L'AFP : UNE MODERNISATION INDISPENSABLE MAIS INSUFFISANTE
III. L'AGENCE FRANCE-PRESSE : UNE MODERNISATION INDISPENSABLE MAIS INSUFFISANTE
A. UNE RÉFORME À LA HAUTEUR DES AMBITIONS AFFICHÉES ?
1. Répondre aux contraintes européennes
a) Les exigences imposées par la Commission européenne
L'organisation de l'Agence France-Presse (AFP) est définie par la loi n° 57-32 du 10 janvier 1957 portant statut de l'Agence. Son article 2, notamment, fonde sa mission d'intérêt général, en disposant que :
« 1° L'Agence France-Presse ne peut en aucune circonstance tenir compte d'influences ou de considérations de nature à compromettre l'exactitude ou l'objectivité de l'information ; elle ne doit, en aucune circonstance, passer sous le contrôle de droit ou de fait d'un groupement idéologique, politique ou économique ;
« 2° L'Agence France-Presse doit, dans toute la mesure de ses ressources, développer son action et parfaire son organisation en vue de donner aux usagers français et étrangers, de façon régulière et sans interruption, une information exacte, impartiale et digne de confiance ;
« 3° L'Agence France-Presse doit, dans toute la mesure de ses ressources, assurer l'existence d'un réseau d'établissements lui conférant le caractère d'un organisme d'information à rayonnement mondial. »
Sur ce fondement, l'Agence bénéficiait, depuis 1958, d'une subvention de l'État inscrite en loi de finances , tandis que l'État était considéré comme un « service public usager » de l'AFP.
Consécutivement à une plainte émanant, au mois de mars 2010, d'une agence de presse allemande accusant l'AFP de bénéficier d'une aide d'État déguisée, la Commission européenne a enjoint la France, en août 2011, de préciser la nature des sommes versées à l'Agence depuis 1958, dans le cadre des abonnements souscrits par ses administrations.
Le 8 mai 2012, la Commission européenne a adressé un courrier à la France, qui confirmait ses conclusions préliminaires selon lesquelles le financement de l'AFP par l'État était qualifiable d'aide d'État. La Commission y précisait toutefois que cette subvention pouvait être partiellement considérée comme une compensation de service public, dès lors que des missions d'intérêt général pouvaient clairement être identifiées dans les statuts.
Pour répondre à cette exigence, l'article 100 de la loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives a complété l'article 13 de la loi précitée du 10 janvier 1957, afin de prévoir expressément, parmi les ressources de l'Agence, « la compensation financière par l'État des coûts nets générés par l'accomplissement de ses missions d'intérêt général telles que définies aux articles 1 er et 2 de la présente loi [...] ».
En conséquence, la dotation de l'État à l'AFP est, à compter de l'année 2015, composée de deux lignes distinctes : un abonnement commercial d'une part, et la compensation financière du coût net des missions d'intérêt général d'autre part, sur la base de la répartition établie par la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes du ministère de l'économie et des finances.
L'inscription dans le statut de l'AFP de la possibilité de recevoir une compensation par l'État du coût des missions d'intérêt général a également permis de faciliter les discussions avec la Commission européenne sur le sujet contentieux dont elle avait été saisie en 2010.
Suite à des échanges avec les autorités françaises, la Commission a adressé à la France, le 27 mars 2014, une recommandation lui proposant l'adoption de mesures en vue de sécuriser la compatibilité des aides à l'AFP avec le traité de Rome. La France en a accepté le contenu, comme son délai de mise en oeuvre fixé à un an à compter de la recommandation de la Commission, soit avant le 27 mars 2015.
Dans ce cadre, la Commission européenne a reconnu que les versements publics à l'AFP constituaient une aide existante avant l'entrée en vigueur du traité de Rome et qu'ils étaient, dès lors, insusceptibles de récupération. Elle exigeait cependant de la France une modification de la loi du 10 janvier 1957 portant statut de l'AFP.
Le calcul de l'abonnement de l'État, défini jusqu'alors par référence aux tarifs de la presse française, devait désormais se faire par référence au barème applicable aux entreprises. En outre, le nombre et la nature des abonnements souscrits par les pouvoirs publics devaient être justifiés. Une comptabilité séparée pour les activités ne relevant pas des missions d'intérêt général de l'AFP était également exigée.
Par ailleurs, le régime de faillite spécifique de l'AFP devait être précisé afin d'écarter toute aide d'État, soit si celui-ci venait se substituer à l'AFP défaillante auprès de ses créanciers, soit inversement si ceux-ci étaient spoliés en cas de faillite de l'Agence par rapport aux conditions de droit commun.
Les autres évolutions nécessaires afin de clore la procédure pour aide d'État devaient trouver leur place dans le nouveau contrat d'objectifs et de moyens (COM) de l'AFP, notamment la définition du service d'intérêt économique général et du mandat formel confié à l'AFP, ainsi que le montant et le calcul de leur compensation. La France s'est engagée, à cet égard, à ce que la compensation financière des missions d'intérêt général exclue, dans son calcul et sa procédure, toute surcompensation.
Enfin, aux termes du droit de l'Union européenne, le mandat confié à l'AFP pour exercer ses missions d'intérêt général ne peut excéder dix ans . La France s'est donc résolue à réexaminer la situation au plus tard à cette échéance, à notifier à la Commission ses intentions relatives à la poursuite de ce service d'intérêt général et à la forme d'une telle continuation.
b) Une mise aux normes achevée
Afin de mieux appréhender les besoins de l'AFP et les modifications à apporter à son statut, le Gouvernement a chargé le député Michel Françaix, par décret du 4 octobre 2013, d'une mission sur l'avenir de l'AFP avec un triple objectif : le maintien de l'indépendance et de l'impartialité ancrées dans le statut de 1957, le respect des règles européennes de concurrence et le nécessaire redressement des finances publiques nationales.
Conformément aux engagements pris et suivant les propositions du rapport de Michel Françaix, le statut de l'Agence a été modifié par la loi n° 2015-433 du 17 avril 2015 portant diverses dispositions tendant à la modernisation du secteur de la presse , adoptée à l'unanimité par les deux chambres.
La loi du 17 avril 2015 apporte trois nouvelles modifications justifiées par la demande de la Commission européenne :
- l'article 12 prévoit les modalités de contrôle garantissant que l'État ne surcompense pas financièrement le coût des missions d'intérêt général. Il dispose que la commission financière de l'AFP, organisme établi par la loi et composée de magistrats de la Cour des comptes, « s'assure annuellement que la compensation financière versée par l'État, prévue à l'article 13, n'excède pas les coûts nets générés par l'accomplissement des missions d'intérêt général » ;
- l'article 13 précise que la convention d'abonnement entre l'État et l'Agence France-Presse « fixe le nombre et le taux des abonnements souscrits par lesdits services, sur la base des grilles tarifaires générales de l'agence . Elle prévoit les conditions de leur révision » ;
- enfin, l'article 14 précise les modalités procédurales liées à une éventuelle cessation des paiements de l'AFP , afin d'éviter toute garantie implicite de l'État vis-à-vis des créanciers de l'Agence. Cet article dispose dorénavant que « la responsabilité de l'État ne peut se substituer à celle de l'Agence France-Presse envers ses créanciers ».
Conformément à la distinction désormais opérée entre compensation des missions d'intérêt général de l'Agence d'une part et abonnements de l'État d'autre part, le COM de l'Agence et une convention d'abonnements entrent en vigueur en 2015 et en fournissent le support juridique respectif.
c) Un projet de budget conforme à la nouvelle nomenclature
Les crédits consacrés affichent une modeste augmentation dans le projet de budget pour 2016 à 127,5 millions d'euros (126,1 millions d'euros en 2015). La dotation versée à l'Agence est calculée sur la base de la réforme rendant conforme son financement aux règles européennes, distinguant la subvention relative au missions d'intérêt général du paiement des abonnements souscrits par les administrations.
Alors que la dotation de l'AFP était, l'an passé, intégralement fléchée en « dépenses de fonctionnement autres que celles de personnel », deux enveloppes sont désormais distinguées . Seuls 21,6 millions d'euros demeurent dans la catégorie précitée, correspondant à la fourniture, par abonnements, de fils d'information aux services de l'État . La convention d'abonnements conclue entre l'État et l'AFP prévoit le transfert de l'ensemble des dépenses concernées sur le programme 180 « Presse » de la mission « Médias, livre et industries culturelles ». À ce titre, le présent projet de loi de finances enregistre le versement de 535 957 euros en provenance de sept programmes rattachés aux ministères de la justice et de la défense.
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La convention d'abonnements entre l'État et l'AFP L'État et l'AFP étaient jusqu'à présent liés par une convention d'abonnements datant de 1958 , qui avait peu évolué depuis sa conclusion. Elle correspondait aux 123 millions d'euros versés en 2014 sur le programme budgétaire 180 à l'AFP. Il existait, en outre, une série d'abonnements « hors convention d'État », souscrits de façon indépendante par certaines administrations publiques, pour un montant de 1,8 million d'euros environ. La résolution de la procédure pour aide d'État ouverte par la Commission européenne appelait une remise à plat de cette situation . Une nouvelle convention, signée le 29 septembre 2015, est ainsi entrée en vigueur au 1 er janvier 2015 , parallèlement au nouveau COM, dont elle est distincte. Les besoins effectifs de l'État tant en termes quantitatifs (fil d'information général, fil économique, fils des grandes régions géographiques pour le réseau diplomatique, etc.) que qualitatifs (livraison des dépêches à des points de contact pour les administrations centrales et déconcentrées, qui en ont l'usage) ont été, à cette occasion, recensés de façon détaillée pour être refondus. L'État a ainsi défini ses besoins de fils d'information , administration par administration, à l'aune des changements survenus dans son organisation et son fonctionnement. Au total, plus de 1 100 services de l'État (administrations centrales, services déconcentrés, réseau international) recevront les informations de l'AFP. L'abonnement de l'État aux services de l'AFP est valorisé selon les grilles tarifaires de l'Agence, y inclus une remise de quantité de 20 %, tenant compte de la masse agrégée de l'ensemble des abonnements de l'État. Aucun abonnement ne pourra être souscrit par ailleurs par un service de l'État pour ses besoins d'information auprès de l'AFP. En effet, pour écarter tout risque d'aide d'État indirecte, la Commission européenne demande que la France justifie de façon précise le nombre et la nature des abonnements souscrits par les pouvoirs publics. Enfin, conformément à la lettre de mesures utiles proposées par la Commission, le calcul de l'abonnement de l'État, aujourd'hui défini par référence aux tarifs de la presse française, se fera par référence au barème des clients entreprises de l'Agence. Source : Commission de la culture, de l'éducation et de la communication |
Par ailleurs, 105,9 millions d'euros sont inscrits en dépenses d'intervention « transferts aux entreprises » . Cette seconde somme représente la compensation des missions d'intérêt général confiées à l'AFP . Elle est réévaluée, en 2016, de 1,3 million d'euros, afin d'accompagner l'Agence dans la mise en oeuvre de son COM. En droit, son montant pourrait être de 2 à 3 millions d'euros supplémentaires, couvrant alors la totalité du coût de ses missions. Votre rapporteur pour avis estime convenable le niveau de compensation, à environ 98 % du coût . Cette marge de manoeuvre pourra être mobilisée en cas de situation financière difficile pour l'AFP.
2. S'engager pour l'avenir
a) Une ambition réaffirmée dans un contexte hautement concurrentiel
Comme le rappelait Emmanuel Hoog, président-directeur général de l'Agence, lors de son audition par votre rapporteur pour avis, l'AFP, malgré des difficultés certaines, demeure une marque forte, réputée et crédible dans le monde de l'information. Son statut la dote, en effet, d'une obligation statutaire et commerciale de fiabilité et d'indépendance.
Aux termes de l'article 1 er de la loi du 10 janvier, l'AFP, qui succède à l'agence Havas créée en 1835, se voit confier une double mission :
« 1° De rechercher, tant en France et dans l'ensemble de l'Union française qu'à l'étranger, les éléments d'une information complète et objective ;
« 2° De mettre contre payement cette information à la disposition des usagers » .
L'AFP appartient au trio des premières agences de presse mondiales , aux côtés de l'américaine Associated Press (AP), sa rivale historique, et de la britannique Reuter, entre lesquelles la concurrence est particulièrement sévère, même si toutes connaissent, depuis quelques années, une situation financière délicate.
Les effectifs d'AP (2 500 journalistes) sont certes supérieurs, en raison de la couverture de l'ensemble des États-Unis, mais son réseau à l'étranger demeure moins étendu que celui de l'AFP. Les fils d'information ne sont d'ailleurs proposés qu'en quatre langues. L'usage de la vidéo y est cependant plus massif. Victime collatérale de la crise économique, AP a vu ses revenus baisser pendant six années consécutives , avant une légère embellie en 2014 (1 % de chiffre d'affaires supplémentaire).
Le positionnement de Reuters est quelque peu différent, depuis le rachat de l'agence par Thomson en 2007. L'activité média de Thomson Reuters ne représente ainsi que de 3 % du chiffre d'affaires du groupe , en diminution de 3,6 % en 2014, évolution qui a obligé Reuters à réduire ses effectifs de 5 % (140 postes). Pour autant, ils demeurent supérieurs à ceux de l'AFP en Afrique et en Asie. L'activité de l'agence est fortement spécialisée dans l'information financière .
L'agence chinoise Xinhua et ses 6 000 journalistes talonne de près le trio de tête. Outil d'influence économique et politique pour la Chine , elle perçoit de son pays d'origine des ressources considérables, qui lui permettent de mettre en oeuvre une politique commerciale particulièrement efficace. Elle dispose également d'effectifs importants et multilingues : l'AFP est ainsi concurrencée en Afrique et en Amérique latine notamment, où elle était traditionnellement bien implantée. Xinhua développe par ailleurs des produits particulièrement rentables et présentant une information sans enjeu politique, comme le sport ou l'art de vivre. Pour le reste, de nombreux services sont bradés, voire donnés, traduisant une volonté de conquête de parts de marché.
Avec 2 326 collaborateurs, dont 1 575 journalistes, de 80 nationalités différentes , l'AFP tient son rang et émet en continu une information relative aux 150 pays dans lesquels elle est présente.
Concurrencée, l'agence, dont l'activité est traditionnellement centrée sur la production de dépêches, a dû progressivement moderniser son fonctionnement et ses outils de communication : la photographie apparaît en 1985, puis la vidéo à la fin des années 90. Elle a également développé un site d'information en ligne (AFP Forum) et poursuit sa modernisation avec le déploiement, depuis 2012, d'IRIS, nouvel outil rédactionnel multimédia. La diversification de l'offre a logiquement conduit à élargir les sources de revenus de l'agence au profit de ces nouveaux supports.
Chaque jour, sont ainsi réalisées 5 000 dépêches, dont 1 250 dépêches multimédia, 3 000 photographies, 250 vidéos et une centaine d'infographies et de vidéographies . Internationale, l'Agence diffuse une information en six langues : le français bien sûr, mais également l'anglais, l'allemand, l'arabe, l'espagnol et le portugais. Elle dispose, en outre, d'accords de traduction en italien, mandarin, japonais, bahasa et urdu.
L'agence ne cesse, en outre, d'adapter son réseau aux bouleversements mondiaux. Sa présence en Afrique s'est allégée après la décolonisation, tandis qu'elle s'installait dans les Balkans après la guerre des années 90, puis au Kazakhstan en 2009, au Soudan du Sud en 2012 et en Birmanie en 2013. C'est également la seule agence de presse à disposer d'une équipe permanente à Damas comme au Yémen , au prix d'un effort financier important.
Pour la période 2015-2018, afin de maintenir son positionnement, l'AFP se mobilise sur cinq chantiers prioritaires de développement de ses contenus, offres et implantations : le Brésil, le sport, la vidéo, le mobile et la langue arabe.
b) Traduite dans le contrat d'objectifs et de moyens
Le 15 juin 2015, l'État et l'AFP ont signé un contrat d'objectifs et de moyens (COM) portant sur les années 2014 à 2018 . Ce contrat s'inscrit dans un processus d'évolution de l'Agence, marqué par :
• la présentation du plan de
développement 2014-2018, qui définit les
cinq axes
stratégiques
précités ;
•
le dénouement de la plainte contre
la France auprès de la Commission européenne pour aide
d'État
, qui entérine, au regard du droit
européen, les missions d'intérêt général
dévolues à l'AFP ;
• la remise du
rapport de Michel
Françaix
, sur l'avenir de l'AFP, qui trace les voies d'un
développement durable de l'Agence ;
•
la création d'une filiale technique
de moyens et d'innovation
en vue de financer les investissements
nécessaires ;
•
la modification du statut de l'AFP
par la loi du 17 avril 2015, qui renforce ses organes de gouvernance ;
• le lancement d'
une négociation
sociale
qui vise à élaborer un accord d'entreprise
unifié et soutenable.
Ainsi, le nouveau COM :
•
sécurise les relations entre l'AFP
et l'État
Comme le souhaitait la Commission européenne, les missions d'intérêt général confiées à l'AFP par la loi du 10 janvier 1957 portant statut de l'AFP et explicitées par la loi du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives, dite loi « Warsmann », sont détaillées. La clarification des relations entre l'État et l'Agence a pour objectif de sécuriser son indispensable financement public .
Parallèlement au COM qui en tient compte dans ses projections financières, l'abonnement de l'État aux services de l'AFP a été rénové . Il est désormais valorisé selon les grilles tarifaires de l'Agence, y inclus une remise de quantité de 20 %, tenant compte de la masse agrégée de l'ensemble des abonnements de l'État. La valeur du contrat est stable à 21,6 millions d'euros annuels pour la période.
•
prévoit la trajectoire de soutien de
l'État à l'AFP
Le soutien financier de l'État témoigne de l'importance des missions d'intérêt général dévolues à l'AFP en termes de politique publique. La dotation de l'État devrait ainsi progresser de 1,4 % par an en moyenne entre 2014 et 2017 puis se stabiliser en 2018 . Cette trajectoire devra toutefois être confirmée chaque année par une convention entre les parties, conformément à la règle de l'annualité budgétaire.
Des mécanismes de remboursement en cas de surcompensation des missions d'intérêt général constatée par la commission financière de l'AFP, une fois les comptes de l'année clos et audités, sont également prévus, conformément aux engagements pris par l'État envers la Commission européenne.
•
détaille les missions
d'intérêt général dévolues à
l'AFP
Le COM fixe un ensemble d'objectifs et d'indicateurs associés aux missions d'intérêt général, notamment s'agissant de son indépendance et de l'exigence de qualité de sa production, de son maillage international, du caractère permanent de la collecte et du traitement de l'information, sans interruption, à destination d'usagers français et étrangers.
Conformément à la lettre de mesures utiles de la Commission et comme l'avait défendu l'État dans la procédure contentieuse, les missions d'intérêt général recouvrent l'intégralité de la production de l'AFP, quels que soient les supports, les langues ou les zones géographiques.
•
traduit le plan de développement de
l'Agence
Les objectifs fixés consistent à industrialiser les couvertures vidéo en direct, constituer une offre d'infographies interactives, développer des applications sportives innovantes, accroître le rayonnement mondial de l'Agence et renforcer la qualité de service au bénéfice des clients de l'Agence.
Comme le rappelait Emmanuel Hoog à votre rapporteur pour avis, si l'AFP est de tout temps reconnue pour la qualité et l'importance de sa couverture en textes et en photographies, elle accuse un retard certain dans le domaine de la vidéo , qui, à terme, pourrait remettre en question son statut d'agence mondiale, tant ce support apparaît désormais essentiel pour ses clients. La part du chiffre d'affaires réalisée par la vidéo atteint ainsi 10 % pour l'AFP, contre environ 25 % chez ses principaux concurrents AP et Reuters.
Pour 2016, conformément à la trajectoire fixée par le COM, le chiffre d'affaires vidéo est estimé à 13,6 millions d'euros contre 12,1 millions d'euros en 2015. Après une augmentation de 28 % entre 2013 et 2014, le taux de croissance annuel moyen est attendu à 15 %.
En outre, les deux principales concurrentes de l'AFP se sont respectivement spécialisées, au-delà de leur couverture généraliste de l'information, sur les thèmes de l'Amérique du Nord et de l'économie. L'AFP, quant à elle, n'était identifiée sur aucun sujet en particulier, ce qui pouvait constituer un handicap pour emporter certains marchés. Dès lors, la direction de l'Agence s'est engagée dans une stratégie de spécialisation portant sur le sport.
De fait, le sport occupe déjà 25 % à 30 % du contenu des dépêches et photographies. En outre, existe déjà un fil sport en langue arabe, tandis que le fil en allemand est la première source d'informations sur le sport en Allemagne. Enfin, si AP et Reuters diffusent également des informations sportives, elles sont généralement concentrées sur les sports populaires outre-Atlantique, comme le football américain ou le hockey sur glace, qui n'intéressent pas toujours les populations des autres continents.
•
précise les engagements de l'AFP en
termes de gestion :
Outre les objectifs directement liés à l'exécution de ses missions d'intérêt général, l'AFP s'engage à maintenir un effort permanent d'adaptation et de modernisation de son cadre de gestion (accord d'entreprise, organisation interne, gouvernance des projets, etc.), afin de retrouver une équation économique soutenable. En particulier, l'AFP s'engage sur une hausse de 1 % de ses charges en moyenne annuelle sur la période d'application du COM. Un audit externe sur les charges est d'ailleurs prévu par le document.
Le COM n'a pas encore fait l'objet d'un rapport d'exécution, compte tenu de la date tardive de sa signature en 2015. Le premier rapport sera établi en 2016 et transmis au conseil supérieur de l'AFP et à l'État, conformément au statut modifié de l'Agence. Il est donc encore trop tôt pour constater d'éventuels écarts par rapport aux prévisions.
Le projet de budget du programme 180 comporte, dans ses indicateurs de performance, deux modifications de maquette induites par la signature du COM. Ainsi, le premier indicateur applicable à l'AFP, « développement de produits et de marchés à fort potentiel de croissance », voit ses deux sous-indicateurs remplacés pour plus de cohérence avec le COM : « chiffre d'affaires provenant des marchés à fort potentiel de croissance » devient « chiffre d'affaires dans les régions hors Europe » et « chiffre d'affaires provenant de l'offre multimédia » est remplacé par « chiffre d'affaires vidéo ». Par ailleurs, le second indicateur, intitulé « croissance de la masse salariale du groupe AFP » devient un sous-indicateur « croissance des charges d'exploitation brutes ».