29,3 % pour le personnel militaire et 70,7 % pour le personnel civil. Si l'on s'en tient aux projections établies conformément à la trajectoire de la LPM, la proportion de personnel militaire devrait atteindre 24,3 % en 2019. Mais, l'expérience de ces dernières années a montré que les armées rencontraient davantage de difficultés à honorer leurs contrats d'objectifs. Il n'est pas impossible que cette proportion se restreigne à 20 %. Cette érosion de la place de militaires au sein d'un service relevant du ministère de la défense pourrait être de nature à affecter son identité si des mesures ne sont pas prises pour l'enrayer.
(c) Une part croissante de contractuels parmi les personnels civils
Au sein des personnels employés par la DGSE, la part des contractuels a augmenté passant de 17,5 % en 2008 à 25 % en 2015. Cette évolution est pour une large partie le corollaire de la diversification des profils recherchés qui ne s'intègrent pas dans les différents cadres de la fonction publique, mais également la souplesse nécessaire pour rémunérer certains spécialistes pour lesquels les niveaux de rémunération servis dans le secteur privé sont sans commune mesure à ceux susceptibles d'être appliqués au titre des grilles indiciaires de la fonction publique. Ce recours à des agents non titulaires est circonscrit aux emplois et missions que les modes de recrutements (fonctionnaires et militaires) ne permettent pas de pourvoir. Il concerne essentiellement des linguistes spécialisés dans les langues rares et des spécialistes scientifiques et techniques.
En outre, la contractualisation offre davantage de souplesse pour intégrer à l'échéance de contrats à durée déterminée, et donc à un terme permettant d'évaluer les capacités des agents à évoluer dans des fonctions d'encadrement, les personnels dont la DGSE souhaite s'attacher durablement les services, ce qui n'est pas négligeable.
(d) Vers une réforme du statut autonome du personnel civil de la DGSE
Le service s'est engagé dans un processus d'actualisation du statut autonome de ses personnels qui a abouti à la publication du décret n°2015-386 du 3 avril 2015 fixant le statut des fonctionnaires de la direction générale de la sécurité extérieure. L'option retenue a été celle d'une reconfiguration de l'ensemble du statut autonome des fonctionnaires de la DGSE, dont certaines dispositions ont été étendues aux agents contractuels. Elle réaffirme les spécificités justifiant l'autonomie statutaire, renforce les dispositions relatives à la sécurité du service et de ses agents, actualise celles relatives aux droits et obligations des personnels au regard du statut général des fonctionnaires, introduit des dispositions organisant la participation du personnel à travers des instances de concertations nouvelles ou rénovées.
(e) Davantage de mutualisation au sein de la communauté du renseignement
La mobilité au sein de la communauté du renseignement devient petit à petit une réalité, des parcours de carrière alternant les différents services se constituent peu à peu. Des fiches de postes sont échangées entre les services, par exemple, avec l'objectif de permettre aux agents d'enrichir leurs parcours professionnels Des administrateurs de la DGSE sont ainsi placés en mobilité statutaire au sein de la DGSI ou auprès du Coordonnateur national du renseignement.
En outre la DGSE développe ses relations avec les autres services spécialisés en matière de politique RH par des échanges sur les modes de recrutement et les profils difficiles à recruter. L'objectif consiste à développer des mobilités croisées et à limiter la concurrence entre les services. En effet, certains profils recherchés nécessitent de développer de nouvelles filières de recrutement ainsi que de partenariats entre services afin de partager les viviers et de participer conjointement à des forums spécialisés.
Avec la création de l'Académie du renseignement, des formations communes ont été développées. Des actions de mutualisation sont également conduites dans le domaine de la formation comme par exemple dans le domaine linguistique avec la DRM dans le cadre du CFIAR de Strasbourg. Outre ces modules communs à l'ensemble des services, des coopérations bilatérales peuvent se révéler efficaces, la DGSE reçoit et honore régulièrement des demandes de formation adressées par les autres services spécialisées.
On observe également une augmentation sensible de « prêts » de vacataires linguistes au profit des autres services et réciproquement dans d'autres langues de la DRM vers la DGSE.
d) Un effort soutenu pour réaliser des économies de fonctionnement
Comme l'ensemble des services du ministère de la défense, la DGSE est soumise à des économies de fonctionnement qui portent notamment sur le fonctionnement courant. Cette dynamique est poursuivie au travers de certains achats désormais effectués dans le cadre de marchés parfois mutualisés avec d'autres entités, et notamment dans le domaine du soutien courant des structures. Pour faire face à l'accroissement mécanique des dépenses induit par l'augmentation de ses effectifs et de son activité (coûts de recrutement, de formation, des déplacements et des transports, etc.), la DGSE bénéficie de dotations supplémentaires mais moins que proportionnelles à la hausse des charges induites par la poursuite du renfort de ses ressources humaines.
Dépenses de fonctionnement de la DGSE
(en euros)
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AE/CP |
||
|
2015 |
2016 |
|
|
Alimentation |
178 712 |
179 709 |
|
Déplacements et transport |
7 475 276 |
7 834 163 |
|
Compensatrice SNCF |
827 064 |
0 |
|
Mobilité des personnels |
3 023 717 |
3 453 746 |
|
Fonctionnement courant |
7 756 637 |
7 514 661 |
|
Soutien courant des structures |
17 749 098 |
17 144 087 |
|
Soutien des ressources humaines |
1 576 120 |
1 694 692 |
|
Total |
38 586 624 |
37 821 058 |
|
Total (hors compensatrice SNCF |
37 759 560 |
37 821 058 |
Source : PAP de la mission « Défense » annexé au PLF 2015 et au PLF 2016
À périmètre constant, les crédits de l'agrégat fonctionnement restent stables par rapport à 2015. Les dépenses de fonctionnement directement liées à l'activité opérationnelles (frais de déplacements et transport) augmentent de 5% par rapport à 2015, afin de tenir compte notamment de l'accroissement de l'activité, qui se traduit par une augmentation du nombre de missionnaires sur les zones de crise, constatée depuis 2013. Cette intensification devrait se poursuivre avec le renforcement des effectifs, la multiplication des crises et des opérations, l'accroissement de la politique d'influence et la diversification des cibles à suivre conséquence de la dissémination de la menace portant sur les intérêts français.
La DGSE n'en poursuit pas moins la mise en oeuvre de mesures, engagées les années précédentes, pour encadrer le coût unitaire des missions (durcissement des conditions de sur-classement en matière de transports aérien et ferroviaire, anticipation des réservations de billets, réflexion sur le format des missions), afin de limiter la progression de ces dépenses.
À périmètre constant, les dépenses de fonctionnement courant liées au soutien du personnel (frais de formation, d'habillement, de documentation, d'équipement informatique...) et au soutien courant des structures (dépenses nécessaires au fonctionnement des bâtiments tertiaires et des installations techniques, frais d'entretien et de conservation du domaine, de télécommunications non opérationnelles, etc.), baissent de 1,3 % par rapport à 2015.
Cette diminution est obtenue par des mesures d'économies sur le soutien des structures et le fonctionnement courant (- 3%). Vos rapporteurs soulignent l'effort de gestion important réalisé sur les coûts d'entretien du domaine immobilier . En effet alors que les surfaces immobilières ont augmenté de 9 % en 2015 (10 % en 2014), le coût d'entretien au m² est passé de 104 euros en 2014, à 96 euros en 2015 et 90 euros en 2016. Ils notent également qu'en dépit de l'augmentation des effectifs, les dépenses de fonctionnement courant diminuent de 3 %, le coût par agent passant de 1 689 euros en 2014 à 1 513 euros en 2015, et à 1 369 euros en 2016.
En revanche, la poursuite du renforcement des effectifs du service à l'étranger (dépenses de recrutement et de formation notamment) conduit à une augmentation de 14 % des dépenses liées à la mobilité du personnel 11 ( * ) , et le soutien aux ressources humaines progresse de 8 % en raison de l'augmentation du nombre de jours de formation indispensable pour conserver un niveau constant de compétences spécifiques
Pour disposer d'une vision complète des capacités de la DGSE, il faudrait y ajouter les moyens de fonctionnement alloués aux unités militaires qui constituent son service « action » dont les crédits sont inclus au sein des différentes actions relatives à la « Préparation et emploi des forces » dans le programme 178.
Des crédits d'intervention sont programmés au titre 6 à hauteur de 100 000 euros. Ils correspondent aux dépenses liées à l'organisation d'un concours de mathématiques (qui s'est déroulé pour la première fois en 2015).
e) Des dépenses d'équipement dont le montant est variable à raison des cycles d'investissement
Les dépenses d'équipement couvrent les besoins relatifs aux différents modes de recueil du renseignement : origines humaine et opérationnelle, origines électromagnétique, informatique et image. Ces crédits servent ainsi à financer l'acquisition de matériels opérationnels dédiés au traitement et à l'exploitation du renseignement obtenu, ainsi qu'au soutien, au support et à la logistique des opérations. Ils couvrent enfin aussi la construction, la modernisation et l'adaptation des locaux et des matériels techniques de recueil et de traitement de l'information.
Dépenses d'équipement de la DGSE
(en euros)
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AE |
CP |
|||
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2015 |
2016 |
2015 |
2016 |
|
|
Appui au renseignement |
80 328 367 |
92 209 500 |
96 109 738 |
83 195 073 |
|
Renseignement |
151 050 000 |
107 229 517 |
123 050 000 |
103 243 944 |
|
Total |
231 378 367 |
199 439 017 |
219 159 738 |
186 439 017 |
Source : PAP de la mission « Défense » annexé au PLF 2015et PLF 2016
Après une hausse très importante en 2015 (54 % en autorisations d'engagement et de 3 % en crédits de paiement) qui reflétait une logique cyclique ainsi que la réalisation en 2015 de nouveaux moyens techniques, les montants inscrits dans le projet de loi de finances pour 2016 diminuent de façon significative (- 14 % en AE et - 15 % en CP) tout en restant à un niveau cohérent avec les exercices antérieurs (voir tableau supra).
La dotation pour 2016 se situe donc dans la partie basse de la courbe du cycle des investissements techniques de la DGSE. Ainsi, la capacité d'engagement sur l'opération budgétaire « renseignement », qui couvre les besoins liés aux différents modes de recueil du renseignement, a été réduite de près de 30 % par rapport à 2015. Cette tendance ne devrait pas se prolonger compte tenu de la nécessité de conforter les capacités techniques d'analyse et d'exploitation du renseignement dans un contexte caractérisé par l'accélération des cycles technologiques et par la pression croissante du développement des moyens utilisés par les cibles, toujours plus rapides, plus diversifiés, plus sophistiqués et paradoxalement moins coûteux compte tenu de l'accélération de la diffusion des technologies et des usages.
Les dotations (opération budgétaire « appui au renseignement ») qui supportent les dépenses d'infrastructure (construction, modernisation et adaptation des locaux abritant les personnels de la DGSE), mais aussi les dépenses de soutien (télécommunications du service entre autres) et de projection opérationnels devraient aussi progresser en raison du renforcement des effectifs.
À titre indicatif, cette opération budgétaire reçoit 70 000 euros au titre de la répartition des attributions de produits attendus (voir supra p. 22).
Pour disposer d'une vision complète des capacités de la DGSE, il faudrait y ajouter les crédits d'investissement alloués aux unités militaires qui constituent son service « action » dont les crédits sont inclus au sein des différentes actions relatives à la « Préparation et emploi des forces » dans le programme 178.
Par ailleurs, la DGSE s'inscrit dans la logique de mutualisation des moyens entre services depuis plusieurs années. Elle reçoit à ce titre, par transfert en cours de gestion, des crédits interministériels inscrits au programme 129 « direction de l'action gouvernementale » pour des dépenses qui bénéficient à d'autres services de la communauté du renseignement. Réciproquement, la DGSE bénéficie de moyens qui ne relèvent pas de son budget, comme les satellites de renseignement, qui sont financés par des crédits inscrits au programme 146 de la mission défense.
Au total, vos rapporteurs seront particulièrement vigilants afin que les engagements pris dans le Livre blanc 2013 et lors de son actualisation pour renforcer les moyens de la DGSE, tant humains que techniques, soient honorés en temps et en heure. Le suivi des évolutions technologiques (à l'image de l'importance croissante des enjeux cyber) et la prise en compte des menaces qui pèsent sur notre pays et nos ressortissants exigent sans aucun doute le maintien d'un effort dans la durée.
Rappelons que les crédits de la DGSE ne représentent que 1,6 % des crédits de la mission « défense », ses effectifs 2 % du plafond d'emplois du ministère de la défense et que ses moyens humains et financiers restent inférieurs à ceux dont disposent nos principaux partenaires européens, comme le Royaume-Uni.
3. La direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD)
La direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD) est le service de renseignement dont dispose le ministre de la défense pour assumer ses responsabilités en matière de sécurité du personnel, des informations, des matériels et des installations sensibles 12 ( * ) .
La DPSD est donc un service de renseignement , directement rattaché au ministre de la défense, dont la principale mission est la contre-ingérence de défense , comme l'illustre sa devise « renseigner pour protéger », et qui fait pleinement partie de la communauté du renseignement .
a) Les missions de la DPSD
Le domaine de compétence de la DPSD couvre les forces armées, la direction générale de l'armement, les services de la défense et les sociétés industrielles liées à la défense au titre d'un contrat, soit environ 450 000 personnes dont 80 000 civils de la défense.
Au sein de ce périmètre, sa mission consiste à mettre en oeuvre des mesures de contre-ingérence et des mesures de protection.
Son activité de contre-ingérence consiste à déceler et neutraliser toute menace contre la sécurité résultant des activités des services de renseignement, d'organisations ou d'agents se livrant à l'espionnage, au sabotage, à la subversion, au terrorisme, au crime organisé ou au trafic d'armes. Elle a pour but d'assurer et de maintenir au meilleur niveau la sécurité des forces, notamment lorsqu'elles sont en opérations, préposition ou déployées outre-mer. Elle doit également assurer la défense de nos intérêts économiques afin de protéger le patrimoine économique et le potentiel scientifiques et technique en luttant contre toute tentative d'ingérence émanant d'acteurs multiples. Enfin, elle assure la protection du secret de la défense nationale et de nos intérêts nationaux de souveraineté dans le cyberespace.
Elle agit avec ses capacités et moyens propres, en étroite collaboration avec les autres services de renseignement, ainsi qu'avec l'agence nationale de sécurité des systèmes d'information (ANSSI) en matière de cyberdéfense et avec la délégation interministérielle à l'intelligence économique.
Elle apporte ainsi son concours au traitement des demandes de création des zones à régime restrictif (ZRR), au traitement des demandes d'accès auxdites zones et au contrôle de la réglementation en vigueur par des actions d'évaluation du niveau de risque, de sensibilisation et de conseil aux entreprises et établissements de recherche.
Vos rapporteurs, conscients de l'insuffisance de la culture de protection du secret de la défense nationale en France, à confronter avec les mesures de protection dans d'autres pays comparables, notamment les États-Unis, soutiennent sans réserve toute initiative en ce sens, et souhaiteraient que des modules d'initiation à la protection du secret soit introduits dans les écoles d'ingénieurs, à commencer par les établissements supérieurs relevant de la Défense.
La DSPD assure les missions d'enquête préalable à l'habilitation de l'ensemble des personnels du ministère de la défense et d'inspection des sites militaires sensibles et industriels liés à la défense par des inspections sur les sites et par la cyberdéfense.
Ces missions sont assorties d'indicateurs de performances, elles feront l'objet de développement dans la partie du rapport consacrée aux objectifs et indicateurs de performance (voir infra p.61).
La DPSD s'est engagée en qualité de service de contre-ingérence de défense dans un processus visant à se doter des capacités indispensables pour anticiper, prévenir et gérer les attaques cybernétiques qui impactent, ou sont susceptibles d'impacter les entités militaires et industrielles de défense.
Vos rapporteurs comprennent que, par sa relation de confiance avec les acteurs militaires et industriels de la défense et sa connaissance des réseaux et systèmes déployés, la DPSD soit à même de contribuer pleinement, au titre de ses attributions et avec ses moyens, à la lutte contre les menaces cybernétiques sur l'ensemble du spectre de son action de renseignement. Ils se félicitent que la collaboration avec l'ANSSI fasse l'objet d'un protocole commun, confirmant leur complémentarité et leurs modes de coopération.
Qu'il s'agisse de la lutte anti-terroriste ou de la contre-ingérence économique, l'action de la DPSD s'inscrit dans un cadre où la dimension interministérielle est présente.
Dans le double contexte de la mise en oeuvre du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale et de la réforme du ministère de la défense, la direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD) a achevé en 2013 13 ( * ) la réorganisation de son échelon central et de son dispositif territorial afin d'améliorer la qualité du service rendu en l'adaptant à ses missions prioritaires.
Actuellement, la DPSD dispose de cinq directions zonales dont le périmètre correspond au découpage des zones de défense et de sécurité métropolitaines. Le cas échéant, cette organisation pourra être ajustée pour rester en cohérence avec le redécoupage des régions, des zones de défense et de sécurité ou de l'évolution des emprises militaires et industrielles de défense. En 2015, la DPSD a redéfini le fonctionnement interne de son dispositif territorial afin qu'il soit harmonisé et adapté aux menaces actuelles. De façon plus générale, le réseau territorial a vocation à être densifié au fur et à mesure de la montée en puissance de la DPSD sur la durée de la LPM. La DPSD dispose en outre de personnels en postes dans les collectivités d'outre-mer, ainsi qu'au plus près des forces là où elles sont positionnées ou déployées en opérations extérieures 14 ( * ) , ainsi qu'auprès de l'OTAN.
b) Le budget de la DPSD
La dotation 2016 de la DPSD s'élève à 12,25 millions d'euros en autorisations d'engagement et 10,05 millions d'euros en crédits de paiement .
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2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
|
|
Agrégat fonctionnement (*) |
3 767 295 |
3 546 950 |
2 211 581 |
2 113 861 |
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Agrégat équipement : |
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|
Autorisation d'engagement |
7 559 020 |
7 288 415 |
7 938 150 |
10 136 835 |
|
Crédits de paiement |
7 526 519 |
7 288 415 |
7 938 150 |
7 936 834 |
(*) Hors indemnité compensatrice SNCF
La baisse (- 6%) en CP par rapport à 2015 (10,69 millions d'euros) résulte pour l'essentiel de mesures de périmètre (voir supra p.13). En revanche, les crédits progressent de manière significative (+ 14,6%) en autorisations d'engagement.
Cette évolution s'inscrit dans un contexte marqué, d'une part par un renforcement capacitaire de la DPSD, notamment en effectifs, et d'autre part par la promulgation de la loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement qui renforce les missions des services de renseignement et les autorise à utiliser de nouvelles techniques de renseignement. L'écart entre AE et CP transcrit l'effort d'investissement dont la pérennisation se traduira par une progression des dotations en crédits de paiement des prochains exercices budgétaires.
c) Le renforcement des effectifs de la DPSD
Depuis la loi de programmation militaire (2014-2019), la DPSD qui comptait 1 500 personnes en 2008 connaît un renforcement significatif de ses effectifs qui étaient tombés à 1 053 à la fin de 2013 . Cette remontée en puissance amorcée en 2014 connaît une accélération dans le cadre de la lutte anti-terroriste et de l'actualisation de la LPM en juillet 2015.
La DPSD bénéficie en 2016 d'un renforcement conséquent de ses effectifs - le plafond d'emploi au 1 er janvier passe de 1 100 à 1 148 et devrait atteindre 1200 au 31 décembre et de l'inscription corrélative en titre 2 au titre du programme 212 « soutien de la politique de la défense » de crédits à hauteur de 84,69 millions d'euros contre 69,26 en 2015 15 ( * ) .
La DPSD s'est engagée dès 2013 dans une politique de rééquilibrage entre personnels militaires et civils. La part de ces derniers devrait ainsi passer de 21 à 25 % sur la durée de la LPM. Dans le même temps, la part des personnels de catégorie A passera de 40 en 2013 à 92 en 2019 (+ 130%).
De fait, la problématique du recrutement a évolué de façon encourageante, mais devra être consolidée à l'avenir compte tenu de la montée en puissance capacitaire et d'un turn over annuel structurel de ses effectifs supérieur à 10 %. C'est environs 170 à 180 collaborateurs que la DPSD devra recruter chaque année jusqu'en 2018.
Vos rapporteurs estiment que, dans ce contexte de montée en puissance, la fonction RH au sein du service devrait être confortée et des solutions devraient être apportées aux problèmes résiduels mais récurrents que rencontre le service pour le recrutement de son personnel.
d) Une optimisation des dépenses de fonctionnement
Dépenses de fonctionnement de la DPSD
(en euros)
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AE/CP |
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2015 |
2016 |
|
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Déplacements et transport |
246 171 |
260 327 |
|
Communication et relations publiques |
300 000 |
288 178 |
|
Compensatrice SNCF |
544 181 |
|
|
Fonctionnement courant |
363 116 |
537 000 |
|
Soutien courant des structures |
499 645 |
450 000 |
|
Soutien des matériels communs |
412 649 |
188 356 |
|
Soutien des ressources humaines |
390 000 |
390 000 |
|
Total |
2 755 762 |
2 113 861 |
|
Total (hors compensatrice SNCF |
2 211 581 |
2 113 861 |
Source : PAP de la mission « Défense » annexé au PLF 2015 et PLF 2016
Globalement les crédits inscrits à l'agrégat « fonctionnement » diminuent de 4,4 %
L'augmentation de 6 % des dépenses de déplacements (qui couvrent principalement les déplacements par voie aérienne) est corrélée au renforcement des effectifs de la DPSD.
Si les autres postes sont stables (soutien des ressources humaines) ou en légère baisse (- 4% pour les communications et relations publiques, - 10 % soutien courant des structures), les évolutions des opérations budgétaires, « fonctionnement courant » et « soutien des matériels communs » n'ont pas de signification dans la mesure où elle recouvre une évolution de la nomenclature.
e) Une progression sensible des dépenses de l'agrégat équipement
L'agrégat équipement finance les investissements et les dépenses opérationnelles de la DPSD.
Dépenses d'équipement de la DPSD
(en euros)
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Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
|||
|
2015 |
2016 |
2015 |
2016 |
|
|
Enquêtes, Contrôles, Sécurisation |
2 440 000 |
3 011 180 |
2 440 000 |
2 593 680 |
|
Matériels de transport |
660 000 |
779 850 |
660 000 |
779 8750 |
|
Matériels divers |
460 000 |
257 300 |
460 000 |
257 300 |
|
Matériels techniques |
1 470 000 |
2 686 345 |
1 470 000 |
1 806 004 |
|
Systèmes d'information et de communication (SIC) |
2 908 150 |
3 402 160 |
2 908 150 |
2 500 000 |
|
Total |
7 938 150 |
10 136 835 |
7 938 150 |
7 936 834 |
Source : PAP de la mission « Défense » annexé au PLF 2015 et PLF 2016
La DPSD poursuit le développement de ses capacités d'investigation technique et de son intranet métier afin de les adapter aux menaces émergentes et aux nouveaux défis de la contre-ingérence, de ses moyens de contre-ingérence en matière de cyberdéfense et de ses moyens de recherche sur les sources ouvertes.
La dotation de l'opération budgétaire « enquêtes - contrôle- sécurisation » couvre les frais de mission, de déplacement et de télécommunication. Elle progresse de façon significative de 23,4 % en autorisations d'engagement et de 6,3 % en crédits de paiement en raison de l'accroissement des effectifs du service, de la consolidation des besoins liés à la recherche humaine du renseignement et du surcoût des dépenses de télécommunications.
L'opération budgétaire « matériels de transport » qui recouvre l'acquisition et l'entretien des véhicules augmentent de 18 %.
L'opération budgétaire « matériels techniques » qui progresse de 82,5 % en autorisations d'engagement et de 22,9 % en crédits de paiements permettra le développement des capacités d'investigation technique et de l'intranet métier, ainsi que le développement des moyens de contre-ingérence en matière de cyberdéfense.
Enfin, l'opération budgétaire « système d'information et de communication » progresse de 17 % en autorisations d'engagement alors qu'elle diminue de 14 % en crédits de paiement traduit un nouveau cycle d'investissement significatif. La modernisation des systèmes d'information et de communication, qui est devenue une exigence dans l'exercice des métiers du renseignement porte sur quatre domaines : l'évolution et le maintien d'une politique de sécurité informatique (achats de matériels et de logiciels spécifiques auxdits réseaux et à la récupération des données), la mise en oeuvre de moyens automatisés pour le recueil et l'exploitation du renseignement, le maintien en condition du parc informatique et des outils d'administration des réseaux, la mise en oeuvre de moyens de recherche sur les sources ouvertes.
* 10 Voir les avis de la Commission sur le projet de loi relative au renseignement et sur la proposition de loi relative aux mesures de surveillance des communications électroniques internationales :
Avis n° 445 (2014-2015) de M. Jean-Pierre Raffarin http://www.senat.fr/rap/a14-445/a14-445.html
Avis n° 100 (2015-2016) de M. Michel Boutant http://www.senat.fr/rap/a15-100/a15-100.html
* 11 Retour au niveau inscrit en loi de finances pour 2014.
* 12 Article D. 3126-5 du code de la défense
* 13 Arrêté du 22 octobre 2013
* 14 Le déploiement des détachements en OPEX est financé par le BOP OPEX du programme 178.
* 15 La mise en place de la nouvelle architecture budgétaire à partir du 1 er janvier 2015 a mis fin à la responsabilité de la DPSD s'agissant de la gestion des crédits de titre 2 et a réparti la masse salariale entre les BOP T2 du programme 212. De ce fait, il n'est plus de la responsabilité de la DPSD de programmer, suivre et rendre compte de la masse salariale finançant ses effectifs.